閆薈萃　趙清　吳天賜

摘 要 精準(zhǔn)扶貧的首要問題是識別貧困，但在識別中難以有準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，扶貧政策要求對貧困對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別與基層實(shí)踐中貧困戶識別困難的矛盾，加上扶貧工作中對貧困戶的規(guī)模控制，致使精準(zhǔn)扶貧功能發(fā)揮的實(shí)際效果受限，真正的貧困戶難以受益，使得扶貧績效難以取得突破性進(jìn)展。這都源于多維貧困識別成本高，可操作性弱，農(nóng)村情況復(fù)雜，扶貧工作實(shí)際操作不規(guī)范。精準(zhǔn)扶貧不能一蹴而就，扶貧工作任重而道遠(yuǎn)，這需要從精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐出發(fā)，不斷細(xì)化措施解決識貧定貧難題。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 識別困境 認(rèn)同感

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為六項(xiàng)創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制之一在全國推行。精準(zhǔn)扶貧成為我國扶貧政策繼縣域扶貧、村域扶貧之后的又一新舉措，是我國反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段的新機(jī)制。本文在湖北省某貧困縣進(jìn)行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧并不“精準(zhǔn)”，在實(shí)施中，貧困戶的識別存在明顯困境。

1精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的識別困境

精準(zhǔn)扶貧一直秉承“扶真貧、真扶貧”的核心要義，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，對貧困家庭和貧困人口的精準(zhǔn)幫扶，從而拔出“窮根”，從根本上解決貧困戶的困難，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。但實(shí)踐運(yùn)行中難免遇到與扶貧政策不相符的困境，精準(zhǔn)扶貧首先要解決的問題就是真扶貧，但目前實(shí)施中凸顯出扶貧工作中存在定貧識別的問題。

1.1貧困戶的識別難以有準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)困難

當(dāng)前，精準(zhǔn)識別主要根據(jù)收入水平制定貧困線識別貧困戶，以收入水平識別貧困程度具有直觀、可比等優(yōu)勢，但在識別貧困戶時(shí)具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題。尤其在農(nóng)村，農(nóng)村收入來源多樣，還有很多不能用貨幣、現(xiàn)金計(jì)算的其他收入形式，在測算過程中就會遇到各種難以預(yù)料的情況，很難按照客觀標(biāo)準(zhǔn)將這一部分收入納入進(jìn)來，這就導(dǎo)致了農(nóng)村資產(chǎn)信息平臺不完善、針對貧困戶的家庭微觀統(tǒng)計(jì)體系不健全。受訪農(nóng)村有很多家庭有一些非貨幣化收入，他們不愿被計(jì)算在內(nèi)，大部分外出打工的中青年上報(bào)時(shí)會盡量少報(bào)外出打工的時(shí)長或工資，這樣針對他們收入測算就會變少，就有可能被鎖定為貧困戶。如此，便難以及時(shí)、準(zhǔn)確獲得每家每戶的真實(shí)收入情況，給識別貧困戶的實(shí)際操作造成較大困難。

1.2貧困農(nóng)戶的逐級指標(biāo)分配，致部分貧困農(nóng)戶被排斥

貧困農(nóng)戶的數(shù)量和規(guī)模是地方獲得扶貧資源多寡的重要依據(jù)，為了防止地方相關(guān)部門爭取資源而多報(bào)、虛報(bào)貧困人口數(shù)量的現(xiàn)象，多地在識別貧困農(nóng)戶時(shí)都采用了自上而下、逐級分配指標(biāo)的方法。由于上級層層下達(dá)的貧困戶指標(biāo)有限，貧困面廣、程度高的地方在評選時(shí)有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，同時(shí)，因貧困戶指標(biāo)分解造成了產(chǎn)生的區(qū)域不公平問題。從湖北貧困戶實(shí)地調(diào)研情況來看，不是特別貧困的村莊有過多的貧困戶名額，致使扶貧資源沒有針對最貧困的人群，出現(xiàn)幫富的現(xiàn)象；而有的村莊整個(gè)村都非常貧困，處于赤貧狀態(tài)，而貧困戶名額卻有限，致使一些貧困戶因缺乏指標(biāo)而“漏出”扶貧資源不足，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)目標(biāo)偏離，13.1% 的受訪農(nóng)戶認(rèn)為因?yàn)檎呱系闹笜?biāo)限制漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。人口規(guī)模勢必與貧困戶數(shù)量不可能存在一定的比例，機(jī)械的按規(guī)模劃分，沒有考慮到貧困戶的實(shí)際情況。此外，大多數(shù)村民都會將扶貧資源當(dāng)作一種新的惠農(nóng)政策，對扶貧資源、資金的平均主義分配訴求強(qiáng)烈，使得部分地區(qū)出現(xiàn)爭貧鬧訪的局面，也給扶貧工作增添不少的壓力。

2精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)識別困境的原因

作為一種自上而下的扶貧策略，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)“脫靶”和“瞄不準(zhǔn)”的識別困境，以對湖北貧困村的調(diào)研為例，本文主要從主客觀兩方面分析其原因。

2.1受傳統(tǒng)觀念的影響，基層組織實(shí)際操作不規(guī)范

在相對封閉的農(nóng)村，“不患寡而患不均”的平均主義分配思想對農(nóng)村群眾的思想和行動還存在一定程度影響。在很多貧困村，由于農(nóng)戶間經(jīng)濟(jì)差距不明顯，在村內(nèi)的民主評議中，很多時(shí)候無法達(dá)成共識，就會出現(xiàn)要求將扶貧資源平均分配的現(xiàn)象，或者變成“今年你享受明年我享受”的內(nèi)部意見。在湖北貧困戶的調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，建檔立卡剛開始實(shí)施，由于并沒有到戶扶持資金的配套，農(nóng)戶對于貧困農(nóng)戶識別并無太多異議分配，但后來貧困農(nóng)戶的識別在很多村變得非常敏感，一些在過去“輸血式”扶貧階段比較普遍的“等靠要”和平均分配的思想開始出現(xiàn)，貧困農(nóng)戶的“標(biāo)簽”成為顯性的福利資源，從而在一定程度上引發(fā)了競爭，影響了精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的實(shí)施。許多村莊為了減少村民之間的矛盾和上訪量，便采取平均分配扶貧資源的方式，平均分配資源只會讓貧困戶短期獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，卻不能產(chǎn)生內(nèi)生動力，反而讓貧困戶產(chǎn)生了負(fù)激勵，普惠式的分配方式完全與精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”要求不符使精準(zhǔn)扶貧脫離了扶貧的初衷。

2.2多維貧困識別成本高，識別工作可操作性弱

僅依靠家庭經(jīng)濟(jì)收入來測量貧困完全是不切實(shí)際，不能夠從整體上真正識別出貧困對象及其貧困程度。隨著扶貧政策的逐步完善和要求的逐步細(xì)化，各級地方政府摸索出多維貧困測量指標(biāo)，如對村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，主地狀況和地理位置等多維度進(jìn)行貧困測量，對申請農(nóng)戶的家庭人口數(shù)量，住房條件、勞動力狀況、收入水平、消費(fèi)水平、教育支出、健康狀況和資產(chǎn)收入等多維度進(jìn)行貧困測量。但是多維指標(biāo)的識別成本高，地方財(cái)政緊縮、識別技術(shù)手段缺乏等導(dǎo)致扶貧任務(wù)艱巨，最后貧困戶的識別工作落在了村干部身上。村干部在識別過程中有著相當(dāng)大的主導(dǎo)性，村干部通常把識別指標(biāo)分配到各村民小沮，由組內(nèi)完成貧困戶的識別工作。雖然這種貧困識別方法和程序在實(shí)際的操作過程中能夠減輕扶貧識別工作量，提高扶貧工作的速度，但受我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人關(guān)系和家族勢力的影響，往往在識別過程中偏向本家族農(nóng)戶或在村莊有影響力的農(nóng)戶，出現(xiàn)靠人情和關(guān)系被評為貧困戶現(xiàn)象，大大降低識別的準(zhǔn)確率和整個(gè)扶貧工作的精準(zhǔn)率。endprint

3精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中識別完善

精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，通過對貧困家庭和貧困人口的精準(zhǔn)幫扶，從根本上解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙，從而拔出“窮根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。

3.1建立分類量化識別體系，多維度精準(zhǔn)識別

重點(diǎn)對貧困戶進(jìn)行分類量化識別，主要依據(jù)貧困發(fā)生的原因（如因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因婚等）構(gòu)建不同類型的貧困人口動態(tài)信息庫，謹(jǐn)防人為操作的攤指標(biāo)、被脫貧。對貧困戶的分類不僅要依據(jù)其致貧原因如缺乏勞動力、土地、人力資本，或者因?qū)W、因病和因?yàn)?zāi)等，還要根據(jù)貧困程度，將貧困分類為絕對性貧困和暫時(shí)性貧困。絕對性貧困當(dāng)然是最容易識別的，如低保、五保家庭還有那些得了絕癥、殘疾致使家庭勞動力貧乏的家庭。暫時(shí)性貧困是指需要進(jìn)一步動態(tài)監(jiān)控，有脫貧可能的，最明顯的是因病、因?qū)W致貧的家庭，這些等到致貧原因消失后都可能脫貧。

3.2完善貧困戶建檔立卡信息，強(qiáng)化動態(tài)管理

完善貧困戶建檔立卡信息，在現(xiàn)有的貧困識別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上，推進(jìn)建檔立卡信息與不動產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，改革單純以農(nóng)戶年人均收入識別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法，將農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費(fèi)能力有機(jī)結(jié)合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標(biāo)體系。應(yīng)在現(xiàn)有建檔立卡基礎(chǔ)上，建立貧困村、貧困戶“有出有進(jìn)”識別退出與再進(jìn)入機(jī)制，防止攤指標(biāo)、造數(shù)字、被脫貧。以農(nóng)村地區(qū)家庭日常實(shí)際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建退出機(jī)制。動態(tài)性貧困在很大程度上增加了扶貧精準(zhǔn)落實(shí)的困難，強(qiáng)化貧困人口的動態(tài)管理，有助于摸清扶貧底數(shù)，厘清貧困成因和脫貧路徑，靶向扶貧。建立脫貧戶生計(jì)特征定期監(jiān)測體系，對脫貧戶的生計(jì)狀態(tài)實(shí)施動態(tài)監(jiān)測和評估，將返貧農(nóng)戶及時(shí)納入扶貧對象。加強(qiáng)對扶貧對象“進(jìn)入——退出——再進(jìn)入”的動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)，及時(shí)評估貧困情況，洞察新型致貧原因，提供相應(yīng)的扶持措施，著力降低貧困地區(qū)農(nóng)戶返貧率。

3.3科學(xué)確定貧困人數(shù)，發(fā)揮基層組織在識別中的作用

由于個(gè)體真實(shí)收入的難測度性和指標(biāo)的單一性，在貧困戶精準(zhǔn)識別時(shí)，有地方也創(chuàng)新地提出和實(shí)踐了“一看房，二看糧，三看勞動力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎”等更具比較性和操作性的辦法，分類識別，補(bǔ)充收入之外其他維度的貧困狀況。與單一的收入水平方式相比，這種方式具有一定的公平性，但此類識別，工作復(fù)雜，遇到識別不了的大多采取村委討論、村民代表開會評選的方式，主觀性較強(qiáng)，涉及到的家庭數(shù)量多，這部分家庭的情況都不相上下，且在利益、權(quán)勢驅(qū)使下容易受人操控。在確定貧困人數(shù)這方面，可以依照國家現(xiàn)有自上而下測算貧困人數(shù)的方法，同時(shí)采取自下而上的貧困群體識別參與制度，發(fā)揮基層組織和村民的作用，修正和確定最科學(xué)的貧困人數(shù)，讓所有貧困人口都能被識別和確定。同時(shí)，針對連片扶貧開發(fā)區(qū)域，注意對片區(qū)內(nèi)外的的貧困戶采取一視同仁的精準(zhǔn)幫扶措施，確保貧困戶不僅能被識別，而且得到精準(zhǔn)幫扶。

精準(zhǔn)扶貧政策并不是普惠性政策，而是特惠性的。當(dāng)前中國扶貧政策將扶貧治理單元由區(qū)域縮小到縣、村、戶，這就需要基層組織對分散貧困群體進(jìn)行挨家挨戶的識別。因?yàn)榛鶎咏M織特別是村組干部是嵌入在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中的，對村莊貧困家庭的情況非常熟悉，基層組織可以與貧困戶形成聯(lián)動機(jī)制，科學(xué)講解精準(zhǔn)扶貧政策和識別機(jī)制，對村民進(jìn)行整體組織和動員，促進(jìn)識別機(jī)制的公平公開，在識別過程中防止“關(guān)系貧困戶”、“人情貧困戶”。

4結(jié)語

貧困作為一種相對狀態(tài)，農(nóng)戶家庭的貧困條件也不可能短期內(nèi)被消滅，任何一個(gè)社會都會形成天然的貧富分化分層。通過有針對性的精準(zhǔn)扶貧可以將一批貧困戶扶持起來。但在扶貧工作中也會因?yàn)楦鞣N不確定因素不斷產(chǎn)生新的現(xiàn)實(shí)困境，主要原因在于精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)了突出的對貧困戶的識別困難的現(xiàn)象，包括在精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)對貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)問題以及根據(jù)人口規(guī)模的人為規(guī)定的數(shù)量限定。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)困境不可避免，突破困境找尋真正使貧困戶脫貧致富的道路任重道遠(yuǎn)。

基金項(xiàng)目：課題：長江大學(xué)2017年度大學(xué)生智庫項(xiàng)目《貧困戶對國家扶貧政策的感知與愿景》階段性成果。

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