寇江澤 王浩 吳科 林麗鸝

編者按：十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。

加快農業(yè)轉移人口市民化，建設包容性城市是重要抓手。

一座城市，有了包容性才能博采眾長，生生不息。建設包容性城市，就是要在城市發(fā)展過程中，尊重每個人的價值，照顧各個群體的需求，通過不斷完善制度、改善環(huán)境，逐步解決人們在公共服務方面遇到的差別對待，讓他們平等分享城市發(fā)展的成果，讓大家都能找到歸屬感、獲得感，對未來充滿希望。這也是彌合“城市鴻溝”、增強城市吸引力和發(fā)展新動能、推進新型城鎮(zhèn)化建設進程的題中應有之義。

日前，9部委聯(lián)合發(fā)布《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，“非戶籍人口”被明確納入新市民范疇，成為此次改革、發(fā)展住房租賃市場的服務對象。北京市也發(fā)布通知，明確各區(qū)房源要有30%給“新北京人”，這是北京外來人口居住權最為數據化的保障方式。用這些“硬杠杠”提升非戶籍人口的公共福利，非常提氣，值得點贊！

不過，“住房難”只是非戶籍人口融入城市生活的難題之一。在就業(yè)、教育、社保以及城市公共生活等方面，他們還面臨很多溝溝坎坎?；膺@些難題，需要通過加快經濟發(fā)展做大公共福利蛋糕，更有賴于社會各領域改革的持續(xù)扎實推進，讓公平、公正的陽光照亮城市每個角落。近日，我們采訪了三個外來戶籍人口家庭，聆聽他們的煩惱、期望和訴求。

“城市的建設者和居住者一樣，都需要一個溫暖的家”家人團圓，才算落地生根

姚勇和妻子從山西老家到北方某大城市從事裝修工作已經10多年了。明年他的女兒該上小學，由于沒有當地戶口，很難進入公辦小學，最近他一直在為這個事情發(fā)愁。

“這些年，困難不少，但我們還是盡量把孩子帶在身邊。她的性格和見識比那些留守老家、一年到頭見不上爹媽幾面的孩子好很多?！币τ抡f，如今大城市民辦幼兒園逐漸多起來了，但各地幼升小政策不一樣，在南方大城市，積分入戶容易些，孩子入學沒那么麻煩?！拔疫@里需要開‘五證’，審查通過了才能獲得入學資格。”姚勇說，“五證”是指實際住所居住證明、全家戶口簿、居住證、務工就業(yè)證明和在原籍沒有監(jiān)護條件證明。即便對姚勇這種已經在此工作、居住多年的外來人口家庭，辦齊“五證”也非易事。

姚勇說，監(jiān)護條件證明就是一大難題，孩子的爺爺奶奶在老家，雖然有監(jiān)護人資格，但年邁多病，“勉強能管好自己三餐就不錯了，實在沒精力照顧孩子。如果他們精力、體力還可以，我們也就狠狠心把孩子送回老家算了。”

有了這些證明，也不一定能順利入學?！案鱾€區(qū)縣政策不一樣，有的要求工作地、居住地都必須在本行政區(qū)內?！币τ碌囊粋€工友，就卡在工作地和居住地不一致，只能把孩子送回老家上學了。

“我們也能理解，城市不能無限擴張，人口太多了，環(huán)境受不了，看看現在路上堵車就知道了?！币τ抡f。但他也覺得“隱隱的不公平”，城市要建多大、需要多少人，以及這些人配套的公共服務，應該提前有規(guī)劃，至少是同步完善的?！安荒茏屛覀冞@些人來建設，卻不接納我們的孩子。城市的建設者和居住者一樣，都需要一個溫暖的家。”

進城上學為啥這么難？如何保障非戶籍人口在城市受教育權利呢？

“非戶籍人口在大城市上學難，首先是相對非戶籍適齡兒童入學需求的持續(xù)增長，大城市基礎教育資源仍然不足?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院副教授唐杰表示，增加教育資源配置涉及設施、教師等一系列問題，在人口高流動性的情況下，其調整更是需要一定的周期；目前“城市病”已經迫使很多大城市拒絕“攤大餅”式的發(fā)展，教育等公共服務資源的配置更多依據相對長遠而穩(wěn)定的人口規(guī)模和分布，這常常與現實需求有矛盾。

唐杰說，對很多非戶籍人口而言，在大城市上學難，還難在審批嚴格且程序復雜。非戶籍適齡兒童在大城市獲得基本教育服務，必須以其父母在當地長期居住并穩(wěn)定就業(yè)為前提。而大量非戶籍人口在大城市的居住并沒有依法依規(guī)進行登記，未繳納社保的非正規(guī)就業(yè)也比較普遍。

他建議，要保障非戶籍人口在城市受教育權利，大城市短期內要積極整合教育資源，適度放寬部分區(qū)域的學校和課堂規(guī)模限制，優(yōu)化入學條件審批方式和程序，盡可能滿足穩(wěn)定居住就業(yè)家庭的子女入學需求；長期看要盡快明確城市發(fā)展定位和中長期發(fā)展規(guī)劃，給非戶籍人口明確穩(wěn)定的預期，同時進一步強化人口居住和就業(yè)管理。

“非戶籍人口家庭，要綜合考慮家庭發(fā)展期望和家庭成員資源稟賦?！碧平鼙硎?，如果希望在城市定居，就應按照城市人口登記管理和勞動就業(yè)相關法律規(guī)章，主動進行人口居住登記并實現正規(guī)就業(yè)，以主人翁的態(tài)度積極參與城市治理，融入城市生活，以獲得城市提供的各類公共服務資源。

“如果辦證時受氣窩火，會讓我感受到自己‘外地人’的身份，那滋味不好受”辦個證明，好政策要落實

姚女士在上海生活10多年了，開玩笑稱自己是“半個上海人”，可一場與居住證的“拉鋸戰(zhàn)”，讓她真切感受到城市的“高墻”。

“以前出國辦簽證，都要回老家，特別不方便，所以想辦個居住證，免得兩地跑。”本是為了解決麻煩的居住證，卻成了姚女士的大麻煩。從2013年開始，她經歷了5次辦理過程，提交了繁多的材料，在多個部門來回奔波多次。

第一次辦證過程還算順利?！拔以诰W上查到，辦理居住證需要房東配合進行租房備案，并會產生租房稅，很多房東不愿意?！币ε抗钠鹩職庹曳繓|商量，沒想到對方爽快答應，材料提交一個月后，她拿到了居住證，有效期為一年，需要每年續(xù)簽一次。

2014年續(xù)簽的時候，麻煩來了。租房證明和居住情況登記表是續(xù)簽的兩項重要材料，姚女士先和房東去房地產交易中心辦理租房證明，被告知政策變了，要到社區(qū)街道辦理。姚女士白跑一趟不說，還搭上房東的時間。接著到小區(qū)居委會取登記表時，又被告知要找社區(qū)民警，而且民警一周只來3天，姚女士只好再找時間辦。幾經反復，才得以順利續(xù)簽。

最讓姚女士惱火的是今年。續(xù)簽過程中，“找誰辦”是姚女士遇到的第一道難關。搬了新家的她準備重新辦理租房證明并續(xù)簽，她給街道辦事處打電話詢問時，對方讓她找居委會；給居委會打電話，對方又讓她找街道辦事處。來回推諉讓姚女士直言心累。

“怎么辦”環(huán)節(jié)也遇到麻煩。姚女士說，工作人員告訴她，房東身份證缺反面復印件，產權證復印件沒有產權編號頁，租房合同沒有寫明居住面積，另外還缺少小區(qū)物業(yè)提供的居住表?！熬幼∶娣e和辦理居住證有啥關系？有了租房合同為啥還要物業(yè)證明？”姚女士覺得這些要求很沒道理。

好不容易補齊資料，等姚女士再次到街道辦事處時，辦事員竟然說，網站出現技術故障，無法辦理。一周后，姚女士又一次到辦事處，辦事員看了她的材料說，現在政策規(guī)定只要繳納社保不中斷，系統(tǒng)會自動續(xù)簽。姚女士沒想到，經歷了20多天的奔波后，竟然以這種方式“輕松”辦好了?！鞍凑f好政策是為了方便群眾，可為啥不在我剛開始咨詢的時候說清楚呢？非得讓我折騰幾趟?！?/p>

中途，姚女士一度要找淘寶代辦，一打聽要1200元，正是因為政府部門和群眾的信息不對稱，才讓這些黃牛有機可乘?！叭绻k證時受氣窩火，會讓我感受到自己‘外地人’的身份，那滋味不好受?！?/p>

中國政法大學教授王敬波指出，目前各種證明仍然多而復雜，群眾“跑斷腿，說破嘴”卻辦不下證的問題還比較突出，這有三方面原因：一是證明設置不科學，審批互為前置，無法明確“誰先證明誰”；二是手續(xù)過多過濫，一些證明是相關部門自行增設的，無形中增加群眾負擔；三是信息不通暢，不同部門之間缺乏信息共享和互認，公共服務效率低下的成本轉嫁到群眾身上?！疤貏e是非戶籍人口，他們的個人基本情況、婚姻、就業(yè)、醫(yī)保等信息分屬原籍和居住地兩端，對‘辦證難’感受尤為突出。有些證明事項，如果各地、各部門之間銜接不暢，當事人甚至要來回長途奔波?！?/p>

王敬波認為，解決這些問題，一方面要繼續(xù)促進相關改革落地；另一方面，不同職能部門之間建立改革的協(xié)調機制，打通“中梗阻”，簡化辦事流程。“更重要的是改變服務態(tài)度，通過多種渠道，主動事先告知新政策，避免群眾走冤枉路?！?/p>

“建立大數據共享平臺，是解決難題的一劑良藥?！蓖蹙床ㄕf，各個政府部門要打破“只想要數據，不愿給數據”的利益壁壘，將分散在各單位的信息匯集到同一平臺，讓數據多跑路，群眾少跑腿。

“有了異地報銷的政策，我們住院也能實報實銷，跟孩子在一起更踏實了”北漂老人，就盼“異地報銷”

64歲的王淑華是“北漂老人”，2010年隨兒子一家搬到北京居住。王淑華年輕時在天津第二建工集團做建筑工人，落下了腰椎間盤突出的毛病，每逢陰天下雨就不舒服。兒子張金瑞帶著母親到積水潭醫(yī)院、北大醫(yī)院治療，7年下來醫(yī)藥費花了一大筆。

“老人戶口在天津，沒辦法在北京享受醫(yī)保，一開始全都是自費，后來有了門診特殊病定點就醫(yī)，解決了部分醫(yī)藥費?！睆埥鹑鹫f，報銷比例大概50%，上限還封頂，先自費后報銷，自己要墊付不少錢。

每年年中和年底，張金瑞都要請假一天到天津二建退休管理辦公室?guī)湍赣H辦理報銷手續(xù)。“拿著一大摞單子去，有時還會有幾張單子退回來，全部報銷完要一兩個月。”

“天津和北京的藥品目錄不同，有的在就醫(yī)地能報，但在參保地就不行。病人和家屬常常因為缺失各種單據和證明材料來來回回跑好多趟。住院就更麻煩了，診斷證明、住院小結、醫(yī)院級別證明……樣樣不能少。材料從個人報到企業(yè)再報到社保中心，報銷的錢從社保中心批到企業(yè)再給到個人，整個結算周期至少要三個月?！碧旖蚨ㄍ斯苻k醫(yī)保科周炳會介紹。

半年前，王淑華查出腰椎間盤突出病情惡化，醫(yī)生建議立刻住院治療，“去天津住院不現實，在北京住院要全額墊付一大筆錢?！睆埥鹑鹫f，“動輒數萬元的醫(yī)藥費，對普通家庭來說壓力很大?！?/p>

2016年底，人社部啟動跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費用直接結算工作。據人社部消息，今年9月底前確保國家異地就醫(yī)結算系統(tǒng)全面啟動、聯(lián)網運行。也就是說，隨遷父母不論醫(yī)保在哪，在居住地就醫(yī)有望實現出院時直接刷醫(yī)保卡結算，免去墊付和跑腿報銷的麻煩。

聽說這個好消息，王淑華很高興：“有了異地報銷的政策，我們住院也能實報實銷，跟孩子在一起更踏實了?！?/p>

即將全面落地的異地就醫(yī)政策給隨遷進城、跨省就醫(yī)的老人帶來重大利好，但新政的推行還需要一段時間，也仍有一些難點需要攻克。南開大學衛(wèi)生經濟與醫(yī)療保障研究中心主任朱銘來認為，目前我國醫(yī)保采取屬地管理原則，醫(yī)保制度體系碎片化明顯，網絡平臺的搭建是最大工程，同時還有很多工作要做。

加快標準銜接?！氨M管打通了異地就醫(yī)報銷渠道，但采用參保地的待遇標準、就醫(yī)地的藥品使用目錄，二者如何銜接，需要技術層面有所突破?！敝煦憗碚f。

提升統(tǒng)籌層次。以前我國城鎮(zhèn)居民及職工按照地級市標準，農村合作醫(yī)療按縣級標準?！叭ツ觊_始實行城鄉(xiāng)并軌，目前的重要工作是盡快提升統(tǒng)籌層次。盡量縮小城鄉(xiāng)待遇差異，本省之內如果能夠統(tǒng)一支付標準和藥品目錄，將大大節(jié)省管理成本，跨省醫(yī)療工作也能往前更進一步?！敝煦憗肀硎?。

完善基金管理。改變過去以收定支、全額墊付的模式，異地就醫(yī)會給當地社?；鸸芾韼韷毫?。朱銘來認為，跨地區(qū)后，部分地區(qū)醫(yī)療管控較弱，大量人員集中到大城市看病，如果無法實現精細化管理，因參保地區(qū)經濟水平差異很大，可能造成參保地社?；鸸芾沓霈F較大風險。

異地就醫(yī)對于像王淑華一樣的“老漂族”來說是好事。但朱銘來提醒患者，即便有了跨省就醫(yī)的便利，也要樹立“小病在基層，大病去大醫(yī)院”的意識。異地就醫(yī)全面鋪開可能導致大城市看病人滿為患，醫(yī)療資源過度集中?！白尰鶎俞t(yī)院的質量符合要求，患者樂意去基層醫(yī)院，才能實現公共服務的均等與高效使用。”朱銘來說。