康晨+秦蓉+李寧

摘 要： 優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)創(chuàng)新城市發(fā)展方式、建設現(xiàn)代田園城市的重要載體。不同類型的優(yōu)美小鎮(zhèn)建設在農民就地城鎮(zhèn)化、輻射帶動農村發(fā)展、文化傳承與保護生態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。深入研究西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設情況，分析建設中存在問題，期望把西咸新區(qū)建設成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例。

關鍵詞： 西咸新區(qū)； 優(yōu)美小鎮(zhèn)； 城鎮(zhèn)化； 發(fā)展方式

中圖分類號： F292 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.023

習近平總書記批示抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設大有可為，對經(jīng)濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設，都具有重要意義。①

優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)規(guī)劃建設的特色小鎮(zhèn)，是新區(qū)現(xiàn)代田園城市市鎮(zhèn)體系的重要組成部分。新區(qū)自開發(fā)建設以來，通過不斷探索與實踐，建設了一批各具特色的優(yōu)美小鎮(zhèn)，帶動了區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，當?shù)剞r民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。課題組通過三年持續(xù)跟蹤調研西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設情況，深入研究建設中存在問題，結合實際，提出下一步開展實踐工作的思考。

一、基本情況

西咸新區(qū)位于西安和咸陽兩市結合部，行政范圍涉及西安、咸陽兩市7個縣（區(qū)）、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）（見表1）、450個行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）人口規(guī)模1-3萬人。為進一步發(fā)揮西咸新區(qū)作為國家創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗區(qū)的綜合功能，完善點狀布局的市鎮(zhèn)體系，體現(xiàn)現(xiàn)代田園城市核心概念，新區(qū)規(guī)劃五年內建設優(yōu)美小鎮(zhèn)35個（見圖1）。

（一）規(guī)劃建設總體思路

創(chuàng)新發(fā)展，分類指導，特色產(chǎn)業(yè)引領。西咸新區(qū)緊緊圍繞創(chuàng)新城市發(fā)展方式，走資源集約、產(chǎn)業(yè)集聚、人才集中、生態(tài)文明的優(yōu)美小鎮(zhèn)建設道路。對招商引資和吸引外來人口、實現(xiàn)當?shù)剞r民的就地城鎮(zhèn)化等重點方面，進行分類指導。

土地集約，農民滿意，創(chuàng)新建設模式。以農民是否滿意、土地是否集約利用、優(yōu)美風情能否體現(xiàn)、建設模式能否復制推廣作為衡量標準，將行政與市場和法治相結合，和社區(qū)居民自治相結合，鼓勵自我改造和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

體現(xiàn)概念，政策護航，發(fā)揮市場機制。各優(yōu)美小鎮(zhèn)互相襯托、相互聯(lián)系，既重視共性，又突出個性。同時，優(yōu)美小鎮(zhèn)的建設堅持政府引導、社會投資、市場運作、村民自治，凸顯企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導和服務保障。在規(guī)劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護方面更好發(fā)揮作用。

（二）優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃情況

2015年5月，西咸新區(qū)在總體規(guī)劃的基礎上，出臺《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)三大片區(qū)規(guī)劃（2015-2020）》（見圖2），率先建設涇河優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)、五陵塬帝陵帶優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)、灃河兩岸優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)三大優(yōu)美小鎮(zhèn)群。

涇河優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于西咸北環(huán)線以東，包茂高速以西，包括涇河、涇河古河道流域兩岸、北辰谷區(qū)域，約130平方公里。以臨空農業(yè)、生態(tài)居住為主，依托涇河兩岸生態(tài)腹地及北辰谷的地理優(yōu)勢，規(guī)劃布局以臨空農業(yè)、生態(tài)居住等為特色的田園宜居小鎮(zhèn)11個，分別為空港新城太平小鎮(zhèn)、竹范小鎮(zhèn)、廟店小鎮(zhèn)、太平湖健康小鎮(zhèn)、陽光小鎮(zhèn)，涇河新城盧卡小鎮(zhèn)、陜商小鎮(zhèn)、楓丹白露小鎮(zhèn)、榮華優(yōu)美小鎮(zhèn)、香榭莊園小鎮(zhèn)、翠堤莊園小鎮(zhèn)。

五陵塬帝陵帶優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于西咸北環(huán)線以東，包茂高速以西，渭河以北的五陵塬帝陵遺址帶及其農業(yè)長廊區(qū)域，約180平方公里。以現(xiàn)代都市農業(yè)、旅游度假為主，依托五陵塬地區(qū)現(xiàn)代農業(yè)長廊及地勢起伏，規(guī)劃布局以都市農業(yè)、觀光體驗等為特色的生態(tài)綠色小鎮(zhèn)8個，分別為空港新城幸福小鎮(zhèn)、美術小鎮(zhèn)、大石頭民俗文化村、花園小鎮(zhèn)，秦漢新城劉家溝民俗小鎮(zhèn)、周禮小鎮(zhèn)、酒莊小鎮(zhèn)、藝術小鎮(zhèn)。

灃河兩岸優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于灃渭三角洲以南，豐京南路以北的灃河兩岸區(qū)域，約71平方公里。片區(qū)內優(yōu)美小鎮(zhèn)以旅游度假、產(chǎn)業(yè)培育為主。依托灃河濕地公園、豐鎬遺址景觀，規(guī)劃布局以旅游度假、產(chǎn)業(yè)培育等為特色的風情小鎮(zhèn)5個，分別為灃東新城灃濱小鎮(zhèn)、昆明池小鎮(zhèn)，西周小鎮(zhèn)，灃西新城絲路風情小鎮(zhèn)、文教園小鎮(zhèn)。

（三）建設優(yōu)美小鎮(zhèn)的主要優(yōu)勢

轄區(qū)城鎮(zhèn)化率較低。西咸新區(qū)地處關中平原，2016年西安市城鎮(zhèn)化率為73%，西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化率為65.26%，在新區(qū)范圍內有11萬畝農村居民點用地，布局分散，管理滯后，人均建設用地面積較大，土地利用率較低。按照李克強總理提出“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人問題，促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”①的要求，結合西咸新區(qū)實際，根據(jù)總體規(guī)劃、開發(fā)建設進度及發(fā)展規(guī)模，要實現(xiàn)建設用地面積1平方公里承載1萬人的目標，需對這些農村居民點用地進行綜合整治與合理改造。新區(qū)規(guī)劃建設優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠依托中心村和小城鎮(zhèn)，聚集本地人口，提升村莊原有基礎設施，改善村莊環(huán)境，保護村落文化，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，同時推進戶籍制度改革，實行更加積極的就業(yè)政策，完善居住、教育、醫(yī)療等社會保障體系，拓寬社會保障覆蓋面，使農民在不離土、不離鄉(xiāng)的情況下就地轉為市民。

例：涇河新城崇文鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)轄北丈、坡底、虎楊、擺渡、崇文、焦村、宋村、蔡壕8個村，包含74個村民小組約20680人，區(qū)域面積2.7平方公里，可規(guī)劃建成集居住、教育、醫(yī)療、旅游、度假和購物休閑等綜合服務于一體的現(xiàn)代化小鎮(zhèn)，使居住集中化、農村社區(qū)化，通過各方面制度創(chuàng)新，真正解決農民后顧之憂。推行戶籍改革，對人均耕地一定畝數(shù)以下的在冊農業(yè)戶籍人口，轉為城鎮(zhèn)居民戶口。按照政府引導、個人自愿的原則，將被征地農民人均耕地一定畝數(shù)以下，在冊農業(yè)戶籍16周歲以上人員全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。設立勞動力人才培訓學校和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務中心，開展專業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)指導、職業(yè)素養(yǎng)及市民生活知識等專業(yè)培訓，拓寬戶改群眾就業(yè)渠道。完善教育配套措施，使戶改群眾子女享有與城鎮(zhèn)學生同等教育政策。endprint

有一定的產(chǎn)業(yè)基礎。西咸新區(qū)在西安和咸陽兩座城市之間的接壤地帶，隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，西安市和咸陽市的產(chǎn)業(yè)密度不斷提高并向外轉移，依托區(qū)位優(yōu)勢，基于當?shù)刭Y源稟賦，新區(qū)行政范圍內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同行政村都形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎。如涇陽茯茶、大王鎮(zhèn)香醋、周陵鎮(zhèn)都市農業(yè)、馬王街辦農業(yè)科技推廣等。新區(qū)規(guī)劃建設優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠根據(jù)當?shù)噩F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，選擇具有基礎且能夠大力發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，吸引龍頭企業(yè)，鼓勵農民參與運營管理，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

例：涇河新城涇干鎮(zhèn)雙趙村。全村共7個村民小組545戶2200余人，總占地約3012畝，茯茶產(chǎn)業(yè)基礎良好，茯茶文化氛圍濃厚，可規(guī)劃建設優(yōu)美小鎮(zhèn)，發(fā)展茯茶產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā)、體驗及文化展示等，形成以茯茶為核心的文化產(chǎn)業(yè)鏈條，建設茯茶歷史博物館、茯茶驛站、茯茶戲樓、絲綢之路民俗特色展示等，打造集茯茶文化、關中民俗和關中生活文化為一體的綜合園區(qū)，有效促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

歷史文化資源豐厚。西咸新區(qū)轄區(qū)自古以來就是中華文明的重要發(fā)源地，區(qū)內擁有豐富的歷史文化遺存，沿渭河兩岸，南有周豐鎬二京、秦阿房宮、漢長安城、漢建章宮，北有漢唐陵墓群，包括漢高祖長陵、漢武帝茂陵、漢景帝陽陵等漢陵，以及周陵、唐順陵等，區(qū)內還有中國最高磚塔崇文塔、中國歷史上第一大人工湖昆明池、國內發(fā)現(xiàn)時代最早的大型木構橋梁沙河橋遺址②、秦漢時期的皇家園林上林苑③遺址等。同時，新區(qū)擁有豐富的非物質文化遺產(chǎn)，如傳統(tǒng)音樂類的長安鼓樂、秦漢戰(zhàn)鼓，傳統(tǒng)戲曲類的戶縣曲子、長安道情，民間舞蹈類的涇河號子，傳統(tǒng)技藝類的涇渭茯茶制作工藝、櫧皮紙制作、米皮制作，民俗類的社火等。新區(qū)規(guī)劃建設優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠深入挖掘民族和地方文化精髓，傳承獨特的地域氣質與豐富的風土人情，突出打造個性鮮明的建筑風格、綠化景觀和人文文化，實現(xiàn)“一鎮(zhèn)一風格”，有山有水有人文，使當?shù)匕l(fā)展富有更強的吸引力和長久的生命力。

例：秦漢新城窯店街道辦劉家溝村。村域面積3135畝，東西長約2公里，南北約900米，沿塬東西有6條溝道，較大的有4條，村莊以院落窯洞為單元分布于溝道兩側，或成排連成線，沿地形變化，或成團鑲嵌于山間，集群在一水平線上，形成高低錯落的空間布局。村莊約有240余孔窯洞，多為清代建造，是陜西村落最原始的布局形式。依托劉家溝村的地理區(qū)位及村內眼光菩薩廟、明新善社、“冀闕宮廷”建筑群等歷史文化資源優(yōu)勢，通過對溝道外農戶房屋進行“穿靴戴帽”式改造，溝道商業(yè)開發(fā)，可以打造一個集民俗文化展示、農家休閑體驗、娛樂觀光為一體的綜合文化旅游小鎮(zhèn)，實現(xiàn)文化保護、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、休閑度假、統(tǒng)籌試驗四大功能。

自然生態(tài)環(huán)境良好。西咸新區(qū)北依嵯峨山，南望秦嶺，區(qū)內冷暖干濕四季分明，關中“八水繞長安”①中的渭河、涇河、灃河三條河流貫穿其中。新區(qū)投資40多億元實施渭河、灃河、涇河治理工程，實現(xiàn)渭河西咸新區(qū)段南北兩岸堤防全線貫通，建成灃河生態(tài)景區(qū)，完成涇河2公里堤防建設，防洪工程體系基本完善。在五陵塬形成林地5000畝，成為大西安的生態(tài)補償區(qū)。開工建設3處渭河灘區(qū)濕地公園，建成灃河濕地公園、空港曹參蕭何主題公園等城市公園。在新區(qū)規(guī)劃建設優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠利用區(qū)內山川河流、大遺址保護區(qū)、基本農田和城市公園構建城市綠色基地，使優(yōu)美小鎮(zhèn)分布在核心板塊外圍，點綴在開闊的綠色田園生態(tài)區(qū)，彰顯田園特色，營造生態(tài)優(yōu)良、清潔舒適、風貌優(yōu)美的環(huán)境，與核心板塊共同支撐新區(qū)發(fā)展。

例：灃東新城斗門街道灃濱村（涉及部分張旺渠村）。灃濱村西起灃河西岸，東至灃涇大道，因地處灃河之濱而得名，利用獨特優(yōu)美的自然地理條件及詩經(jīng)文化，按照“一水一岸一城”的規(guī)劃格局，可以打造現(xiàn)代化大西安新中心文化旅游小鎮(zhèn)。

（四）優(yōu)美小鎮(zhèn)建設進展

西咸新區(qū)為規(guī)范優(yōu)美小鎮(zhèn)建設，先后出臺《西咸新區(qū)管委會關于加快推進優(yōu)美小鎮(zhèn)建設的意見》、《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)考核辦法（試行）》。按照建設進度，部分已開工建設的優(yōu)美小鎮(zhèn)形象初現(xiàn)，部分正在建設中，還有部分尚處規(guī)劃設計階段。

形象初現(xiàn)的優(yōu)美小鎮(zhèn)。已有部分居民居住，配套設施基本完善，部分產(chǎn)業(yè)開始運營的小鎮(zhèn)。如空港新城花園小鎮(zhèn)，灃東新城啟航佳苑，秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)、劉家溝民俗小鎮(zhèn)，涇河新城崇文鎮(zhèn)、茯茶小鎮(zhèn)、壽平民宿小鎮(zhèn)等優(yōu)美小鎮(zhèn)部分形象初現(xiàn)。其中，空港新城花園小鎮(zhèn)首批回遷居民于2014年底入住新居；秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)于2014年6月開業(yè)運營，劉家溝民俗小鎮(zhèn)已建成蘭池生態(tài)園、居民創(chuàng)業(yè)區(qū)、百果采摘園等，日均接待游客已達5000人次；涇河新城崇文鎮(zhèn)安置區(qū)、保障房及相應配套設施已基本建成，茯茶小鎮(zhèn)一、二期已開園運營，壽平民宿小鎮(zhèn)一期于2016年9月28日開園，民宿區(qū)14棟小院建成營業(yè)。

正在建設中的優(yōu)美小鎮(zhèn)。已完成規(guī)劃、投資主體明確、項目落地開工的小鎮(zhèn)。如空港新城陽光里一期、幸福里一期二期均已封頂；灃東新城灃濱小鎮(zhèn)休閑文旅商業(yè)區(qū)將于2017年10月對外開放；秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)五大板塊已開工建設；灃西新城智慧學鎮(zhèn)、翱翔小鎮(zhèn)正在開工建設；涇河新城蘭泰莊園一期已建成花卉苗木繁育生產(chǎn)示范基地、瀛洲新苑已開工建設。

規(guī)劃設計中的優(yōu)美小鎮(zhèn)。規(guī)劃尚未完成、建設模式尚不清晰、建設主體尚未確定、用地指標未落實的小鎮(zhèn)。如灃東新城西周小鎮(zhèn)、中豐店小鎮(zhèn)，涇河新城崇文文化旅游小鎮(zhèn)等。

（五）優(yōu)美小鎮(zhèn)建設模式

根據(jù)西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設過程中投資主體的不同，優(yōu)美小鎮(zhèn)建設模式可分為“管委會投資、社會資本獨資、混合所有制合作投資、村集體自籌資金”。

管委會投資。由管委會作為出資方對原有行政村進行拆遷改造并配套公共服務設施，按照分區(qū)規(guī)劃就地或在周邊區(qū)域投資建設優(yōu)美小鎮(zhèn)?？崭坌鲁腔▓@小鎮(zhèn)、陽光里小鎮(zhèn)、幸福里小鎮(zhèn)，灃東新城灃濱小鎮(zhèn)，涇河新城崇文鎮(zhèn)、瀛洲新苑及西咸莊園小鎮(zhèn)等均屬此類。

社會資本獨資。管委會通過招商引資吸引社會資本投資開發(fā)建設的優(yōu)美小鎮(zhèn)。如灃東新城西周小鎮(zhèn)、中豐店小鎮(zhèn)，秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)，涇河新城盧卡小鎮(zhèn)、香榭莊園、秦龍小鎮(zhèn)、天心莊園、宏海長樂莊園等均屬此類。endprint

混合所有制合作投資。以合作制為基礎，采取股份制的做法，由管委會、當?shù)卣?、企業(yè)、農民共同出資組建公司改造建設的小鎮(zhèn)。通過引導廣大農民圍繞特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟，通過“一村一品、一戶一業(yè)”形式，市場化運作，在“家門口”進行自主商業(yè)經(jīng)營。秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)，灃西新城智慧學鎮(zhèn)、絲綢之路風情城，涇河新城茯茶小鎮(zhèn)等均屬此類。以茯茶小鎮(zhèn)為例，引入民營企業(yè)咸陽涇渭茯茶有限公司、陜西怡澤茯茶有限公司，由涇河新城文旅集團出資51%、當?shù)卣蛢杉颐駹I企業(yè)共同出資49%，三方合資成立西咸新區(qū)涇新茯茶文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司進行建設。

村集體自籌資金。由管委會引導，村集體自籌資金，對村落進行整體改造建設。如涇河新城花李田園小鎮(zhèn)，在管委會指導下對原有集體經(jīng)濟進行股份制改造，以村委會和各村民小組為單位，按照村民自愿的原則，通過土地入股的形式，將集體資產(chǎn)折股量化，五個村民小組1600余名村民成為企業(yè)股東，成立錦繡花李建設發(fā)展有限公司、高家置業(yè)有限公司、棗東置業(yè)有限公司等12家股份制企業(yè)，出資改造原有村落，打造絲綢之路旅游小鎮(zhèn)。

（六）優(yōu)美小鎮(zhèn)經(jīng)營模式

根據(jù)西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)的地理位置、歷史文化、傳統(tǒng)習俗以及周邊產(chǎn)業(yè)分布的實際情況，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營模式。

都市農業(yè)型。主要發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)示范、加工、特色種植、農業(yè)休閑等，如涇河新城秦龍小鎮(zhèn)、崇文莊園小鎮(zhèn)、蘭泰莊園和宏海長樂莊園等。

商業(yè)貿易型。主要依托地理位置靠近機場、高速公路等的交通便利條件，重點發(fā)展商業(yè)貿易、物流服務、高新技術服務等。如空港新城花園小鎮(zhèn)建設商業(yè)貿易中心，幸福里小鎮(zhèn)建設寫字樓辦公場地，服務入?yún)^(qū)企業(yè)，陽光里小鎮(zhèn)建設標準廠房，發(fā)展倉儲、運輸、租賃等物流服務產(chǎn)業(yè)。

工業(yè)旅游型。主要發(fā)展生產(chǎn)、研發(fā)、體驗、文化展示及旅游等一體化產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動周邊村鎮(zhèn)經(jīng)濟及旅游業(yè)發(fā)展。如秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)發(fā)展葡萄種植、鮮食葡萄采摘、高檔葡萄酒生產(chǎn)、儲存、銷售等；涇河新城茯茶小鎮(zhèn)發(fā)展茯茶生產(chǎn)、銷售、文化展示、體驗等。

文化旅游型。主要依托當?shù)貧v史文化資源，打造集觀光旅游、農事民俗體驗和文化演藝為一體的文化旅游小鎮(zhèn)。如秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)發(fā)掘展示周文化，建設商業(yè)配套、休閑旅游為一體的復合型小鎮(zhèn)；涇河新城陜商小鎮(zhèn)以明清陜西商幫文化為主題，建設商業(yè)文化旅游綜合區(qū)域。

文化教育型。依托本地教育資源優(yōu)勢，打造文化教育資源集聚的學鎮(zhèn)。如國際文教園區(qū)依托集聚國際知名大學、職業(yè)教育和高端培訓為核心，發(fā)展國際文化、教育、醫(yī)養(yǎng)、科研產(chǎn)業(yè)的文化教育新市鎮(zhèn)。

房地產(chǎn)經(jīng)營型。依托便利的交通、良好的生態(tài)環(huán)境及產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢，打造現(xiàn)代化的宜居小鎮(zhèn)。如灃東新城啟航佳苑、巨威大秦郡、灃科花園等主要是通過城改模式實施農村城市化改造的新型居住小鎮(zhèn)；涇河新城香榭莊園、楓丹白露小鎮(zhèn)、榮華小鎮(zhèn)和盧卡小鎮(zhèn)等利用周邊的良好的生態(tài)環(huán)境，建設現(xiàn)代化生態(tài)宜居小鎮(zhèn)。

二、存在問題

（一）優(yōu)美小鎮(zhèn)的內涵和外延不明確

優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)結合建設現(xiàn)代田園城市的目標和實際提出的市鎮(zhèn)體系概念。從建設實際看，優(yōu)美小鎮(zhèn)的內涵外延、基本要素、建設標準等都沒有明確。新區(qū)5個新城邊實踐、邊探索，不同程度地開展優(yōu)美小鎮(zhèn)建設工作，但各新城對優(yōu)美小鎮(zhèn)認識存在很大的不同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：有的認為優(yōu)美小鎮(zhèn)是在尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，保留村莊原有風貌的基礎上，進行適當現(xiàn)代化改造而建成，不能大拆大建；有的認為都市農業(yè)項目或農莊（天心莊園），在具備產(chǎn)業(yè)基礎和人氣的前提下可稱之為優(yōu)美小鎮(zhèn)；有的認為安置小區(qū)、保障房（花園小鎮(zhèn)）有人居住，且擁有便利的服務設施便是優(yōu)美小鎮(zhèn)；有的認為將區(qū)域歷史文化與本地開發(fā)建設結合起來的旅游小鎮(zhèn)（灃濱小鎮(zhèn)）就是優(yōu)美小鎮(zhèn)；還有的認為，通過農家樂發(fā)展起來的新農村（劉家溝、大石頭村），或依托重大項目發(fā)展的社區(qū)（智慧學鎮(zhèn)）是優(yōu)美小鎮(zhèn)。新區(qū)沒有準確、科學的定位優(yōu)美小鎮(zhèn)的內涵與外延，沒有出臺具有可操作性的指導意見。

（二）優(yōu)美小鎮(zhèn)的規(guī)劃體系不完善

目前，西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設沒有專項統(tǒng)一規(guī)劃，僅在《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2010—2020）年》的指導下開展建設工作，規(guī)劃滯后。2015年出臺《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)三大片區(qū)規(guī)劃（2015-2020）》，從宏觀層面劃定了建設區(qū)域，但具體到每個新城、區(qū)域、小鎮(zhèn)的詳細規(guī)劃尚未出臺，已建項目存在對區(qū)域文化、產(chǎn)業(yè)結構、人口預測、對外交通等分析研究不到位現(xiàn)象，尤其是從區(qū)域整體情況對優(yōu)美小鎮(zhèn)建設分類研究不夠，更多的強調數(shù)量，忽視質量，影響了優(yōu)美小鎮(zhèn)功能的合理配置和建設效果。

（三）建設用地指標緊缺

優(yōu)美小鎮(zhèn)建設涉及較多的道路、基礎設施、安置房建設等，需要一定的建設用地指標，但規(guī)劃的小鎮(zhèn)大多分布在新區(qū)核心板塊外圍，加之前期規(guī)劃調整等，普遍存在用地指標不足、地塊規(guī)劃用途與現(xiàn)實發(fā)展需要不相符等問題。部分小鎮(zhèn)因用地選址不屬于建設預留用地范圍，且占用基本農田，沒有用地指標，無法上報用地審批，如屬于一般農用地，申請調整操作的周期長、環(huán)節(jié)多，也不能及時保障用地需求。按照《陜西省節(jié)約集約用地實施細則（試行）》（陜國土資發(fā)[2014]56號）的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內的住宅、商服用地容積率不得低于1.2，優(yōu)美小鎮(zhèn)大多數(shù)建筑屬于低密度住宅，容積率在0.5左右，一定程度上影響了土地招拍掛和招商引資工作。如涇河新城盧卡小鎮(zhèn)靠近涇河岸邊，建設前期調整規(guī)劃修筑2公里河堤、修建林路等占用了建設用地近100畝，而涇河新城建設用地指標緊缺，小鎮(zhèn)損失的建設用地無法得到合理彌補，不能滿足部分項目建設的需要。

（四）籌資渠道單一，融資困難

優(yōu)美小鎮(zhèn)建設涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務配套建設等多個方面，資金需求量大，從目前來看，西咸新區(qū)管委會投資仍然占較大比重，主要采取“借資建鎮(zhèn)”的辦法，建設資金總體需求與政府財力投入之間也存在較大差距。因小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“小弱散”，沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的盈利途徑，對社會投資缺乏一套完整、合理的機制，投資周期長，見效慢，導致開發(fā)商和部分居民開發(fā)建設的積極性不高。村集體組織自主改造的小鎮(zhèn)經(jīng)濟實力薄弱，缺乏資產(chǎn)作抵押，難以取得金融機構的貸款支持?；I資機制不靈活，還沒有探索出一條充分運用市場機制籌措優(yōu)美小鎮(zhèn)建設資金的路徑。如涇河新城崇文鎮(zhèn)需解決8個村2萬余名農民就地城鎮(zhèn)化問題，涉及范圍大、人數(shù)多，加之要建設道路、學校、醫(yī)院等配套設施，需要大量資金投入，而小鎮(zhèn)主要由管委會采取BT、發(fā)行債券等方式投資建設，資金需求量大、回收慢，導致項目整體推進延緩。endprint

（五）產(chǎn)業(yè)定位不清

西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設處于探索階段，部分小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位不夠清晰，還沒有根據(jù)自身具有的綜合優(yōu)勢和獨特優(yōu)勢、所處的經(jīng)濟發(fā)展階段以及基礎產(chǎn)業(yè)的運行特點，確定主導產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，沒有合理地進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集中度和關聯(lián)度不高，區(qū)域整體競爭力不強。而小鎮(zhèn)周邊地區(qū)多處于招商引資和開發(fā)建設階段，也還沒有形成具有輻射帶動作用的成熟業(yè)態(tài)。如涇河新城茯茶小鎮(zhèn)，茯茶是發(fā)展的核心，但目前對茯茶文化的挖掘不足、展示不全，僅體現(xiàn)在淺層次的茶品銷售、體驗等，缺乏對茯茶歷史、生產(chǎn)工藝、茶藝等內容的開發(fā)展示，現(xiàn)有的茯茶企業(yè)產(chǎn)品質量和價格參差不齊，還存在大量的家庭式小作坊，產(chǎn)品生產(chǎn)準入門檻低，競爭日益激烈，利潤率低，生產(chǎn)標準、品牌保護、商標注冊等方面較弱，不利于小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展。

（六）新城建設優(yōu)美小鎮(zhèn)的積極性不高

從西咸新區(qū)整體情況看，各新城建設積極性并不高，進度較慢，5個新城的優(yōu)美小鎮(zhèn)基本上處于規(guī)劃建設期，有的甚至還處于概念設計階段。優(yōu)美小鎮(zhèn)建設是一項系統(tǒng)性工程，涉及征地拆遷、招商引資、土地指標、村民無形改造、產(chǎn)業(yè)選擇、農業(yè)基礎設施建設等，人數(shù)多，投資量很大，項目建設復雜。目前，5個新城的主要精力集中在核心板塊建設和招商引資，在人力、資金有限的情況下，對優(yōu)美小鎮(zhèn)建設投入資金和力量較小。

（七）當?shù)剞r民參與度低

西咸新區(qū)建設的優(yōu)美小鎮(zhèn)中，除涇河新城茯茶小鎮(zhèn)，部分村民在小鎮(zhèn)一期投入使用后，看到營利主動投資改造自家院落進行經(jīng)營外，其余優(yōu)美小鎮(zhèn)多為管委會、當?shù)卣?、社會資本投資建設，農民參與度并不高，大部分農民或對優(yōu)美小鎮(zhèn)建設的認識不足，或沒有資金基礎，僅限于在建設工地打零工。已建成的優(yōu)美小鎮(zhèn)也都是由投資主體負責運營管理，農民很少參與。

三、建議開展的工作

（一）深入開展優(yōu)美小鎮(zhèn)定位研究

國內外在優(yōu)美小鎮(zhèn)建設方面有很多較為成功的案例，如瑞士達沃斯小鎮(zhèn)、美國格林威治對沖基金小鎮(zhèn)、法國普羅旺斯小鎮(zhèn)、希臘圣多里尼小鎮(zhèn)，國內浙江烏鎮(zhèn)、海南博鰲、陜西流水鎮(zhèn)等，都是優(yōu)美小鎮(zhèn)建設的成功典范。加強對已建成優(yōu)美小鎮(zhèn)的調研，全面掌握不同類別優(yōu)美小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局、建設模式、運營模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，對于科學界定優(yōu)美小鎮(zhèn)的內涵和外延，指導優(yōu)美小鎮(zhèn)建設實踐具有重要意義。同時，按照經(jīng)濟社會發(fā)展的內在規(guī)律和新區(qū)開發(fā)建設的進度，對現(xiàn)有優(yōu)美小鎮(zhèn)進行總結提煉，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，在此基礎上出臺相關指導意見和支持政策，明確優(yōu)美小鎮(zhèn)建設的工作規(guī)范和標準，促進優(yōu)美小鎮(zhèn)又好又快發(fā)展。

（二）完善優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃體系

堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護，合理界定人口、資源、環(huán)境承載力與產(chǎn)業(yè)支撐力。結合資源稟賦條件，聯(lián)動編制產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化“三化驅動”，項目、資金、人才“三方落實”的建設規(guī)劃。完善概念性規(guī)劃、控制性詳規(guī)、核心區(qū)設計規(guī)劃等，確保優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃可落地。同時，強化建筑風格的個性化設計，系統(tǒng)規(guī)劃品牌打造、市場營銷和形象塑造，使傳統(tǒng)與現(xiàn)代、歷史與時尚、自然與人文完美結合。尤其在新區(qū)原始村莊改造提升中，要堅持新城管委會引導、科學規(guī)劃先行，把村莊改造提升置身于區(qū)域發(fā)展的大坐標中，高起點規(guī)劃、高標準布局，這樣既可以避免現(xiàn)有村莊的無序化擴張，又可以科學整合農村的土地、民風民俗、歷史遺存等資源，也真正改善農民的生產(chǎn)和生活條件。

（三）統(tǒng)籌解決優(yōu)美小鎮(zhèn)用地指標問題

在新區(qū)和各新城修編土地利用規(guī)劃過程中，科學安排優(yōu)美小鎮(zhèn)各類用地的空間布局，合理劃定建設用地規(guī)模，增強規(guī)劃的科學性、超前性和可操作性，保障小鎮(zhèn)建設用地需求。開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，立足實際，以農村土地整治為抓手，以低效利用土地為重點，開展土地復墾，形成增減掛鉤指標，對小鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設項目所需缺口指標由新區(qū)國土部門切塊直供，做到應保盡保。盤活存量用地資源，對優(yōu)美小鎮(zhèn)及周邊范圍內閑置土地開展摸底排查，通過對土地的利用空間優(yōu)化布局調整，整合閑散的村集體建設用地指標，盤活現(xiàn)有土地資源，保障小鎮(zhèn)項目建設順利推進。

（四）拓寬融資渠道，形成多元化的投資模式

一是加快探索市場準入清單管理方式，擴大準入范圍，降低進入門檻，營造統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、公平競爭的投資經(jīng)營環(huán)境，激發(fā)民間投資活力，為社會資本參與優(yōu)美小鎮(zhèn)建設提供條件。二是完善項目市場化機制，采取科學的政策引導與合理的定向調控，對于供電、供氣、通訊和非基本公共服務等經(jīng)營性領域，積極推進完全市場化和商業(yè)化運作，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。三是推廣運用公私合營模式，對于軌道交通、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、污水垃圾處理等準經(jīng)營性領域，積極推廣PPP、BOT、ABS等公私合作、股權合作的投資模式，鼓勵、支持和引導社會資本平等參與項目的投資與運營，實現(xiàn)投資主體多元化，解決優(yōu)美小鎮(zhèn)建設中存在的資金緊缺問題。四是拓展資金來源渠道，積極爭取中、省各類專項資金支持，同時兩級管委會安排一定的配套資金，采取優(yōu)惠政策，撬動社會資本參與小鎮(zhèn)建設。

（五）圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求建設各具特色的優(yōu)美小鎮(zhèn)

結合西咸新區(qū)“十三五”規(guī)劃，科學制定優(yōu)美小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以都市農業(yè)、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療健康、民俗文化、歷史文化等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為發(fā)展重點，根據(jù)自身資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展基礎，選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的發(fā)展模式，做好資源整合、項目組合、功能集合，分層分類，打造一批工業(yè)重鎮(zhèn)、農業(yè)大鎮(zhèn)、商貿強鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵中小企業(yè)圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套加工，推進產(chǎn)供銷一條龍，把產(chǎn)業(yè)鏈的觸角延伸到餐飲、休閑、娛樂、旅游、文化等各個行業(yè)，提高小鎮(zhèn)建設項目及其產(chǎn)業(yè)化的集聚、配套、融合發(fā)展綜合實力。如涇河崇文鎮(zhèn)，要與旅游開發(fā)結合起來，在建設發(fā)展中，依靠崇文塔景區(qū)、陜商博物館、秦腔博物館，挖掘當?shù)匚幕z產(chǎn)和內涵，建設特色文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，培育一批具有核心競爭力的特色文化企業(yè)和產(chǎn)品，實施文化產(chǎn)業(yè)品牌戰(zhàn)略，制訂文化產(chǎn)業(yè)品牌培育計劃，結合陜商文化、秦腔文化、關中文化等資源優(yōu)勢，打造具有較高知名度和影響力的文化品牌。endprint

（六）完善配套扶持政策

建立“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”的優(yōu)美小鎮(zhèn)推進機制，加強政府引導和服務保障。一是將優(yōu)美小鎮(zhèn)建設納入年度目標任務，對如期完成任務的，土地指標按實際使用指標的50%給予配套獎勵，對2年內未完成任務的，加倍倒扣獎勵的用地指標。二是設立新區(qū)、新城小鎮(zhèn)培育專項引導資金，用于小鎮(zhèn)基礎設施、公共事業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)項目建設。三是推動商業(yè)銀行、投資公司為小鎮(zhèn)提供中長期貸款，新區(qū)根據(jù)項目建設情況給予利息補貼。四是引入有實力的社會投資建設主體，創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權眾籌、PPP等融資路徑，以市場化機制推動小鎮(zhèn)建設，引入第三方機構，為入駐企業(yè)提供專業(yè)的融資、市場推廣、技術孵化、供應鏈整合等服務，使小鎮(zhèn)成為新型眾創(chuàng)平臺。

（七）加強引導農民參與優(yōu)美小鎮(zhèn)建設

一是加強優(yōu)美小鎮(zhèn)的宣傳引導。在優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃建設前，通過入戶宣傳講解政策、張貼公告標語、發(fā)放宣傳單等方式，宣傳小鎮(zhèn)建設的重要性和必要性等，增強農民的主體感和責任感，提高農民的認知程度和參與意識。二是建立農村勞動力就業(yè)求職登記制度，及時掌握城鄉(xiāng)勞動力資源狀況，凡有轉移就業(yè)要求的農村勞動力，統(tǒng)一納入就業(yè)管理服務體系，為小鎮(zhèn)農民就業(yè)提供科學依據(jù)。三是加強農民培訓，根據(jù)農民文化基礎、年齡狀況，對小鎮(zhèn)建設涉及的不同行業(yè)、不同工種、不同崗位開展基本技能和技術操作規(guī)程培訓，優(yōu)先安排當?shù)剞r民就業(yè)。四是促進農民創(chuàng)業(yè)，出臺農民創(chuàng)業(yè)相關優(yōu)惠政策，為農民進行創(chuàng)業(yè)提供稅費減免、小額擔保貸款、微利項目貸款貼息以及用地、用電、用水等方面的政策支持，免費推介適合返鄉(xiāng)農民特點的創(chuàng)業(yè)項目為創(chuàng)業(yè)者立項、開業(yè)建立“綠色通道”，改善農民創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

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[責任編輯、校對：楊栓保]endprint