張燕

城鎮(zhèn)化不僅能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會(huì)公平，而且還能增進(jìn)人民福利、提升政府治理能力。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，到2011年底，城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障制度也處在不斷探索和發(fā)展之中，社會(huì)保障水平不斷提高。從國(guó)外城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障發(fā)展的歷程來(lái)看，城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障二者存在重要聯(lián)系。社會(huì)保障伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而誕生，并隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而不斷完善。

一、西方社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)

分析西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)保障的相關(guān)關(guān)系，我們主要分析美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)這三個(gè)典型國(guó)家。其中，美國(guó)和德國(guó)城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障形成了較好的互動(dòng)發(fā)展關(guān)系，英國(guó)則出現(xiàn)了一定的問(wèn)題。這些經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)值得我國(guó)借鑒。

（一）美國(guó)社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

在美國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化由兩股力量發(fā)展而來(lái)，一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的遷移，遷移時(shí)間比較短。二是靠大量外來(lái)移民所推動(dòng)。

首先，城鎮(zhèn)化早期沒(méi)有產(chǎn)生現(xiàn)代社會(huì)保障制度。從美國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史可以看出，從1830年至1880年是美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的開(kāi)始階段。在此之前，美國(guó)大約3/4的人生活在農(nóng)村，美國(guó)社會(huì)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會(huì)，因而沒(méi)有產(chǎn)生現(xiàn)代社會(huì)保障制度。

其次，社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段基本同步。美國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段是1880-1970年。1880年以來(lái)，大量移民把英國(guó)工業(yè)革命的成果帶到美國(guó)，使美國(guó)也開(kāi)始了工業(yè)革命，工業(yè)革命吸引了大量人口流向城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加快。這段時(shí)間是美國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展階段，同時(shí)，美國(guó)社會(huì)保障制度也在這段時(shí)間內(nèi)建立和快速發(fā)展發(fā)展起來(lái)的。在這個(gè)階段導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)保障制度產(chǎn)生和發(fā)展的直接原因是30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，間接原因在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)所致。這次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。為了緩和這種危機(jī)，在1930年到1970年間，美國(guó)成立了聯(lián)邦救濟(jì)署，并且多次對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行立法，依次頒布了《社會(huì)保障法》《就業(yè)法》《經(jīng)濟(jì)危機(jī)法》，并且社會(huì)保障體系一直處在不斷完善之中。

再次，城鎮(zhèn)化放緩階段出現(xiàn)了社會(huì)保障危機(jī)。在1970年以后，美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐漸放緩，城鎮(zhèn)化率逐漸穩(wěn)定在70%至80%之間。美國(guó)出現(xiàn)了人口逆城市化現(xiàn)象，人口由大城市遷向郊區(qū)的現(xiàn)象越來(lái)越頻繁。在此階段，美國(guó)社會(huì)保障制度出現(xiàn)了社會(huì)福利保障過(guò)高的問(wèn)題，給政府帶來(lái)了嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)。這主要是由于城鎮(zhèn)化放緩以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)后無(wú)力支付巨額的社會(huì)保障費(fèi)用所致。因此，在城鎮(zhèn)化放緩階段應(yīng)合理地發(fā)展社會(huì)保障制度。此后，美國(guó)通過(guò)頒布綜合預(yù)算調(diào)整法案等措施，消減政府對(duì)社會(huì)保障的支出費(fèi)用。

（二）英國(guó)社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

英國(guó)雖然是最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的國(guó)家，但在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中社會(huì)保障事業(yè)出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。對(duì)英國(guó)城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障的討論，以20世紀(jì)作為分界點(diǎn)，主要由于英國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度是在20世紀(jì)初才開(kāi)始建立的，20世紀(jì)以前英國(guó)主要是以傳統(tǒng)的救濟(jì)、慈善等社會(huì)保障事業(yè)為主。

首先，社會(huì)保障發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。由于受第一次工業(yè)革命和第二次工業(yè)革命的推動(dòng)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)前獲得了空前發(fā)展，城鎮(zhèn)化也非常迅速，英國(guó)城鎮(zhèn)人口在18世紀(jì)60年代不到20%，到19世紀(jì)中葉約為75%。但此時(shí)的英國(guó)卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如：城市人口膨脹、貧富分化、住房擁擠、各種犯罪等問(wèn)題。英國(guó)此時(shí)的社會(huì)保障水平卻嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化水平，給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來(lái)了很大的障礙。

其次，社會(huì)保障發(fā)展過(guò)度。進(jìn)入到20世紀(jì)以后，英國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，因而城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度有所放緩，但此時(shí)英國(guó)的社會(huì)保障制度獲得了重大發(fā)展，逐漸建立了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度，成功的進(jìn)入到福利國(guó)家的行列，并對(duì)其進(jìn)行了改革和完善?？偟膩?lái)說(shuō)，英國(guó)在這段時(shí)間的社會(huì)保障水平明顯快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，二者也出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況，甚至在一定程度上，英國(guó)出現(xiàn)了過(guò)度發(fā)展社會(huì)保障的情況，導(dǎo)致了一系列社會(huì)問(wèn)題。

（三）德國(guó)社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

德國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展有自己的特點(diǎn)，農(nóng)村勞動(dòng)人口是向眾多的小城鎮(zhèn)流動(dòng)，而且這些小城鎮(zhèn)大都離擇業(yè)者很近。德國(guó)城鎮(zhèn)化雖起步晚，發(fā)展迅速，其過(guò)程可分為以下幾個(gè)階段：

首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展初期沒(méi)有產(chǎn)生現(xiàn)代社會(huì)保障制度。德國(guó)在1815年至1840年時(shí)期，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于絕對(duì)支配地位，這一階段人口流動(dòng)比較少。但部分地區(qū)有少量人口流動(dòng)。此階時(shí)德國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)保障制度。

其次，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段與社會(huì)保障形成了較好的互動(dòng)。由于受工業(yè)革的命影響，德國(guó)從1840年至第一次世界大戰(zhàn)前夕城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)向城市，尤其是從1871年到1914年，德國(guó)城鎮(zhèn)化獲得了飛速發(fā)展。德國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展階段，恰好是德國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的時(shí)期。1911年，德國(guó)將原有的社會(huì)保障法律的統(tǒng)一為《帝國(guó)保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著德國(guó)有了系統(tǒng)的法律保障；同年，德國(guó)還頒布了《職員保險(xiǎn)法》。因此，在德國(guó)城鎮(zhèn)化快速階段，相應(yīng)建立起了一套完整的社會(huì)保障制度，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

二、西方社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

西方國(guó)家社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)對(duì)我國(guó)具有重要的啟示，具體分析如下。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會(huì)保障建設(shè)必須形成良性的互動(dòng)關(guān)系

從美國(guó)、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出當(dāng)城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障二者協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，將促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步；從英國(guó)的教訓(xùn)可以看出城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障不協(xié)調(diào)時(shí)將阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

首先，美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會(huì)保障建設(shè)形成了較好的互動(dòng)關(guān)系。美國(guó)城鎮(zhèn)化速快發(fā)展時(shí)期也是美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立和快速發(fā)展的時(shí)期，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為社會(huì)保障打下了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)，社會(huì)保障的快速發(fā)展也為城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件，城鎮(zhèn)化和社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)了較好的互動(dòng)局面。雖然美國(guó)社會(huì)保障建設(shè)的直接誘因是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的，同時(shí)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還有可能出現(xiàn)失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等危機(jī)，這些都會(huì)促使人們對(duì)社會(huì)保障制度提出訴求。因此，這也反應(yīng)看城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)保障建設(shè)的促進(jìn)作用。

其次，德國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與社會(huì)保障發(fā)展形成了較好的互動(dòng)關(guān)系。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，德國(guó)在世界上最先建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度，有力地促進(jìn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，解決了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化引起的一系列社會(huì)危機(jī)。在二戰(zhàn)后，德國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展放緩階段，戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)也處于落后的狀態(tài)，此時(shí)德國(guó)采取了較好的社會(huì)保障政策和經(jīng)濟(jì)政策。因而，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也的得到推進(jìn)。這些都反映出了德國(guó)城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步。

再次，英國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會(huì)保障建設(shè)有較嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)情況。一是在英國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)保障建設(shè)卻長(zhǎng)期落后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這個(gè)階段英國(guó)社會(huì)保障的法制基礎(chǔ)仍舊是沿用傳統(tǒng)的“濟(jì)貧法”，不管“濟(jì)貧法”如何完善，它給人們提供的保障始終突破不了救濟(jì)的性質(zhì)，無(wú)法使人們真正擁有現(xiàn)代的社會(huì)保障制度。此時(shí)，英國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，英國(guó)落后的社會(huì)保障制度阻礙了社會(huì)的進(jìn)步，也阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。另一方面，在城鎮(zhèn)化放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩時(shí)期，過(guò)度的發(fā)展了社會(huì)保障制度，使英國(guó)的福利支出急劇增加，導(dǎo)致了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，同時(shí)也降低了人們的工作意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保障制度的立法

首先，從英國(guó)城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，最早頒布了社會(huì)保障性質(zhì)的法律。在英國(guó)工業(yè)化發(fā)展早期，有力地促進(jìn)了人口向城市的流動(dòng)，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。之后雖然英國(guó)社會(huì)保障建設(shè)一直滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在20世紀(jì)以后，英國(guó)進(jìn)行了改進(jìn)，改進(jìn)的首要措施便是加強(qiáng)立法，并不斷的完善。

其次，從美國(guó)和德國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，都加強(qiáng)了社會(huì)保障的立法。德國(guó)是第一個(gè)關(guān)于社會(huì)保障系統(tǒng)立法的國(guó)家，也是世界上第一個(gè)建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的國(guó)家，先打社會(huì)保障建立的標(biāo)志就是相關(guān)法律的制度和完善；同時(shí)美國(guó)在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)也建立了現(xiàn)代社會(huì)保障機(jī)制，在此時(shí)期也是通過(guò)立法的形式使得社會(huì)保障制度不斷發(fā)展。

綜上所述，從西方國(guó)家在城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，將有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步；如果二者不協(xié)調(diào)將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)積極完善社會(huì)保障制度的法律法規(guī)。同時(shí)，社會(huì)保障建設(shè)也必須適度，既不能落后發(fā)展，也不能過(guò)度發(fā)展。因此，無(wú)論采用哪種模式推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，都應(yīng)重視社會(huì)保障建設(shè)，努力使二者相協(xié)調(diào)。

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作者單位：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部

責(zé)任編輯：張 波