沈亞平，汪 圣

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

正當(dāng)性“互益”：合作治理中的政社關(guān)系探析

沈亞平，汪 圣

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

正當(dāng)性是政府與社會組織存在和行為運(yùn)作所依賴的重要資源，而組織的正當(dāng)性建構(gòu)也是兩類主體需要共同回應(yīng)的命題。通過公共事務(wù)領(lǐng)域的合作治理，政府與社會組織之間形成了一種正當(dāng)性“互益”關(guān)系，這成為組織正當(dāng)性建構(gòu)的重要路徑。這種正當(dāng)性“互益”關(guān)系的機(jī)理在于，一方面，社會組織參與公共事務(wù)治理提升了政府治理效能，并增進(jìn)了公共行政的民主價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)了對政府正當(dāng)性的增益；另一方面，政府與社會組織的合作實(shí)現(xiàn)了政府向社會組織政治、行政、法律以及社會等多個(gè)維度正當(dāng)性的賦權(quán)，是政府對社會組織正當(dāng)性的增益。同時(shí)，當(dāng)前政府與社會組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系呈現(xiàn)為一種非對稱性的相互依賴格局，因此建立在平等對話基礎(chǔ)上的合作是深化兩者正當(dāng)性“互益”關(guān)系的重要進(jìn)路。

正當(dāng)性；正當(dāng)性“互益”；合作治理；社會組織

政府與社會組織間的關(guān)系問題是當(dāng)前學(xué)界研究的重點(diǎn)。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域扮演著愈加重要的角色，政府與社會組織之間開展的合作與對話也越來越多，這為我們理解政府與社會組織間的關(guān)系提供了一種新的情境。以此為基礎(chǔ)，本研究嘗試從組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路的視角，提出一種政府與社會組織間關(guān)系的解釋框架，對變動中的政府與社會組織間關(guān)系進(jìn)行解讀。

一、正當(dāng)性與組織正當(dāng)性建構(gòu)

(一)正當(dāng)性的內(nèi)涵解讀

從詞源上分析，現(xiàn)代社會科學(xué)中正當(dāng)性的概念來源于英文Legitimacy一詞，其意指主體的存在或行為符合某種程序或?qū)嶓w的價(jià)值準(zhǔn)則。而在當(dāng)前的一些研究中，部分學(xué)者又往往將Legitimacy翻譯為合法性，由此形成了Legitimacy譯法方面正當(dāng)性與合法性的不同。事實(shí)上，Legitimacy一詞翻譯為合法性還是正當(dāng)性，與中英文語境中對“法”的理解的差異性相關(guān)。在中文語境中，“法”一般專指法律，而在英文語境中的“法”不僅包括法律、法規(guī)等正式之“法”，也包含價(jià)值觀念、道德倫理、意識形態(tài)等非正式之“法”。因此，英文語境中“法”的內(nèi)涵更為豐富和復(fù)雜。合法性的譯法能夠體現(xiàn)出Legitimacy與合法律性(Legality)相關(guān)聯(lián)的一面，但并不能涵蓋Legitimacy的完整含義*劉楊：《正當(dāng)性與合法性概念辨析》，《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。。而正當(dāng)性多表示主體及其行為符合一定規(guī)范、法度的要求之意，采用正當(dāng)性的譯法能夠更合理地還原Legitimacy的內(nèi)涵，彌補(bǔ)合法性譯法形成的語義流失的不足。鑒于此，林毓生主張將英文legality譯為合法性(即“合法律性”)，而將legitimacy譯為正當(dāng)性*參見高丙中：《社會團(tuán)體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。。筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)，在本文行文中統(tǒng)一采用正當(dāng)性的表達(dá)方式*針對國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)中合法性和正當(dāng)性表述不一致的問題，在不影響其原意的情況下，統(tǒng)一采用正當(dāng)性的引述方式。。

不同類型組織的正當(dāng)性需要結(jié)合組織的性質(zhì)進(jìn)行具體解讀。本研究的論述基于政府與社會組織互動的語境，因此將政府與社會組織分別作為正當(dāng)性的承載主體。對于政府正當(dāng)性，謝慶奎認(rèn)為，其是指“政府系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排及其所制定實(shí)施的公共政策，是不是以及為什么應(yīng)該獲得社會成員的自愿忠誠和支持的問題”*謝慶奎：《政府學(xué)概論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年版，第141頁。。丁煌等認(rèn)為，政府的正當(dāng)性是指“政府的地位、權(quán)威、制度安排及所實(shí)施的治理為公眾所自愿服從和支持的狀態(tài)”*丁煌、梁滿艷：《地方政府公共政策執(zhí)行力測評指標(biāo)設(shè)計(jì)——基于地方政府合法性的視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。。根據(jù)讓—馬克·夸克的觀點(diǎn)，政府的正當(dāng)性即是公眾對統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)*[法]讓—馬克·夸克：《合法性與政治》，佟心平、王遠(yuǎn)飛譯，北京：中央編譯出版社，2002年版，第12頁。。由此可知，雖然不同學(xué)者對政府正當(dāng)性的界定并不完全一致，但對其基本內(nèi)涵的理解具有相似性，即普遍將政府的正當(dāng)性界定為公眾對政府權(quán)威的信任、認(rèn)同與遵從情況。相對于政府的正當(dāng)性，社會組織正當(dāng)性的內(nèi)涵更具其復(fù)雜性，呈現(xiàn)為一種復(fù)合性的特征。因此學(xué)界并非在一個(gè)籠統(tǒng)的范圍上對社會組織正當(dāng)性的概念進(jìn)行界定，而是對這一概念進(jìn)行類型學(xué)的劃分*董運(yùn)生、傅園園：《合法性悖論:淘寶村民間團(tuán)體的生存困境》，《江海學(xué)刊》2016年第4期。。根據(jù)高丙中、段華洽等學(xué)者的觀點(diǎn)，社會組織正當(dāng)性的內(nèi)涵主要包括政治正當(dāng)性、行政正當(dāng)性、法律正當(dāng)性和社會正當(dāng)性等四個(gè)方面(見表1)。

表1： 社會組織正當(dāng)性的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

注：本表為筆者根據(jù)高丙中《社會團(tuán)體的合法性問題》，段華洽、王榮科《中國非政府組織的合法性問題》兩篇文章的相關(guān)論述整理所得。

由上文的分析可知，政府的正當(dāng)性與社會組織的正當(dāng)性是非同質(zhì)的，兩種主體的正當(dāng)性內(nèi)涵存在差異。同時(shí)，政府與社會組織共同作為一種組織現(xiàn)象，兩者的正當(dāng)性內(nèi)涵在一定程度上又是可通約的，即本質(zhì)上可以將兩種組織的正當(dāng)性理解為一種外部主體或環(huán)境對組織的認(rèn)同性。

(二)正當(dāng)性建構(gòu)：政府與社會組織的共同命題

所謂正當(dāng)性建構(gòu)，是指組織在特定的場域結(jié)構(gòu)中，通過采取一定的策略、行為或措施進(jìn)行正當(dāng)性資源汲取，以實(shí)現(xiàn)組織正當(dāng)性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)的過程。正當(dāng)性作為組織發(fā)展的重要資源，“往往意味著其是稀缺的、需要不斷獲得的”*鄧寧華：《“寄居蟹的藝術(shù)”：兩個(gè)體制內(nèi)社會組織的環(huán)境適應(yīng)策略》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第3期。。對于政府與社會組織而言，兩者可能均面臨來自組織正當(dāng)性方面的壓力，組織正當(dāng)性的建構(gòu)則可能是兩者需要面對的共同命題。黃健榮認(rèn)為，現(xiàn)代政府的正當(dāng)性總是在其運(yùn)行過程中不斷流失，呈現(xiàn)為一種遞減性趨勢，對政府存續(xù)運(yùn)行產(chǎn)生巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)*黃健榮：《論現(xiàn)代政府合法性遞減：成因、影響與對策》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2011年第1期。。事實(shí)上，改革開放以來，地方政府在施政過程中存在的治理能力欠缺、官員貪腐等問題已經(jīng)對其自身的正當(dāng)性基礎(chǔ)產(chǎn)生了負(fù)面效用。同時(shí)以群體性事件、集體上訪等為代表的社會集體行動，則更直接暴露出地方政府在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的低效和維護(hù)社會公正能力的缺失，是公眾對地方政府信任與認(rèn)同下降的表征。尤其是在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加的社會發(fā)展進(jìn)程形成了具有高度復(fù)雜性和不確定性的社會情境，迫使地方政府亟需對自身的正當(dāng)性建構(gòu)問題予以特別重視。如何提高治理效能、緩解社會矛盾、保障社會的公平正義以及重新建構(gòu)和擴(kuò)展主體的正當(dāng)性，是地方政府必須給予重視和有效回應(yīng)的命題。

對于我國的社會組織而言，其同樣需要正視自身的正當(dāng)性建構(gòu)問題。受歷史傳統(tǒng)、社會發(fā)展水平以及管理體制等因素的影響，正當(dāng)性困境成為制約我國社會組織發(fā)展的瓶頸性問題：大量“草根組織”未能完成登記注冊工作，尚處于“隱身”狀態(tài)，不具備法律意義上的正當(dāng)合法身份，隨時(shí)可能成為被取締的對象；相當(dāng)比例的社會組織規(guī)模有限，參與社會治理的公益服務(wù)資源匱乏，公眾往往對其治理能力懷有疑慮；部分社會組織缺乏完善的規(guī)章制度及組織章程，組織內(nèi)部管理較為混亂，甚至負(fù)面新聞頻出，給本組織以及整個(gè)非營利事業(yè)的聲譽(yù)都形成了負(fù)面影響等。正當(dāng)性困境不僅限制了社會組織汲取資源、開展活動的能力，也為自身爭取社會治理權(quán)力空間形成了障礙，乃至對組織的生存形成威脅*管兵、岳經(jīng)綸：《雙重合法性和社會組織發(fā)展——以北京市19個(gè)小區(qū)的業(yè)主委員會為例》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第5期。。因此，如何建構(gòu)主體的正當(dāng)性，以為組織爭取更為有利的生存發(fā)展環(huán)境和行動資源，對于我國的社會組織而言具有重要價(jià)值。

二、正當(dāng)性“互益”：基于合作治理的一種解釋性框架

(一)合作治理：一種敘事場景

20世紀(jì)90年代以來，隨著治理運(yùn)動的興起，合作治理日益成為一種重要的公共事務(wù)治理范式。所謂合作治理，是指介于政府治理和社會自治之間的復(fù)合性治理模式，其基本特征是不同治理主體為解決共同事務(wù)而對各方治理資源進(jìn)行的交換和共享*敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津：天津人民出版社，2009年版，第172～173頁。。在公共事務(wù)的非合作治理模式中，政府與社會組織的治理行動往往處于“孤島”狀態(tài)，雙方的互動較為有限，給公共事務(wù)的有效治理和良性政社關(guān)系的形成制造了障礙。而合作治理打破了政府與社會組織之間的隔閡，強(qiáng)化了多元主體在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的參與，使政府與社會組織成為通力協(xié)作的“伙伴”，共同在公共事務(wù)的治理過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，合作治理既是一種治理工具的革新，同時(shí)也是治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。合作治理使得公共事務(wù)治理過程不再是傳統(tǒng)模式下公共部門的閉環(huán)運(yùn)作，而是公共部門與社會領(lǐng)域進(jìn)行的一種交互活動，是公共事務(wù)的治理話語從獨(dú)白到對話的轉(zhuǎn)軌。合作治理代表著一種公共事務(wù)治理范式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，意味著科層體制對治理權(quán)力的壟斷走向終結(jié)，而多元主體對治理權(quán)力的共享成為一種被廣為接受的價(jià)值共識。因此，公共事務(wù)的合作治理為我們理解政府與社會組織間的關(guān)系提供了一種新的敘事場景，有必要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行一種新的闡釋。

(二)正當(dāng)性“互益”：一種解釋框架

如前文所述，正當(dāng)性建構(gòu)是政府與社會組織的共同命題。面對組織的正當(dāng)性建構(gòu)壓力，政府與社會組織需要對這一共同命題進(jìn)行有效回應(yīng)。同時(shí)，組織的正當(dāng)性是被客觀的擁有、并被主觀的創(chuàng)造的*Suchman. M. C. Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches. Academy of Management Review, 1995(3),pp.571～610.，如何汲取正當(dāng)性資源是政府與社會組織的重要行動邏輯。以公共事務(wù)的合作治理為背景，以組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路為視角，可為我們理解政府與社會組織間關(guān)系的時(shí)代演化提供一種新的思考維度。

伍德(Wood)認(rèn)為，合作治理中每一個(gè)參與者都從他人那里獲得其所需并貢獻(xiàn)其所有，以此來建立互惠互利的關(guān)系，參與者的任何收益都取決于這種互利互益行為*Wood D J, Gray B. Toward a comprehensive theory of collaboration. The Journal of Applied Behavioral Science, 1991, 27(2): 139～162.。薩德爾(Saidel)進(jìn)一步對政府與社會組織所分別擁有的資源進(jìn)行了總結(jié)，其認(rèn)為服務(wù)傳遞能力、信息、政治支持或正當(dāng)性等是社會組織所擁有的資源，而政府所擁有的資源主要包括財(cái)政收入、信息(專家與技術(shù)的支持)、政治支持或正當(dāng)性、非立法政策的可及性等*Saidel，Judith R. Resource Interdependence: The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.Public Administration Review，1991，51(6).。由此可見，薩德爾將正當(dāng)性作為政府與社會組織共同擁有并可相互提供的一種重要資源。而齊默曼(Zimmerman)的觀點(diǎn)可謂與薩德爾不謀而合。齊默曼認(rèn)為，正當(dāng)性是組織獲得其他資源的重要資源，對組織的成長極為關(guān)鍵，同時(shí)正當(dāng)性也是政府與社會組織都可提供的資源*Zimmerman，Monica A.and Gerald J. Zeitz.Beyond Survival: Achieving New Venture Growth by Building Legitimacy.Academy of Management Review，2002，27(3).。因此，政府與社會組織在合作治理公共事務(wù)的過程中不僅能夠進(jìn)行物質(zhì)、資金等運(yùn)作性資源的交換，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性等治理性資源的彼此強(qiáng)化。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合公共事務(wù)治理的中國語境，我們認(rèn)為，政府與社會組織之間存在一種主體正當(dāng)性建構(gòu)上的相互增益關(guān)系，并且這成為治理主體正當(dāng)性建構(gòu)的重要通路。在合作治理過程中，政府部門能夠強(qiáng)化公眾對自身公共權(quán)力行使的認(rèn)同感，有利于建立穩(wěn)定和可持續(xù)的政治權(quán)力關(guān)系，獲得更為深厚的政治支持資源；社會組織則可以獲得更多的來自政治與行政權(quán)威體制的正當(dāng)性資源賦權(quán)，并通過相應(yīng)的轉(zhuǎn)化進(jìn)行主體正當(dāng)性的獲取、維護(hù)與擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)主體正當(dāng)性的完善和提升。因此，提出正當(dāng)性“互益”這一解釋性框架，對合作治理中政府與社會組織之間呈現(xiàn)出的一種互動關(guān)系進(jìn)行描述成為一種可能。

三、機(jī)理解析：正當(dāng)性“互益”的運(yùn)作進(jìn)路

在合作治理的實(shí)踐圖景中，政府與社會組織間正當(dāng)性“互益”關(guān)系的運(yùn)作進(jìn)路呈現(xiàn)為兩條主線，一條是社會組織對政府正當(dāng)性的增益，一條是政府對社會組織正當(dāng)性的增益。

(一)社會組織對政府正當(dāng)性的增益

治理效能與民主價(jià)值是現(xiàn)代政府正當(dāng)性的核心要素，社會組織與政府部門的合作治理是對現(xiàn)代政府正當(dāng)性核心要素的積極回應(yīng)，即是社會組織對政府正當(dāng)性的增益過程。

1.在治理效能中增益政府正當(dāng)性

政府的正當(dāng)性往往與其治理效能密切相關(guān)。在有效性中累積正當(dāng)性是中國政治發(fā)展的路徑選擇，一定意義上可以將政府正當(dāng)性水平理解為公共事務(wù)治理有效性的函數(shù)。公眾往往對政府的治理效能存在著一定的期望值，當(dāng)政府的治理效能低于期望值時(shí)就可能產(chǎn)生一種對政府的不信任，從而引發(fā)對政府正當(dāng)性的質(zhì)疑。因此對于政府而言，有必要通過一定的方式將自身的治理效能維持于一定的水準(zhǔn)之上，而社會組織則是協(xié)助政府提升公共事務(wù)治理效能的重要“伙伴”。

首先，社會組織提升了公共服務(wù)供給效能。民眾對政府的滿意度和信任度取決于政府提供公共物品和服務(wù)的質(zhì)量，為社會提供令人滿意的公共物品和服務(wù)是政府權(quán)威的重要來源*燕繼榮：《論政治合法性的意義和實(shí)現(xiàn)途徑》，《學(xué)?！?004年第4期。。在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，需要政府實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到注重提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向，而當(dāng)前政府部門在公共服務(wù)供給方面存在的能力不足問題需要其尋求體制外力量的協(xié)同，以保障服務(wù)供給的有效性。社會組織作為一種重要的公共服務(wù)供給主體，憑借其公益性、志愿性等優(yōu)勢，已然成為現(xiàn)代公共服務(wù)體系中政府的重要合作對象。合作治理過程中，社會組織往往會與政府部門結(jié)成服務(wù)供給上的“伙伴”關(guān)系，通過優(yōu)勢互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)更為高效的資源動員與整合，從而有效降低公共服務(wù)的供給成本。同時(shí)，社會組織參與公共服務(wù)供給提升了公共服務(wù)的專業(yè)化水平。如在弱勢群體幫扶、特殊青少年行為矯正、瀕危生物救助與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，社會組織往往具備更為專業(yè)的知識和能力儲備，從而有助于回應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)的發(fā)展要求，提供更為專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。此外，憑單制、服務(wù)券等模式在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用擴(kuò)大了公眾在公共服務(wù)選擇上的靈活性和自主性，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)模式下公共服務(wù)回應(yīng)性不足的短板，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的“顧客導(dǎo)向”。因此，社會組織的參與可以在一定程度上提升公共服務(wù)的供給效能，緩解政府公共服務(wù)供給壓力，有助于維護(hù)社會的公平與正義，使公眾有更強(qiáng)的獲得感以及增強(qiáng)對政府部門的認(rèn)同感。

其次，社會組織提升了社會問題的治理效能。如果政府沒有足夠的行動能力來解決公眾關(guān)注的社會問題，實(shí)現(xiàn)對社會的良好治理，就在公眾面前顯示了治理能力的低效，因此政府就將面臨正當(dāng)性危機(jī)*田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會學(xué)研究》2004年第4期。。社會轉(zhuǎn)型期是社會問題的集中凸顯時(shí)期，社會發(fā)展過程中催生出了征地沖突、環(huán)境沖突、勞資沖突、醫(yī)患糾紛等多種社會問題。遺憾的是，當(dāng)前地方政府往往缺乏解決此類社會問題所必需的知識、經(jīng)驗(yàn)與公信力，從而可能引發(fā)社會問題的治理失效，給政府的社會治理和維穩(wěn)工作形成挑戰(zhàn)。而社會組織在此類社會問題的治理方面有其獨(dú)特優(yōu)勢。相較于政府部門，社會調(diào)解團(tuán)體在處理社會矛盾和沖突方面具備更加專業(yè)的知識和更豐富的經(jīng)驗(yàn)，其處理社會問題的手段更加柔性化，其調(diào)解行為更具回旋和協(xié)商的空間。通過在社會問題的處理和化解過程中引入社會組織，有助于形成一種社會矛盾的緩沖屏障和減壓機(jī)制，吸收影響社會秩序穩(wěn)定的震蕩性因素，提升復(fù)雜社會矛盾化解的有效性，降低社會沖突擴(kuò)大化的幾率，彌補(bǔ)快速發(fā)展過程中的社會裂痕。相關(guān)資料顯示，目前全國行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織達(dá)到4.5萬個(gè)，每年調(diào)解矛盾糾紛達(dá)到900多萬件，調(diào)解成功率達(dá)到97%以上；在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域，專業(yè)人民調(diào)解組織已經(jīng)覆蓋了全國80%的縣級行政區(qū)域，并成為化解醫(yī)患糾紛的主渠道*魏哲哲：《人民調(diào)解，矛盾糾紛或解決》，《人民日報(bào)》2017年10月12日。。通過社會問題的合作治理，強(qiáng)化了政府應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的能力，減少了政府在處理社會問題過程中強(qiáng)制性權(quán)力的使用及由此衍生的可能風(fēng)險(xiǎn)，從而有助于提升公眾對政府的認(rèn)同度。

2.在民主價(jià)值中增益政府正當(dāng)性

公共行政的現(xiàn)代理念不僅僅是對治理效能的追逐，也體現(xiàn)出一種公共事務(wù)治理的民主價(jià)值取向，“遠(yuǎn)離民主，就意味著對正當(dāng)性危機(jī)的親近”*趙海立：《政治合法性理論及其分析架構(gòu)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第5期。成為一種共識。在行政國家崛起的背景下，如何給予民主特定的載體與形式，實(shí)現(xiàn)民主的通路塑造與價(jià)值彰顯是現(xiàn)代公共行政需要重點(diǎn)回應(yīng)的問題。合作治理中社會組織與政府間的互動是對公共事務(wù)決策與運(yùn)作過程的解構(gòu)與重構(gòu)，從而形成了以協(xié)商、合作為內(nèi)涵的現(xiàn)代直接民主路徑，擴(kuò)展了社會主體在公共事務(wù)治理中的話語權(quán)，給予民主一種施展空間和載體，并使民主真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，從而是一種重要的民主實(shí)踐。因此，社會組織與政府部門的合作形成了公共事務(wù)治理場域中社會行為者與行政管理者的共同“在場”，實(shí)際上是“民主的一種綜合表述方式，帶來了對民主的新的理解”*孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)》，南京：江蘇人民出版社，2008年版，第85頁。。同時(shí)，社會組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的參與活動本身建構(gòu)了一種民主的象征性價(jià)值。自治理論與“善治”理念獲得世界范圍的認(rèn)同以來，公共事務(wù)治理的政府壟斷模式的價(jià)值基礎(chǔ)被解構(gòu)，吸納社會力量進(jìn)入公共事務(wù)治理體系成為政府正當(dāng)性建構(gòu)的一種現(xiàn)代路向。社會組織參與公共事務(wù)治理體現(xiàn)出現(xiàn)代公共治理要求的一種開放、包容、多元的價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)了民主價(jià)值符號的建構(gòu)，是參與合作治理的社會組織傳遞給政府部門的一種非物質(zhì)化資源，是民主價(jià)值的一種外在表征，也是現(xiàn)代政府正當(dāng)性建構(gòu)的必要元素。

(二)政府對社會組織正當(dāng)性的增益

社會組織的正當(dāng)性是一種復(fù)合性概念，通過公共事務(wù)的合作治理，政府部門對社會組織多個(gè)維度的正當(dāng)性具有增益價(jià)值。

1.政治正當(dāng)性的增益

社會組織的政治正當(dāng)性是一種實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，可被認(rèn)為是社會組織正當(dāng)性要素中首先需要解決的一個(gè)維度。政治正當(dāng)性要求社會組織的宗旨和行為能夠得到一定政治規(guī)范的認(rèn)可，而來自政治系統(tǒng)的確認(rèn)是社會組織獲取政治正當(dāng)性的唯一來源。對于社會組織而言，欲求獲得政治正當(dāng)性，有賴于非常復(fù)雜的操作，尤其是需要與政府部門進(jìn)行有效溝通。而公共事務(wù)治理過程中的合作和互動有助于政府部門加深對相關(guān)社會組織的了解和信任，認(rèn)識到社會組織對黨政國策的支持擁護(hù)及在意識形態(tài)上的正確性，從而傾向于給予社會組織更為充分的認(rèn)同性。同時(shí)在合作過程中社會組織通過主動接受政府部門的監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，減少了游離于政府部門視野之外的監(jiān)管盲區(qū)，“不僅傳遞了忠誠的信號，而且使忠誠得到制度上的保障，使來自統(tǒng)治系統(tǒng)的政治正當(dāng)性認(rèn)同更加穩(wěn)固”*王詩宗：《第三部門的發(fā)展與公民社會的前景——以溫州商會為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第4期。。此外，政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的支持同樣是對社會組織政治正當(dāng)性增益的過程。在合作治理過程中，政府部門領(lǐng)導(dǎo)人出席社會組織的活動、發(fā)表講話等行為釋放出一種政治支持信號，即證明社會組織的行為是“政治上正確的”，是被政治系統(tǒng)所認(rèn)可和接納的。由此可見，公共事務(wù)合作治理使政府部門給予了參與合作的社會組織更多的政治認(rèn)同，對于社會組織政治正當(dāng)性的增益無疑是一種有益的實(shí)踐。

2.行政正當(dāng)性的增益

社會組織的行政正當(dāng)性是一種形式正當(dāng)性，其獲得形式是多種多樣的，大致有機(jī)構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機(jī)構(gòu)的符號和儀式等*高丙中：《社會團(tuán)體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。。對于社會組織而言，需要將行政體制的上述各種要素援引入組織的行動過程中，以建構(gòu)自身的行政正當(dāng)性。馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代政府是以行使合法管轄權(quán)來執(zhí)行其職能的，因此政府或其代理人承認(rèn)、同意、授權(quán)的組織也相應(yīng)地被視為具有正當(dāng)性*Weber, Max, 1968, Economy and Society, Volume 1, edited by Guenther Roth and Claus Wittich, New York: Bedminster Press Incorporated, p42.。在公共事務(wù)的合作治理過程中，政府部門通過一定的方式給予社會組織授權(quán)或支持，從而實(shí)現(xiàn)了社會組織行政正當(dāng)性的增益。在典型的政府購買服務(wù)案例中，政府與社會組織間的契約不僅僅意味著一種資源的流動與交換，同時(shí)也形成了一種事實(shí)上的委托——代理關(guān)系，社會組織獲得了來自政府部門的授權(quán)，從而使自身的行政正當(dāng)性得以確認(rèn)和強(qiáng)化。如自2008年起，上海市靜安區(qū)衛(wèi)生局通過政府購買服務(wù)的方式，與靜安區(qū)衛(wèi)生工作者協(xié)會簽訂了《政府購買社會組織公共服務(wù)項(xiàng)目合同示范文本》，委托協(xié)會承接靜安區(qū)近50家社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理工作，使靜安區(qū)衛(wèi)生工作者協(xié)會獲得了對社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的授權(quán)。而即使是非契約化的合作行為，同樣可能是政府部門向社會組織傳遞行政正當(dāng)性的重要方式。如政府部門為社會組織提供辦公場所、進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等行為，事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了行政體制權(quán)威與社會組織正當(dāng)性的捆綁，是行政體制為社會組織提供的一種正當(dāng)性背書。

3.法律正當(dāng)性的增益

根據(jù)相關(guān)政策要求，社會組織必須依法進(jìn)行登記注冊方可取得合法身份。由于政策轉(zhuǎn)向的原因，對于社會組織法律正當(dāng)性獲取過程中政府作用的考察需要以2013年民政部出臺的《關(guān)于對部分社會組織直接登記的通知》(以下簡稱《通知》)為分水嶺，從兩個(gè)階段入手進(jìn)行分析。在《通知》出臺前，我國社會組織的管理工作普遍采用“雙重管理”模式，社會組織登記注冊需要首先尋找到業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行掛靠，然后方可在登記管理機(jī)關(guān)注冊。出于政治風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管責(zé)任的考量，政府部門在回應(yīng)社會組織掛靠請求的問題上往往是較為謹(jǐn)慎的，這對社會組織尋找主管單位形成了挑戰(zhàn)。而合作治理過程中政府部門與社會組織之間形成了一種互惠互信關(guān)系，使政府部門更加傾向于同意接受社會組織的掛靠申請，甚至?xí)e極幫助社會組織解決注冊、登記難題。在《通知》出臺后，社會組織登記注冊管理政策有所松動，部分社會組織*指工商經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(商會)、科技類社會團(tuán)體、公益慈善類組織、社會福利類組織、社區(qū)服務(wù)類組織等五類社會組織。可以在民政部門直接完成登記而不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。然而在這種新的政策環(huán)境中，政府部門對于社會組織獲取法律正當(dāng)性仍具有重要影響。因?yàn)樯鐣M織不同維度的正當(dāng)性之間存在著一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)，社會組織法律正當(dāng)性的獲取需要以組織其他維度的正當(dāng)性為前提。對于適用新政策的社會組織而言，來自政府部門的政治與行政正當(dāng)性確認(rèn)仍是其獲取法律正當(dāng)性不可或缺的前提條件，而對于依然延續(xù)“雙重管理”模式的社會組織而言，政府部門在其依法進(jìn)行登記注冊過程中所發(fā)揮的作用并未弱化。因此，在新的政策背景下，政府部門對于社會組織獲取法律正當(dāng)性依然具有重要影響。

4.社會正當(dāng)性的增益

社會組織的社會正當(dāng)性是一種社會成員對組織的認(rèn)同、支持或評價(jià)情況，雖然此種正當(dāng)性的基礎(chǔ)來源于社會公眾，但其建構(gòu)過程卻與政府部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系。在我國公共事務(wù)的治理實(shí)踐中，由于社會組織發(fā)揮的作用及其與公眾的聯(lián)系較為有限，致使其缺少獲取社會正當(dāng)性所必需的社會資本，公眾對其的信任和認(rèn)同往往較為薄弱。在此背景下，通過與政府部門開展合作成為社會組織獲取社會正當(dāng)性的重要路徑。仍以政府購買服務(wù)為例，大部分承接公共服務(wù)供給項(xiàng)目的社會組織往往并不具備在某一特定社會群體中開展工作并獲得認(rèn)可的經(jīng)歷，即其可能并不具備相應(yīng)的社會認(rèn)同基礎(chǔ)。而政府部門的購買活動則能夠?yàn)樯鐣M織的工作開展提供證明，為社會組織獲得服務(wù)對象的認(rèn)同提供有效支持。此外，合作治理過程中政府部門通過為社會組織提供資金、場地和人力等資源支持，能夠提升社會組織的服務(wù)供給能力和有效程度，對于社會組織獲取更多的社會認(rèn)同同樣有積極幫助。這一點(diǎn)對于資源較為緊張的社會組織而言尤為重要。因此，在與政府部門的合作過程中，社會組織得以通過借助行政體系傳導(dǎo)的資源向社會證明其善意、承諾與資格，從而獲得更為廣泛的社會聲譽(yù)與信任，進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為自身的社會正當(dāng)性。

四、進(jìn)一步的討論

正當(dāng)性“互益”關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)為政府與社會組織在主體正當(dāng)性建構(gòu)方面的相互依賴，其邏輯在于，一方面，正當(dāng)性建構(gòu)是政府與社會組織所要面對的共同命題，另一方面，兩類組織本身蘊(yùn)含著增進(jìn)對方正當(dāng)性的能力。政府與社會組織間正當(dāng)性相互增益的進(jìn)路可能是正當(dāng)性的直接賦予，也可能是間接地增進(jìn)，“互益”的形式可能是一種實(shí)質(zhì)的認(rèn)同強(qiáng)化，也可能是一種象征性的符號憑借。同時(shí)，政府與社會組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系不是一種自然而然的結(jié)果，而是一種建構(gòu)的產(chǎn)物，公共事務(wù)的合作治理為兩者正當(dāng)性“互益”關(guān)系的生成提供了發(fā)生場域，并實(shí)現(xiàn)了這種組織間關(guān)系的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。需要注意的是，當(dāng)前我國政府與社會組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系是非對稱性的。社會組織對政府存在一種正當(dāng)性的絕對依賴，而政府對社會組織則是一種相對依賴。實(shí)質(zhì)上，這種政府與社會組織間正當(dāng)性“互益”關(guān)系的非對稱性與“強(qiáng)國家、弱社會”的現(xiàn)實(shí)背景密切相關(guān)。因此，為強(qiáng)化和提升政府與社會組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系，促進(jìn)兩類主體正當(dāng)性的增進(jìn)與完善，需要政府與社會組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域開展更為廣泛、更為平等的對話與合作。可以預(yù)期的是，隨著政府與社會組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中合作的深化，雙方將會獲致一種相對平衡和較為深厚的正當(dāng)性“互益”關(guān)系。政府與社會組織間的關(guān)系是多維的，在公共事務(wù)合作治理的情景中，從組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路的視角來解剖仍只是當(dāng)前我國政府與社會組織間關(guān)系的一個(gè)截面，而非對兩類主體間關(guān)系的全景描述。因此，對于全面分析政府與社會組織間關(guān)系的演進(jìn)需要從不同維度進(jìn)行系統(tǒng)性考察，而這需要研究者結(jié)合中國語境給予更多的學(xué)術(shù)關(guān)懷。

本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系研究”(項(xiàng)目編號：12AGL009)的階段性成果。

沈亞平，男，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓母锱c行政發(fā)展；汪 圣，男，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樾姓母锱c行政發(fā)展。

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1002-3909(2017)06-0126-07

[責(zé)任編輯:鄧帥]