孫雪

據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶社會組織總量達(dá)17154個，志愿服務(wù)組織總數(shù)達(dá)34466個，實(shí)名認(rèn)證志愿者總數(shù)達(dá)5264030人[1]，彰顯了社會組織資源較為豐富；社會組織也因“提供專業(yè)技術(shù)支撐、搭建風(fēng)險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品”[2]等功能優(yōu)勢，成為協(xié)助政府治理應(yīng)急管理工作的有益力量。然而，社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)時，存在登記制度聯(lián)動缺位、信息聯(lián)動錯位、激勵政策聯(lián)動缺位等三大困境，制約社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)協(xié)同作用的發(fā)揮。為此，可從厘清業(yè)務(wù)界限、優(yōu)化信息平臺、完善激勵政策三個方面提升社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)協(xié)同性。

一、社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的三大困境

（一）登記制度聯(lián)動缺位，制約服務(wù)合法性

由于社會組織實(shí)行“雙重管理”，各級民政部門是社會組織登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)其成立、變更、注銷等登記工作，而在各級民政部門登記之前需要業(yè)務(wù)主管單位審查。社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)主要分兩種情形，一種是“雙重管理”式參與應(yīng)急管理服務(wù)的社會組織，即有應(yīng)急管理業(yè)務(wù)主管單位，也有日常管理單位，另一種情形是可直接注冊的公益性社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)。但實(shí)踐中這兩種情形都存在不足。

1.業(yè)務(wù)主管單位難尋，制約注冊登記。由于應(yīng)急管理服務(wù)涉及業(yè)務(wù)主管單位多，業(yè)務(wù)交叉重疊，出現(xiàn)業(yè)務(wù)審核單位推諉扯皮，導(dǎo)致社會組織因無業(yè)務(wù)主管單位限制登記注冊，使其不能合法參與應(yīng)急管理服務(wù)工作。如藍(lán)天救援隊(duì)是中國民間專業(yè)、獨(dú)立公益緊急救援機(jī)構(gòu)，已在全國31個省市（自治區(qū)）成立品牌授權(quán)的救援隊(duì)，截至2018年9月，藍(lán)天救援隊(duì)伍有16支，但接近一半因無業(yè)務(wù)主管單位等原因不能完成注冊，影響參與應(yīng)急管理服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

2.缺乏參與服務(wù)聯(lián)動管理制度。完成注冊的社會組織業(yè)務(wù)主管單位分散在共青團(tuán)、紅十字會、民政、應(yīng)急辦等部門機(jī)構(gòu)，由于服務(wù)范圍、服務(wù)權(quán)限分散，尚未出臺行之有效的社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的聯(lián)動制度，使得社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的聯(lián)動權(quán)利義務(wù)、聯(lián)動標(biāo)準(zhǔn)等名目不明晰，不僅讓社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)躡手躡腳，而且也讓部門機(jī)構(gòu)聯(lián)動管理缺乏制度依據(jù)。

（二）信息聯(lián)動錯位，制約服務(wù)科學(xué)性

基于突發(fā)事件應(yīng)急管理生命周期和社會組織功能可視社會組織參與，應(yīng)急管理服務(wù)分為事前服務(wù)的應(yīng)急教育類社會組織、事發(fā)服務(wù)的救助類社會組織。社會組織媒介聯(lián)絡(luò)作用的[3]前提就是實(shí)現(xiàn)各類信息聯(lián)動共享，但實(shí)踐中這兩類信息聯(lián)動不到位，制約其服務(wù)協(xié)調(diào)作用發(fā)揮。

1.服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫有待優(yōu)化，出現(xiàn)宣教培訓(xùn)服務(wù)聯(lián)動錯位。目前，實(shí)踐中已經(jīng)啟用了社會力量參與救災(zāi)服務(wù)的信息平臺，做到了基于某個突發(fā)事件的“災(zāi)害-需求-申請-任務(wù)”及時發(fā)布，標(biāo)志重慶市社會組織參與事發(fā)應(yīng)急管理服務(wù)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化，但應(yīng)急教育類社會組織參與應(yīng)急管理事前服務(wù)時，尚未實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求網(wǎng)絡(luò)化、平臺化，加之已有的社會組織登記服務(wù)范圍存在不規(guī)范、不準(zhǔn)確等漏洞，出現(xiàn)宣教培訓(xùn)需求信息和社會組織供給信息分割，尚未實(shí)現(xiàn)社會組織宣教培訓(xùn)供給與宣教培訓(xùn)需求信息的最佳聯(lián)動和匹配，制約宣教對象自救互救技能的轉(zhuǎn)化。

2.缺乏聯(lián)動協(xié)調(diào)平臺，出現(xiàn)救助服務(wù)聯(lián)動錯位。社會組織與政府聯(lián)動、社會組織與社會組織的聯(lián)動一直處于探索階段，尚未形成具有法律意義的聯(lián)動機(jī)制，制約了社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的信息收集、整理、共享能力，導(dǎo)致“詳細(xì)受災(zāi)情況、援助目標(biāo)、人員需求、物資分配不清晰”[4]，不能實(shí)現(xiàn)社會組織救援層面的供給與需求信息最佳聯(lián)動匹配；加之社會組織不具備聯(lián)動的主導(dǎo)性，多是被動接受外界需求信息，也無法實(shí)現(xiàn)社會組織救助層面的供給與需求技術(shù)最佳聯(lián)動匹配。如2017年重慶6.9暴雨，社會組織信息協(xié)同聯(lián)動就存在平臺漏洞問題。

（三）激勵聯(lián)動缺位，制約服務(wù)持續(xù)性

社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的需求具有多元性和層次性，包括低層需求、高層次需求、內(nèi)在需求、外在需求等[5]。有效滿足社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的需求，有利于提升社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)質(zhì)效，但實(shí)踐中這方面還存在不同層次的欠缺。

1.社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的激勵政策碎片化，出現(xiàn)服務(wù)“失靈”。新時代應(yīng)急管理服務(wù)內(nèi)容具有復(fù)雜性、動態(tài)性的特點(diǎn)，僅靠一個部門的激勵政策很難完成應(yīng)急管理服務(wù)，加之配套激勵政策不成熟，這讓社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)時，存在服務(wù)保障的后顧之憂。如重慶某支救助型社會組織在參與一次水上應(yīng)急救援服務(wù)時，救援工具沖鋒舟需加汽油，但當(dāng)?shù)丶佑驼疽笃涑鼍呦嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)開具的大量使用汽油的資格證明，原本是好政策但是在此情況下就變成了壞政策，耽誤最佳救援時間，出現(xiàn)服務(wù)“失靈”現(xiàn)象。

2.社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的激勵需求“倒置”，出現(xiàn)流失現(xiàn)象。社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)過程，其實(shí)質(zhì)就是社會組織追求較高層次需求的過程，但服務(wù)中存在物質(zhì)激勵需求沒有保障，導(dǎo)致出現(xiàn)社會組織的低層次需求即生存需求沒有得到滿足的普遍現(xiàn)象，社會組織出現(xiàn)“低層次需求不滿足，但滿足高層次需求”的需求倒置，這違背社會組織成長需求依次由較低層次到較高層次的客觀規(guī)律，造成社會組織及社會組織成員流失，增加政府購買社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的各種成本。

3.社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的激勵手段單一，出現(xiàn)激勵“留白”地帶。實(shí)踐中《重慶市應(yīng)急志愿者管理辦法》只是宏觀規(guī)定了正激勵、負(fù)激勵的獎勵與懲罰的條款，涉及的激勵手段僅停留在精神層面，未對其他激勵手段做出說明，存在激勵手段單一，出現(xiàn)激勵“留白”地帶，牽制了社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的主動性。

二、優(yōu)化社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的路徑

（一）厘清業(yè)務(wù)界限——實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)審核與注冊登記雙向聯(lián)動的前提

1.分類培育指導(dǎo)，保證社會組織參與服務(wù)的合法性。民政部門要按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，確保參與應(yīng)急管理服務(wù)且屬于公益慈善類社會組織可直接登記；確需業(yè)務(wù)主管單位審核才能完成注冊的，各級民政部門、應(yīng)急管理部門和涉及其他業(yè)務(wù)部門要磋商共議，明確業(yè)務(wù)主管單位及其對應(yīng)審核標(biāo)準(zhǔn)，解決社會組織因業(yè)務(wù)主管單位“推諉扯皮”而不能完成注冊問題，確保每類社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的合法性。

2.優(yōu)化參與服務(wù)聯(lián)動管理制度，做到業(yè)務(wù)審核部門與民政部門聯(lián)動管理。一方面，業(yè)務(wù)審核部門牽頭制定社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類型社會組織在應(yīng)急管理事前、事中、事后的工作流程及其聯(lián)動權(quán)責(zé)，為后續(xù)的管理提供聯(lián)動基礎(chǔ)；另一方面，民政部門要盡快對社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)聯(lián)動制度進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)，重點(diǎn)圍繞經(jīng)費(fèi)聯(lián)動、人員聯(lián)動、信息聯(lián)動等內(nèi)容，構(gòu)建業(yè)務(wù)審核部門與民政部門良好聯(lián)動管理圈，確保每次服務(wù)“聯(lián)得及時、聯(lián)得準(zhǔn)確、聯(lián)得有效”。

（二）優(yōu)化信息平臺——實(shí)現(xiàn)需求與服務(wù)線性聯(lián)動的基礎(chǔ)

1.建好社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。一方面，保障應(yīng)急教育類社會組織參與應(yīng)急管理事前服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化，可開通應(yīng)急管理服務(wù)需求發(fā)布網(wǎng)站，社會組織可以及時掌握應(yīng)急管理事前服務(wù)動向，并豐富市民、機(jī)構(gòu)、政府對應(yīng)急管理事前服務(wù)需求的發(fā)布渠道，讓各類主體的應(yīng)急管理服務(wù)事前需求“及時尋找?guī)褪帧?；另一方面，提升救助類社會組織參與應(yīng)急管理事發(fā)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化，可從規(guī)范已有社會力量參與救災(zāi)服務(wù)平臺著手，重點(diǎn)掌握專業(yè)技能、隊(duì)伍狀況、設(shè)備資源、分布位置等基本信息，確保信息錄入和審核工作的準(zhǔn)確性，通過社會組織公眾信息網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、動態(tài)管理，為科學(xué)調(diào)度、有序協(xié)調(diào)社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)提供聯(lián)動信息。

2.成立社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)聯(lián)動協(xié)調(diào)平臺。通過梳理近年來社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是社會組織參與2018年壽光洪災(zāi)的服務(wù)，由于服務(wù)中成立了“社會力量參與濰坊搶險救災(zāi)協(xié)作平臺、社會力量參與濰坊抗災(zāi)救災(zāi)與恢復(fù)重建協(xié)作平臺”，有效發(fā)揮社會組織協(xié)同政府參與應(yīng)急管理服務(wù)的作用。重慶可以借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，由民政、應(yīng)急機(jī)構(gòu)牽頭，成立社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)聯(lián)動協(xié)調(diào)平臺，保證社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)具有統(tǒng)一“出入口”，協(xié)調(diào)平臺管理由政府和社會組織調(diào)派人員共同完成，且要與救災(zāi)指揮部保持信息聯(lián)動，做好社會組織動態(tài)信息（如服務(wù)名稱、服務(wù)時間、服務(wù)地點(diǎn)、服務(wù)資源等）、應(yīng)急管理需求信息的收集分揀，保證每次服務(wù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配對接，科學(xué)繪制社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)“時空圖”。

（三）完善政策——實(shí)現(xiàn)激勵與管理發(fā)散聯(lián)動的保障

1.串聯(lián)激勵保障政策，提升服務(wù)水平?？山梃b深圳先進(jìn)做法，嘗試從薪酬體系、專業(yè)崗位設(shè)置、教育培訓(xùn)、服務(wù)保障等多方面構(gòu)建社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的串聯(lián)式政策保障框架，實(shí)現(xiàn)社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的激勵與日常管理聯(lián)動，不僅有利于解除社會組織參與服務(wù)的后顧之憂，而且有利于提升社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的水平。

2.理順需求層次，逐級保障激勵需求。優(yōu)先滿足社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的生存需求，其核心就是保障社會組織參與政府購買服務(wù)，可以借鑒上海、深圳、蘇州在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)保障好社會組織參與購買服務(wù)時機(jī)會均等、時限及時、資金透明，以滿足社會組織生存需求，并建設(shè)一批具有品牌效應(yīng)、地方特色的社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)。

3.豐富激勵手段，鏟除激勵“留白”地帶。采取差異化的激勵方式，才能提高激勵的效用性，增強(qiáng)激勵的吸引力[4]。立足《重慶市應(yīng)急志愿者管理辦法》，豐富社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的激勵手段，明確激勵標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)過程中產(chǎn)生的先進(jìn)個人、服務(wù)模式等服務(wù)成績、經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行榮譽(yù)表彰，宣傳推廣，并擴(kuò)大激勵效果運(yùn)用范圍，可適當(dāng)延伸至工作考核、學(xué)習(xí)考核中，充分發(fā)揮正激勵作用；另一方面，對于服務(wù)中出現(xiàn)違紀(jì)服務(wù)或產(chǎn)生不良社會影響的，依據(jù)服務(wù)損失劃定負(fù)激勵的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，做到正強(qiáng)化與負(fù)強(qiáng)化激勵手段的結(jié)合，激發(fā)社會組織參與應(yīng)急管理服務(wù)的積極性。

參考文獻(xiàn)

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作 者：中共重慶市委黨校應(yīng)急管理中心教師

責(zé)任編輯：粟 超