蘭廷蓬

摘 要：政治進程對企業(yè)行為有著重要影響。與政府核心官員更替相關(guān)的政治權(quán)力轉(zhuǎn)移，至少會產(chǎn)生兩方面的效應(yīng)，一方面，法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致經(jīng)濟政策尤其是稅收相關(guān)政策的不確定性增加，另一方面，事實政治權(quán)力轉(zhuǎn)移使得政府對企業(yè)的干預(yù)減少，形成了短暫的“空窗期”。自然地，會影響企業(yè)的避稅決策和選擇。

關(guān)鍵詞：法定政治權(quán)力；事實政治權(quán)力；企業(yè)避稅

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.36.070

政治權(quán)力可以劃分為法定政治權(quán)力和事實政治權(quán)力（Acemoglu & Robinson，2005）。官員的法定政治權(quán)力由政治制度例如憲法和選舉制度等所賦予，在整個轄區(qū)內(nèi)發(fā)揮效用，如制定區(qū)域內(nèi)的金融監(jiān)管政策等。法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移時，由于“晉升錦標賽”的強激勵和官員自身存在的異質(zhì)性，使得政策存在不確定性。官員的事實政治權(quán)力由其對資源的配置能力形成，強調(diào)其對可支配資源的影響力，在局部領(lǐng)域發(fā)揮效用，典型地表現(xiàn)為政府控制或干預(yù)。事實政治權(quán)力轉(zhuǎn)移時，離任官員和接任官員對其可支配資源配置的影響會減弱，對企業(yè)來說，形成了短暫的干預(yù)“空窗期”。

1 法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移與企業(yè)避稅

法定政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移會傳遞一種政策不確定性的風險信號。標準的政策模型通常假定在一個完整的經(jīng)濟區(qū)間內(nèi)，是由單一的政策制定者基于整個社會經(jīng)濟福利最大化做出政策選擇，但現(xiàn)實情況是，政策制定者即政府官員面臨有限的任期，完全可能被其他具有不同政策偏好的人所取代（Julio & Yook，2012）。因此，政府官員變更的結(jié)果與未來政策的不確定性密切相關(guān)，因為新任官員可以通過法定政治權(quán)力改變金融監(jiān)管、貨幣和貿(mào)易政策、稅收政策等（Jones & Olken，2005），在更極端的情況下，可能涉及私營公司的被征用或國有化。在這種情形下，市場中利益直接相關(guān)的企業(yè)出于自身利益的考慮，不得不針對未來的不可預(yù)期性主動或被動地采取應(yīng)對措施。

一般認為，從整體企業(yè)行為來看，與法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移相關(guān)的政策不確定性，會使得外商直接投資和固定資產(chǎn)投資延遲或減少（Rodrik，1991；Chen et al.，2003）、國際貿(mào)易邊際被削弱（Greenland et al.，2014）。更多的文獻則關(guān)注了個體企業(yè)行為，包括企業(yè)投資、資本市場反應(yīng)等方面。Bernanke（1983）構(gòu)建了不確定性和實際投資之間關(guān)系的模型，發(fā)現(xiàn)企業(yè)在面臨不確定性時會變得謹慎，延緩?fù)顿Y。且投資的變化因國家特征、選舉特征和企業(yè)特征的不同而存在差異（Julio & Yook，2012；Jensy，2013）。曹春方（2013），徐業(yè)坤（2013）和李鳳羽（2015）等基于中國的數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)了政策不確定性對企業(yè)投資的消極影響。金融市場的證據(jù)則表明，與選舉和政治變化有關(guān)的政策不確定性會反映在資產(chǎn)價格上。Boutchkova et al.（2011）研究了全國選舉期間的股市波動，發(fā)現(xiàn)波動率在選舉期間顯著高于正常水平。Bernhard & Leblang（2006）則研究了債券收益率、匯率和股票波動在選舉和其他政治變化時的變化，發(fā)現(xiàn)這些變化在結(jié)果難以預(yù)測的選舉期間更大。此外，由政府官員更替導(dǎo)致的政策不確定性也被證明與企業(yè)IPO決策（Colak et al.，2013），股利政策（Huang et al.，2015），企業(yè)會計穩(wěn)健性（Dai & Ngo，2015），企業(yè)慈善捐贈（戴亦一等，2014）、企業(yè)現(xiàn)金持有（姜彭等，2015）等相關(guān)。

具體到稅收方面，John（1978）、Nelson（2000）和Foremny et al.（2014）發(fā)現(xiàn)政治選舉周期對宏觀稅收政策有顯著的影響。這種由于官員變更引發(fā)的政策不確定性會讓作為相對方的企業(yè)面臨的風險增加。Katz & Owen（2012）在政治不確定性背景下構(gòu)建了企業(yè)避稅的理論模型，在這個模型中企業(yè)獲知了新任政府官員的特點并不得不做出決策，這種情況下的均衡狀態(tài)是企業(yè)會通過避稅來留存更多利潤和現(xiàn)金。陳德球等（2016）提供了實證方面的證據(jù)，他們通過我國89個城市的A股上市公司匹配市委書記更替的數(shù)據(jù)，考察了政策不確定性對企業(yè)稅收規(guī)避行為的影響，發(fā)現(xiàn)微觀企業(yè)在面臨由地方核心官員變更導(dǎo)致的政策不確定性時會增加稅收規(guī)避行為。與上述幾位學(xué)者的研究結(jié)論不同，盧洪友和張楠（2016）實證發(fā)現(xiàn)地方政府換屆引發(fā)的政策、市場和政治風險不確定性時會促使企業(yè)采取相對保守的避稅行為。于文超等（2015）和曹偉等（2016）的實證研究也提供了類似的結(jié)果。

2 事實政治權(quán)力轉(zhuǎn)移與企業(yè)避稅

在中國，政府層級制是以區(qū)域“塊塊”原則為基礎(chǔ)的多層次、多地區(qū)形式，錢穎一和許成鋼等（1993）稱之為“M型體制結(jié)構(gòu)”或“創(chuàng)造市場的準聯(lián)邦制”，地方政府實際上就像一個個子公司那樣來參與市場活動，手握行政審批、貸款擔保、土地劃撥出讓、政策優(yōu)惠等重要資源（周黎安，2008），事實上成為發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會秩序任務(wù)的主要執(zhí)行者（周業(yè)安，2004），擁有很大的事實政治權(quán)力。而所謂的政府只是一個抽象概念，其表現(xiàn)出來的行為或特征實際上是作為實體的政府官員動機的體現(xiàn)。但政治家并非天真無邪、慷慨無私的，他們首先是獨立個體的自我，其次才是為公民服務(wù)的行政官。在政治激勵和財政激勵的制度安排下，地方官員一方面確實有動力加快本地經(jīng)濟發(fā)展，另一方面又有強烈的動機以政府干預(yù)的形式介入微觀企業(yè)行為來贏得政治或經(jīng)濟回報，以實現(xiàn)個人的一些目標。

不可否認的是，與事實政治權(quán)力相關(guān)的政府干預(yù)在一定情境下會發(fā)揮“扶持之手”的作用（Che & Qian，1998；Ferguson & Voth，2008），但大量文獻證明我國的政府干預(yù)更有可能是一只“掠奪之手”，它顯著降低了公司價值和績效，損害中小股東利益，導(dǎo)致整個社會資源配置的扭曲（夏立軍和方軼強，2005；Cheung，2005；陳信元和黃俊，2007）。而一地稅收對于保證地方經(jīng)濟增長、公共產(chǎn)品供給和官員個人政治職位晉升等發(fā)揮著關(guān)鍵作用，且具有較強的“自由裁量權(quán)”，很難避免受到這只“掠奪之手”的影響。尤其在財政制度改革之后，抑制了地方政府直接向上級政府爭取資源的行為（Qian & Roland，1995），面對預(yù)算約束，地方政府會將視線轉(zhuǎn)向轄區(qū)，譬如向域內(nèi)的企業(yè)和個人攤派各種稅費捐款（周雪光，2005），形成實質(zhì)意義上的稅收掠奪等。

趙奉軍（2003）認為，稅收層面存在的“掠奪之手”是政府的稅收超出企業(yè)承受能力的掠奪行為，這種行為是由于我國長期存在的意識形態(tài)的慣性、強政府弱社會的格局以及稅制改革造成的。而王文甫等（2014）則把稅收掠奪的動機歸因為追求GDP和稅收的最大化，出于此種動機，地方政府干預(yù)會進一步加強，并向大企業(yè)、重點企業(yè)傾斜。這種追求GDP的干預(yù)動機也影響了不同產(chǎn)業(yè)的稅收政策，白重恩和馬琳（2015）在一個有政府激勵機制和政府干預(yù)的兩部門一般均衡模型中，研究了政府使用稅收政策干預(yù)經(jīng)濟的方式，發(fā)現(xiàn)在穩(wěn)態(tài)時，政府會采取對工業(yè)部門補貼而對服務(wù)業(yè)征稅的干預(yù)政策，從而引導(dǎo)經(jīng)濟中的生產(chǎn)要素更多流向工業(yè)，促使投資品產(chǎn)量增加和資本積累，最終達到GDP最大化的目的。

除了上述理論層面的研究，也有一些經(jīng)驗證據(jù)。曹書軍等（2009）對中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟背景下財政分權(quán)體制和地方政府行為對上市公司實際稅負的影響進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)在不同性質(zhì)的非優(yōu)惠區(qū)上市公司，政府干預(yù)程度越大，實際稅負越高，其中非國有上市公司對政府干預(yù)程度最敏感。練敏（2014）同樣區(qū)分了公司性質(zhì)，發(fā)現(xiàn)在政府干預(yù)嚴重的地區(qū)，國有企業(yè)的稅收負擔顯著重于民營企業(yè)。一個可能的解釋是，國企由于產(chǎn)權(quán)的天然連接，在稅收行為上更容易受到地方政府的干預(yù)，管理層的激勵目標導(dǎo)向會使得其降低避稅程度而向法定高稅率靠攏，實際稅負較高（曹書軍等，2009）。不僅如此，國企還會在經(jīng)濟下行期發(fā)揮支持效應(yīng)。陳冬等（2016）以我國2003～2013年的A股國有上市公司為研究對象，發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)程度的提高會強化國企避稅的“逆經(jīng)濟周期支持效應(yīng)”，即在經(jīng)濟下行期減少避稅程度。但也有縣級層面的研究發(fā)現(xiàn)，政府一旦把財政壓力施加到企業(yè)身上，并不會提高地方稅收征管水平，反而可能引致更多的企業(yè)逃稅（馬光榮和李力行，2012）。

3 研究展望

國內(nèi)外的證據(jù)均顯示法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的政策不確定性對企業(yè)的避稅行為有著重要影響。其一，國外的相關(guān)研究僅局限在宏觀和理論層面，并沒有提供微觀經(jīng)驗證據(jù)，而且基于中國政治體制和經(jīng)濟環(huán)境的特殊性，這些研究可能并不適用于中國；其二，國內(nèi)近兩年出現(xiàn)的幾篇討論政策不確定性對企業(yè)避稅影響的文章（盧洪友，2016；陳德球，2016），雖多涉及微觀實證層面，但在使用的理論、實證方法和研究結(jié)論等方面存在較大差異，值得進一步研究，并且這些研究都忽視了政府干預(yù)這一只手在企業(yè)避稅中可能發(fā)揮的作用。

而在與事實政治權(quán)力相關(guān)的政府干預(yù)與企業(yè)避稅層面，盡管微觀角度的研究比較豐富，但以下兩方面仍需改進：一是只見“政府”不見“官員”，未能將政府行為推進到背后的實質(zhì)性個體。實際上，政府作為一個抽象的“公共人格”，各種特征真正體現(xiàn)的是其背后官員的動機（錢先航等，2011），進一步的研究必須考慮官員在政府干預(yù)中扮演的角色。二是如果僅僅從政府干預(yù)存在的角度考察企業(yè)避稅，不考慮政府政策的效用，也無法清晰辨別政府干預(yù)對企業(yè)的真實影響。

因此，對企業(yè)避稅的研究需要從“抽象”到“具體”，從“政府與企業(yè)”深入到“官員與企業(yè)”，這有助于我們從根源上理解政府與企業(yè)的關(guān)系。未來的研究可以從“法定政治權(quán)力轉(zhuǎn)移-政策不確定性增加”和“事實政治權(quán)力轉(zhuǎn)移-地方政府干預(yù)減少”兩條線展開，考察政治權(quán)力轉(zhuǎn)移對微觀企業(yè)避稅的影響，更全面、更清晰地認識我國以官員為代表的政治因素對企業(yè)避稅的作用。

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