摘 要：基層民主是馬克思主義民主政治的重要構(gòu)成部分，是人民當(dāng)家作主的重要實(shí)踐場(chǎng)所，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要組成部分，社會(huì)民主能否真正實(shí)現(xiàn)首先取決于基層民主發(fā)展和實(shí)現(xiàn)程度。在中央加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)的推動(dòng)下，雖然基層黨組織普遍得到加強(qiáng)，但基層黨組織對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員能力卻呈下降趨勢(shì)，基層社會(huì)治理中深層次問(wèn)題不能得到有效解決，其深層原因在于行政管理權(quán)分割導(dǎo)致了基層黨組織失去了政治功能，基層社會(huì)治理最終依賴于“能人治理”，基層民主發(fā)展取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，因而解決基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的深層次問(wèn)題，根本在于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，在領(lǐng)導(dǎo)理念、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)體制上進(jìn)行創(chuàng)新，根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展實(shí)際，探索切實(shí)可行的基層民主。

關(guān)鍵詞：基層民主；社會(huì)治理失效；政治動(dòng)員能力下降；領(lǐng)導(dǎo)能力提升與創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）12-0021-09

作者簡(jiǎn)介：董亞煒，中共中央黨校黨建教研部政黨制度教研室主任、副教授 （北京 100091）

一、基層民主的重要價(jià)值與黨的實(shí)踐

在馬克思主義民主政治理論中，民主和國(guó)家只是人類社會(huì)歷史發(fā)展一定階段的產(chǎn)物，“當(dāng)社會(huì)全體成員或至少絕大多數(shù)成員自己學(xué)會(huì)了管理國(guó)家，自己掌握了這個(gè)事業(yè)，并對(duì)極少數(shù)資本家、想保留資本主義惡習(xí)的先生們和深深受到資本主義腐蝕的工人們‘調(diào)整好監(jiān)督的時(shí)候，對(duì)任何管理的需要都開(kāi)始消失了。民主愈完全，它成為多余的東西的時(shí)候就愈接近。由武裝工人組成的、‘已經(jīng)不是原來(lái)意義上的國(guó)家的‘國(guó)家愈民主，則任何國(guó)家開(kāi)始消亡也就愈迅速”①。無(wú)產(chǎn)階級(jí)掌握國(guó)家政權(quán)發(fā)展民主是無(wú)產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)自身解放的重要方式，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)將利用自己的政治統(tǒng)治，一步步地奪取資產(chǎn)階級(jí)的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國(guó)家即組織成為統(tǒng)治階級(jí)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)手里，并且盡可能快增加生產(chǎn)力的總量”②。因而，馬克思主義政治理論認(rèn)為，與相對(duì)抽象的、以選舉權(quán)為主要內(nèi)容的政治民主相比，人民享有對(duì)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)更為根本，“在法國(guó)和歐洲，共和國(guó)只有作為‘社會(huì)共和國(guó)才有可能存在；這種共和國(guó)應(yīng)該剝奪資本家和地主階級(jí)手中的國(guó)家機(jī)器，而代之以公社；公社公開(kāi)宣布‘社會(huì)解放是共和國(guó)的偉大目標(biāo)，從而以公社的組織來(lái)保證這種社會(huì)改造”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第105頁(yè)。。在馬克思看來(lái)，“公社——這是社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力；這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來(lái)壓迫他們的假托的社會(huì)力量（即被人民群眾共同的壓迫者所篡奪的力量）（原為人民群眾自己的力量，但被組織起來(lái)反對(duì)和打擊他們）”《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第413頁(yè)。。與代議制民主相比，“巴黎公社”的最大特征就是這種民主的人民性和主體性，就是盡量減少中間代表環(huán)節(jié)，由人民群眾直接掌握國(guó)家政權(quán)，行使對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，最終達(dá)到消滅國(guó)家，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的目的，因而可以把這種民主稱為“社會(huì)民主”，以與“政治民主”相區(qū)別?？梢哉f(shuō)，“社會(huì)民主”是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，在一定的程度上社會(huì)民主的實(shí)現(xiàn)就意味著社會(huì)主義的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)民主在無(wú)產(chǎn)階級(jí)解放中所具有的這種重要意義決定了社會(huì)民主在社會(huì)主義國(guó)家中的普遍性和基礎(chǔ)性，正如馬克思所說(shuō)，“公社應(yīng)該成為甚至最小村落的政治形式，常備軍在農(nóng)村地區(qū)也應(yīng)該由服役期限極短的國(guó)民軍來(lái)代替。設(shè)在專區(qū)首府里的代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)主管本專區(qū)所有一切農(nóng)村公社的公共事務(wù)，而這些專區(qū)的代表會(huì)議則應(yīng)該派代表參見(jiàn)巴黎的全國(guó)代表會(huì)議；代表必須嚴(yán)格遵守選民的確切訓(xùn)令，并且隨時(shí)可以撤換”《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第375頁(yè)。?？梢?jiàn)，社會(huì)民主首先要在社會(huì)的基層來(lái)實(shí)現(xiàn)，所謂社會(huì)基層就是人民群眾生產(chǎn)、生活的具體空間和場(chǎng)所。如果社會(huì)主義不是建立在具有社會(huì)民主的基層社會(huì)之上，比如構(gòu)成社會(huì)共同體的農(nóng)村、社區(qū)、社會(huì)組織等最小政治和社會(huì)單位之上，那么從邏輯上看，由這些基層社會(huì)單位所產(chǎn)生的人民代表構(gòu)成的“全國(guó)代表會(huì)議”就不可能是人民意志的體現(xiàn)。

因而，社會(huì)民主能否真正實(shí)現(xiàn)首先取決于基層民主發(fā)展和實(shí)現(xiàn)程度?？梢哉f(shuō)，基層民主是人民當(dāng)家作主的重要實(shí)踐場(chǎng)所，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要組成部分。

對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義和中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，基層民主具有著特殊的內(nèi)涵和意義?！爸Р拷ㄔ谶B上”是中國(guó)共產(chǎn)黨革命成功的重要?dú)v史原因，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過(guò)程中取得的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，正是由于黨的基層組織深入中國(guó)基層社會(huì)，黨才具有了很強(qiáng)的政治動(dòng)員能力，具有了領(lǐng)導(dǎo)人民群眾的組織保障，可以說(shuō)，黨的基層組織建設(shè)既源于黨動(dòng)員群眾的客觀需要，又是貫徹黨的群眾路線的最重要的組織保障。因而，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視黨的基層組織建設(shè)，黨章對(duì)“基層”做了明確的規(guī)定。十八大《黨章》第五章“黨的基層組織”第二十九條規(guī)定，“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織”，“黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)”。執(zhí)政后，黨也特別重視和加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，黨的基層組織不僅成為黨動(dòng)員社會(huì)，而且成為基層民主和社會(huì)主義社會(huì)民主發(fā)展的重要組織保障，也是黨貫徹群眾路線的重要依托和載體。

與社會(huì)民主的內(nèi)在要求相一致，執(zhí)政后，黨的群眾路線的重要體現(xiàn)就是人民在基層單位要行使管理權(quán)，黨的群眾路線本身就蘊(yùn)含了對(duì)基層民主的價(jià)值追求和政治過(guò)程。因而，從邏輯上看，基層黨組織建設(shè)就與基層民主發(fā)展內(nèi)在地聯(lián)系在一起，它們都是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)。從實(shí)踐層面看，黨執(zhí)政后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了一系列的探索和實(shí)踐。endprint

民主就意味著“群眾的事情要由群眾自己來(lái)管理”，因而，與選舉、代表等民主權(quán)利相比，建國(guó)后，毛澤東特別重視人民所享有的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)。在計(jì)劃體制時(shí)代，企業(yè)作為工人階級(jí)生產(chǎn)生活最重要的場(chǎng)所和空間，因而毛澤東特別重視企業(yè)中的民主和管理權(quán)問(wèn)題，“所有制問(wèn)題解決以后，最重要的是管理問(wèn)題，即全民所有的企業(yè)如何管理的問(wèn)題，集體所有的企業(yè)如何管理的問(wèn)題。這方面是大有文章可作的”《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第245頁(yè)。。對(duì)此，毛澤東探索和實(shí)踐了以“兩參一改三結(jié)合”為主要內(nèi)容的“鞍鋼憲法”，“如果管理人員不到車間、小組搞‘三同，拜老師學(xué)一門至幾門手藝，那就一輩子會(huì)同工人階級(jí)處于尖銳的階級(jí)斗爭(zhēng)狀態(tài)中，最后必然要被工人階級(jí)把他們當(dāng)作資產(chǎn)階級(jí)打倒”，“領(lǐng)導(dǎo)人員要以普通勞動(dòng)者的姿態(tài)出現(xiàn)，以平等態(tài)度待人，一年、兩年整一次風(fēng)，進(jìn)行大協(xié)作，對(duì)企業(yè)的管理，采取集中領(lǐng)導(dǎo)和群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，干部參加勞動(dòng)，工人參加管理；不斷改革不合理的規(guī)章制度，工人群眾、領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)人員三結(jié)合”《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第247頁(yè)。。對(duì)此，有人評(píng)價(jià)到，“‘兩參一改三結(jié)合不僅使普通勞動(dòng)者管理生產(chǎn)勞動(dòng)的權(quán)利提升為一種權(quán)力，有效制約了官僚主義，避免了勞動(dòng)群眾被邊緣化，而且對(duì)于保證勞動(dòng)生產(chǎn)中人與人之間的平等關(guān)系、促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展具有重要的意義”陳志剛：《毛澤東的權(quán)力觀》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2013年第6期。。

毛澤東對(duì)管理權(quán)的強(qiáng)調(diào)深刻影響著中國(guó)政策制定過(guò)程，其中基層民主（國(guó)外學(xué)者將中國(guó)基層單位稱作“初級(jí)單位”）發(fā)揮著獨(dú)特的作用，對(duì)此國(guó)外學(xué)者分析道，“毛澤東把政策過(guò)程看作是領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間相互交流的動(dòng)態(tài)過(guò)程。用毛澤東的話來(lái)說(shuō)，它讓群眾在向黨反映自己的意見(jiàn)和貫徹上面的決定時(shí)發(fā)揮持續(xù)的作用；群眾既制定政策，又執(zhí)行政策。甚至在其理想形式中，這一原則也為黨保留了決策權(quán)和分清‘正確與‘不正確的權(quán)利。而且，除了初級(jí)單位以外，中華人民共和國(guó)的機(jī)構(gòu)為群眾直接影響政治決策所提供的機(jī)會(huì)也很少。但群眾路線對(duì)決策后的過(guò)程具有日益擴(kuò)大的重要影響，它依靠群眾在執(zhí)行政策過(guò)程中的具體行動(dòng)，為相當(dāng)程度的地方自主性提供了余地，并為干部的自我表現(xiàn)和政策效果的反饋創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。群眾路線對(duì)政策過(guò)程的影響還與中共在許多領(lǐng)域分散管理責(zé)任的愿望密切相關(guān)，并因此而得到加強(qiáng)。分權(quán)措施并不必然擴(kuò)大群眾在行政管理中的作用，也不總是驗(yàn)證了群眾路線的觀念。至少?gòu)拿珴蓶|的分權(quán)觀點(diǎn)來(lái)看，把管理責(zé)任分散到可以達(dá)到的最低層次，這與群眾路線所強(qiáng)調(diào)的直接參與行動(dòng)（而不是官僚行政管理）有著密切的聯(lián)系”[美] 詹姆斯·R. 湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速等譯，江蘇人民出版社2003年版，第215頁(yè)。。這一分析進(jìn)一步表明了基層民主與人民當(dāng)家作主之間所具有的內(nèi)在關(guān)系，它們都是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)。

除了對(duì)基層民主的重視外，毛澤東還積極思考和探索了人民對(duì)國(guó)家政權(quán)的管理權(quán)，“人民自己必須管理上層建筑，不管理上層建筑是不行的。我們不能夠把人民的權(quán)利問(wèn)題，理解為國(guó)家只由一部分人管理，人民在這些人的管理下享受勞動(dòng)、教育、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)利”《毛澤東讀書筆記》上冊(cè)，廣東人民出版社1996年版，第352頁(yè)。。從以上論述可以看出，源于黨的群眾路線的基層組織建設(shè)和基層民主發(fā)展，與馬克思主義民主政治理論對(duì)社會(huì)民主的強(qiáng)調(diào)和重視之間具有內(nèi)在的一致性。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民當(dāng)家作主權(quán)利的保護(hù)和發(fā)展決定了中國(guó)基層民主發(fā)展具有了最根本的動(dòng)力和空間，可以說(shuō)，中國(guó)基層民主發(fā)展既是馬克思主義民主政治理論的邏輯必然，也是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線和中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

二、基層社會(huì)治理失效與深層次問(wèn)題

改革開(kāi)放后，在馬克思主義政治民主觀的指導(dǎo)下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)基層民主進(jìn)行了具有中國(guó)特色的探索和實(shí)踐。我國(guó)基層民主主要體現(xiàn)為以農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治為主要內(nèi)容的基層自治。以1987年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為標(biāo)志，我國(guó)建立了農(nóng)村基層的“鄉(xiāng)政村治”。1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。2000年11月在《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，“社區(qū)居民委員會(huì)的成員經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)日常事務(wù)的管理。社區(qū)居民委員會(huì)的根本性質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織”，“基層群眾自治就是城鄉(xiāng)居民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國(guó)家法律和黨的政策，按照平等、選舉、公開(kāi)、監(jiān)督、多數(shù)決定、法治等原則，按照一定程序，民主選舉基層群眾性自治組織領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)基層公共事務(wù)進(jìn)行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的制度、規(guī)范和實(shí)踐活動(dòng)”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)基層民主建設(shè)取得了重要的成就，但與此同時(shí)，基層民主發(fā)展也存在普遍性的問(wèn)題，主要問(wèn)題就是基層民主發(fā)展更多地只具有形式上的意義，基層民主并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)上的功能和作用，人民當(dāng)家作主的權(quán)利并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)史衛(wèi)民：《中國(guó)基層民主政治建設(shè)發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第407-409頁(yè)。。

導(dǎo)致這一問(wèn)題的根本原因在于改革開(kāi)放后，基層民主乃是在國(guó)家權(quán)力下放過(guò)程中產(chǎn)生和發(fā)展的，“村民自治產(chǎn)生于人民公社體制廢除之際。人民公社組織廢除后，國(guó)家面對(duì)的是億萬(wàn)分戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，交易和治理成本甚高。通過(guò)設(shè)立自治性的村民委員會(huì)，將分散的農(nóng)民組織成一個(gè)共同體，將一部分治理權(quán)授予村民委員會(huì)，既有助于國(guó)家的治理，又可借此推進(jìn)中國(guó)的民主——國(guó)家的建構(gòu)。所以，中國(guó)的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國(guó)家賦予的”徐勇：《村民自治的成長(zhǎng)：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。。因而，在國(guó)家行政權(quán)力推動(dòng)下的基層民主發(fā)展從一開(kāi)始就無(wú)法擺脫與國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系，以至于基層群眾性組織不斷產(chǎn)生行政化的趨向，農(nóng)村村民和城市社區(qū)自治組織日益成為承接基層政府職能和基層政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的“準(zhǔn)下級(jí)機(jī)構(gòu)”，但與此同時(shí)，基層群眾自治組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員從國(guó)家行政管理體制和法律上來(lái)看，并無(wú)主體資格和實(shí)際能力來(lái)履行政府社會(huì)管理職能，承擔(dān)行政責(zé)任，因而導(dǎo)致了基層社會(huì)中存在的“行政化和社會(huì)管理缺失的雙重困境”董亞煒：《群眾路線：建構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)》，江蘇人民出版社2016年版，第265頁(yè)。。為了解決中國(guó)基層社會(huì)中“行政化和社會(huì)管理缺失的雙重困境”，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“社會(huì)治理”的戰(zhàn)略?！吧鐣?huì)治理”的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是要加強(qiáng)黨在多元社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，因而，“社會(huì)治理”戰(zhàn)略對(duì)基層黨組織建設(shè)提出了新的要求，基層黨組織的一個(gè)重要職能和任務(wù)就是“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)社會(huì)治理方式”中共中央：《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》，2014年5月。。在中央推動(dòng)下，各地地方黨委和政府進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，基層黨組織普遍得到加強(qiáng)，但從基層民主發(fā)展和社會(huì)治理的視角來(lái)看，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的加強(qiáng)并沒(méi)有有效推動(dòng)中國(guó)基層社會(huì)治理，反而使得政治權(quán)威在基層遭到了削弱，其表現(xiàn)就是基層黨組織對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員能力呈下降趨勢(shì)。對(duì)此，縣委書記普遍反映，“新形勢(shì)下，干部的威信和影響力在下降。一是原來(lái)那種一呼百應(yīng)，像我們到蘭考去，焦裕祿那種一呼百應(yīng)的情形，恐怕很難再出現(xiàn)了”。政治權(quán)威下降反映的是人民群眾公共精神的缺乏和政治冷漠，占基層人民群眾主導(dǎo)意識(shí)的是“實(shí)用主義”和“利益導(dǎo)向”，即對(duì)自己有利的事就干，對(duì)自己無(wú)利的事就不關(guān)心、不參與，就作為旁觀者，對(duì)黨委和政府依賴思想嚴(yán)重?；鶎狱h組織動(dòng)員能力下降和人民群眾的政治冷漠使基層民主發(fā)展陷入了新的兩難。一方面，在加基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的推動(dòng)下，上級(jí)黨組織通過(guò)資金、政策、人才等方式加大了對(duì)基層黨組織的支持力度，基層群眾自治組織客觀上加劇了對(duì)上級(jí)黨組織的依賴，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于基層民主的發(fā)展，而且上級(jí)黨組織對(duì)基層群眾組織的支持并沒(méi)有給基層組織提供治理社會(huì)的有效資源，在面臨基層社會(huì)矛盾時(shí)，縣委書記感到無(wú)奈，“治理手段落后。治理手段還是單調(diào)了些，村兩委換屆選舉無(wú)可奈何，村支書還可控，對(duì)村主任的選舉基本不可控。很多家族勢(shì)力、惡勢(shì)力卷入，村干部是他們選，我們還控制不了。矛盾糾紛的調(diào)處。硬的他硬碰硬。軟的他得寸進(jìn)尺”2016年中央黨?？h委書記座談會(huì)訪談（內(nèi)部資料）。。另一方面，基層社會(huì)治理很難擺脫行政化的趨向，而且不斷呈現(xiàn)行政化加強(qiáng)的趨勢(shì)?？h委書記普遍認(rèn)為，雖然服務(wù)型黨組織建設(shè)以來(lái)，有效解決了基層黨組織“有人辦事、有錢辦事、有場(chǎng)所辦事”的問(wèn)題，但要根本上解決中國(guó)基層社會(huì)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，就是希望上級(jí)和國(guó)家給出政策，給基層群眾自治組織增加編制，解決好農(nóng)村村民委員會(huì)和城市社區(qū)干部的身份和待遇問(wèn)題，以解決基層群眾自治組織人才后繼無(wú)人的困境，總之，基本思路就是徹底地實(shí)現(xiàn)群眾性自治的行政化，將其納入國(guó)家政權(quán)體系。endprint

可以說(shuō)，在社會(huì)治理的戰(zhàn)略下，基層黨組織雖然強(qiáng)化了對(duì)基層群眾自治的整合，很大程度上解決了基層群眾組織缺人也缺經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，但基層黨組織的加強(qiáng)并沒(méi)有有效解決“行政化和社會(huì)管理缺失的雙重困境”，基層民主發(fā)展依然不能擺脫行政化的陷阱，反而導(dǎo)致基層黨組織動(dòng)員能力下降，基層社會(huì)權(quán)威流失，人民群眾政治冷漠這一新的問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)治理和基層民主發(fā)展中存在的問(wèn)題導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾不斷，黨群關(guān)系緊張，基層社會(huì)蘊(yùn)藏著潛在的危機(jī)，“由于人民群眾片面地追求利益導(dǎo)致基層社會(huì)存在很多不確定因素。中國(guó)社會(huì)在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了快速轉(zhuǎn)型，但也積累了很多矛盾。在片面的利益追求刺激下，原先許多不是社會(huì)矛盾的歷史遺留問(wèn)題，今天就會(huì)集中爆發(fā)。任何事物不能脫離了那個(gè)時(shí)代背景，把那個(gè)時(shí)代背景下的問(wèn)題拿到當(dāng)下這個(gè)時(shí)代來(lái)解決，難度很大。許多為當(dāng)年改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型付出代價(jià)和成本的群體涉及的范圍很廣，包括農(nóng)村的改革問(wèn)題，林業(yè)的改制問(wèn)題，民辦教師的問(wèn)題，涉軍的問(wèn)題，特別是現(xiàn)在在基層存在一些特殊群體，復(fù)原軍人、農(nóng)村退職的村干部、鐵路工人、電工、民辦教師等，就是在不同歷史時(shí)期，從事不同工作、或者說(shuō)特殊工作，形成了一些特殊的群體，現(xiàn)在時(shí)過(guò)境遷，在以前不是問(wèn)題，但這些年此起彼伏，如果不能正確引導(dǎo)和妥善處理就會(huì)引起連鎖反映，應(yīng)當(dāng)引起高度重視”。

基層民主和基層自治不僅未能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目的，反而導(dǎo)致了一系列新的社會(huì)問(wèn)題，“鄉(xiāng)村的土地增值等核心資源分配不均。在部分鄉(xiāng)村，土地收益等分配不均可能導(dǎo)致村治混亂，部分鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)小官巨貪、賂選、集體資產(chǎn)流失等現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，村社組織虛化和黑社會(huì)化，等等”2016年中央黨?？h委書記座談會(huì)訪談（內(nèi)部資料）。。上述問(wèn)題和矛盾是國(guó)家長(zhǎng)治久安的巨大隱患。這反映了基層社會(huì)政治權(quán)威下降和基層社會(huì)治理仍然存在著深層次的、沒(méi)有很好解決的根本問(wèn)題。為什么在不斷加強(qiáng)基層黨組織的條件下，黨和國(guó)家的政策在基層社會(huì)的落實(shí)卻仍無(wú)組織保障，中央各項(xiàng)惠民政策無(wú)法有效在基層得到貫徹落實(shí)，基層社會(huì)治理不僅沒(méi)有得到有效改善，反而基層黨組織的權(quán)威卻遭到削弱，黨群干群之間關(guān)系沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，甚至產(chǎn)生了“塔西佗”陷阱。對(duì)這些問(wèn)題的回答必須深入到黨自身建設(shè)的方式，以及中國(guó)基層民主發(fā)展與黨之間的基本關(guān)系之中。

三、基層黨組織行政化與政治動(dòng)員能力下降原因分析

基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的許多問(wèn)題表明中國(guó)基層社會(huì)政治權(quán)威的削弱。這說(shuō)明黨的基層組織建設(shè)沒(méi)有有效發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心的作用。因而基層黨組織建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)和功能就是重新實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)基層社會(huì)的重塑，就是基層黨組織在基層社會(huì)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用?；鶎狱h組織在基層社會(huì)中重新確立起領(lǐng)導(dǎo)核心地位是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位確立的重要保障?；鶎狱h組織在社會(huì)治理中能否發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心的作用，從根本上取決于黨自身的價(jià)值理念和運(yùn)行邏輯。建立在群眾路線基礎(chǔ)之上的基層黨組織具有很強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力，這對(duì)中國(guó)的基層民主發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用?？梢哉f(shuō)，正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員，中國(guó)基層民主發(fā)展和實(shí)踐才具有了持續(xù)的動(dòng)力，從一定意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)基層民主發(fā)展本質(zhì)上與基層黨組織本身的建設(shè)和運(yùn)作方式有直接關(guān)系，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層黨組織所具有的動(dòng)員能力一開(kāi)始是作為中國(guó)基層民主發(fā)展的一種內(nèi)生力量而發(fā)揮作用，中國(guó)基層民主制度設(shè)計(jì)中就體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，正如有學(xué)者所述，“實(shí)際上，毛澤東的大民主就是群眾運(yùn)動(dòng)與管理國(guó)家的結(jié)合，是非常規(guī)的大眾參與和常規(guī)化的群眾管理的結(jié)合。毛澤東希望用大鳴大放等大民主的群眾運(yùn)動(dòng)形式，防備黨的干部變色變修和蛻化成官僚貴族階層；而用日常性的參與管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障群眾的基本權(quán)利。前者是一種被動(dòng)防范的措施——監(jiān)督問(wèn)題，后者是一種主動(dòng)參與的措施——負(fù)責(zé)問(wèn)題”鄭永年、郭為佳：《毛澤東“民主新路”及其現(xiàn)代性困境》，《東亞論文》2009年第69期。。改革開(kāi)放后，為了避免群眾運(yùn)動(dòng)對(duì)基層社會(huì)造成的沖擊，基層黨組織建設(shè)不斷從“運(yùn)動(dòng)式”的黨建向規(guī)范化和制度化的黨建方式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變雖然實(shí)現(xiàn)基層黨組織的全覆蓋，基層黨組織都能按照要求開(kāi)展日常工作，但基層黨組織在基層社會(huì)中的權(quán)威和影響力卻不斷下降，基層黨組織與人民群眾之間的關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)，甚至成為一種外部的強(qiáng)制力量與基層社會(huì)對(duì)立起來(lái)。

之所以如此，首要由于黨的“密切聯(lián)系群眾”的優(yōu)良作風(fēng)未能得到很好地堅(jiān)持，黨與人民群眾之間“最后一公里”的問(wèn)題普遍存在，同時(shí)如果僅僅依靠革命時(shí)期形成的黨的傳統(tǒng)的政治動(dòng)員的群眾工作方法，而不能根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)變遷和人民群眾生活和思想實(shí)際狀況，進(jìn)行有針對(duì)性的思想政治工作，那么，黨的群眾工作能力就會(huì)不斷下降，基層黨組織在基層社會(huì)中的凝聚力、號(hào)召力就會(huì)遭到極大削弱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，人民群眾日益將利益追求和利益滿足作為行為的主要?jiǎng)訖C(jī)和動(dòng)力，如果單純運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)的方式來(lái)調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的治理，那么這種治理方式不僅不利于基層人民群眾公共精神的培養(yǎng)，反而加劇了人民群眾的逐利性和實(shí)用主義，不利于提高基層黨組織的威信和影響力，基層黨組織威信下降通過(guò)人民群眾對(duì)政治的冷漠以及實(shí)用主義態(tài)度等方式表達(dá)出來(lái)。

除了群眾工作和黨的作風(fēng)方面的原因外，更重要的還是體制方面的原因。執(zhí)政后黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政權(quán)融合的特點(diǎn)在基層黨組織也得到體現(xiàn)，建立在“民主集中制”基礎(chǔ)上的黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，在黨執(zhí)政后，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)日益行政化，行政化在一定程度上雖然不會(huì)對(duì)基層社會(huì)秩序帶來(lái)沖擊，甚至?xí)訌?qiáng)社會(huì)管理，但行政化與基層社會(huì)治理的目標(biāo)相沖突，行政化所具有的強(qiáng)制性手段，降低了基層黨組織的群眾工作能力和政治動(dòng)員能力，阻礙著基層民主的發(fā)展。

值得注意的是，如果行政權(quán)逐步為行政各部門所分割，導(dǎo)致的是行政權(quán)力和政府管理的部門化、碎片化。所謂政府管理的“碎片化”（Fragmented），是指政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。政府管理的部門化、碎片化，必然導(dǎo)致政府行政管理能力和水平大大下降，“韋伯的分析已經(jīng)表明，現(xiàn)代政府必然是基于專業(yè)分工原則的科層制模式。但是，過(guò)細(xì)的職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)分割又必然導(dǎo)致了政府職責(zé)交叉、多頭指揮、流程破碎、本位主義、效能低下、無(wú)人負(fù)責(zé)等碎片化弊病”譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。 。行政管理權(quán)分割的狀況加劇了基層黨組織不斷從政治組織向行政組織的轉(zhuǎn)變，基層黨組織成為基層政府和上級(jí)政府各部門的“準(zhǔn)下級(jí)”機(jī)構(gòu)?；鶎诱蜕霞?jí)政府各部門往往將很多行政事務(wù)下沉到基層群眾自治組織中的基層黨組織?；鶎狱h組織習(xí)慣用行政化的社會(huì)控制手段，來(lái)執(zhí)行上級(jí)行政命令和完成上級(jí)指派的任務(wù)。這樣，基層黨組織就從基層群眾自治組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要滿足上級(jí)組織和基層政府的需要，而忽視自身所具有的領(lǐng)導(dǎo)職能和政治作用，因而人民群眾就會(huì)將黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層黨組織作為一種外部強(qiáng)制力量，通過(guò)各種方式進(jìn)行抵制，包括政治冷漠等，導(dǎo)致黨和政府對(duì)基層社會(huì)的整合和動(dòng)員能力下降。endprint

基層黨組織動(dòng)員能力下降帶來(lái)了前文所述的群體性事件等社會(huì)失序問(wèn)題。因而，在基層社會(huì)治理中，為了解決基層社會(huì)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和矛盾，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)就成為可行的現(xiàn)實(shí)選擇。這與西方20世紀(jì)90年代以來(lái)興起的“整體型政府”（Holistic Government）有著相似之處。“整體型政府”是相對(duì)于之前所流行的“碎片化政府”來(lái)說(shuō)的，按照克利斯托弗·波利特（Christoppher Pollit）的經(jīng)典概括，“整體型政府”的深刻內(nèi)涵是“排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)”Christoppher Pollit， “Joined-up Government： A Survey”， Political Studies Review， Vol. 4， No. 1， 2003， p. 135.。

對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，建立“整體型政府”實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中統(tǒng)一，有著先天的組織上的優(yōu)勢(shì)，建立在“民主集中制”基礎(chǔ)上的黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)很容易實(shí)現(xiàn)黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)。黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)最終只能通過(guò)基層群眾自治中的干部，尤其是基層黨支部書記來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而，基層干部和黨支部書記成為當(dāng)前社會(huì)治理的關(guān)鍵因素。這些干部被稱作“社區(qū)領(lǐng)袖”，對(duì)社區(qū)領(lǐng)袖的呼吁和強(qiáng)調(diào)成為基層社會(huì)治理的一個(gè)共識(shí)，這也是為什么縣委書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村和社區(qū)黨支部書記重要的原因所在。從基層民主實(shí)踐來(lái)看，基層黨支部書記的素質(zhì)和能力也確實(shí)決定著一個(gè)村、一個(gè)社區(qū)的基層民主發(fā)展水平和社會(huì)治理效果。從政治運(yùn)作的實(shí)際來(lái)看，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人身份特殊，它雖然是農(nóng)民，不是國(guó)家干部、沒(méi)有國(guó)家待遇和保障，但基層干部又承擔(dān)著許多政治和行政的職能，是我們黨和國(guó)家政策貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)和保障。如果基層干部能力不佳、素質(zhì)不高，沒(méi)有工作積極性，基層社會(huì)治理就難以為繼，就會(huì)影響到黨和國(guó)家的執(zhí)政基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化的沖擊下，農(nóng)村和城市社區(qū)基層黨組織人才缺乏，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人已出現(xiàn)高齡化等問(wèn)題，僅僅依靠基層干部進(jìn)行社會(huì)治理難以為繼，如何建設(shè)一個(gè)有能力、可持續(xù)的基層干部隊(duì)伍成為當(dāng)務(wù)之急和基層黨建中的難題。另一方面，對(duì)基層黨支部書記作用的強(qiáng)調(diào)，對(duì)基層黨組織的加強(qiáng)也恰恰有可能成為基層民主發(fā)展的陷阱。前文已述，縣委書記希望通過(guò)改變農(nóng)村干部的待遇和身份來(lái)加強(qiáng)基層社會(huì)管理的思路，是“能人治理”和國(guó)家政權(quán)向社會(huì)復(fù)制的思路，從馬克思主義解放政治和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)來(lái)看，它不利于基層民主發(fā)展。

四、黨的領(lǐng)導(dǎo)能力提升為基層民主發(fā)展開(kāi)辟空間

從以上分析可以看出，改革開(kāi)放后，由于放棄了革命時(shí)期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式”的方式來(lái)動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)群眾，基層黨組織還沒(méi)有找到如何適應(yīng)市場(chǎng)體制和現(xiàn)代社會(huì)變遷的領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員群眾的有效方式，由于工作作風(fēng)和政府行政管理體制方面的原因，導(dǎo)致基層黨組織日益行政化，使得基層黨組織的政治動(dòng)員能力和政治權(quán)威不斷下降，基層民主發(fā)展逐漸失去了領(lǐng)導(dǎo)核心和推動(dòng)力量，因而可以說(shuō)，中國(guó)基層民主發(fā)展和基層社會(huì)治理從根本上取決于中國(guó)共產(chǎn)黨政治動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)能力在市場(chǎng)體制和現(xiàn)代社會(huì)條件下的發(fā)展與創(chuàng)新，黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新是基層民主發(fā)展最根本的動(dòng)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力提升主要就是黨所具有的創(chuàng)新能力，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力提升是基層民主發(fā)展的關(guān)鍵和保障。

這就意味著，中國(guó)基層民主發(fā)展，解決基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的深層次問(wèn)題，首先要在領(lǐng)導(dǎo)理念上進(jìn)行創(chuàng)新，重新思考和看待社會(huì)民主與馬克思主義解放政治的關(guān)系，根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的實(shí)際，探索切實(shí)可行的基層民主。

領(lǐng)導(dǎo)理念創(chuàng)新首先要正確看待黨與人民群眾之間的關(guān)系。雖然社會(huì)主義基層民主反對(duì)單純的“代議制”民主方式，但黨與人民群眾之間也需要一定的基層民主制度來(lái)保障。這就需要重新看待和審視基層民主的發(fā)展模式。除了代議制民主之外，查爾斯·蒂利認(rèn)為，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家和它的公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護(hù)的和相互制約的協(xié)商這些特點(diǎn)，我們就說(shuō)其政權(quán)在這個(gè)程度上是民主的”[美] 查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪鐘譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第12頁(yè)。。這指出了協(xié)商民主所具有的不同于代議制民主的基層性、社會(huì)性和主體性。協(xié)商民主不僅要在國(guó)家政權(quán)層面上進(jìn)行，而且更要在基層實(shí)踐?；鶎用裰靼▍f(xié)商民主（對(duì)話民主）提供了國(guó)家與社會(huì)之間交流互動(dòng)的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)中，人民群眾的主體地位得以展現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到加強(qiáng)，國(guó)家的職能得以向基層社會(huì)讓渡。

在發(fā)展中國(guó)基層民主的過(guò)程中，協(xié)商民主作為黨與人民群眾之間關(guān)系制度化的一種方式發(fā)揮著重要的作用，因而，發(fā)展協(xié)商民主就成為群眾路線制度化和發(fā)展中國(guó)特色的基層民主的一種重要方式。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考的是，雖然黨與人民群眾之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不一定必須通過(guò)面對(duì)面的直接民主來(lái)實(shí)現(xiàn)，但在基層群眾自治這樣的共同體，包括基層黨組織在內(nèi)的企業(yè)、學(xué)校、軍隊(duì)等基層單位，人民群眾作為主體直接參與基層單位事務(wù)的管理，卻是一個(gè)值得堅(jiān)持的價(jià)值理念和方向。馬克思主義解放政治的價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，馬克思主義對(duì)社會(huì)民主的追求正是馬克思主義政治的根本特征，因而就需要我們重新思考和評(píng)估中國(guó)共產(chǎn)黨從群眾路線出發(fā)所進(jìn)行的基層民主實(shí)踐，而不能以“烏托邦”的理由簡(jiǎn)單予以否定。

馬克思主義解放政治認(rèn)為，國(guó)家向社會(huì)回歸、“社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回”是人類解放的必然歷史過(guò)程，而基層民主的發(fā)展就是實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程的重要方式和途徑。國(guó)家消亡是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，國(guó)家職能不斷向社會(huì)回歸，尤其是向基層社會(huì)回歸是必由之路。在這一過(guò)程中，通過(guò)激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)和革命方式，并不能解決社會(huì)民主發(fā)展中的許多關(guān)鍵問(wèn)題，比如人民群眾主體地位意識(shí)和公共精神的培養(yǎng)、公平社會(huì)秩序和利益分配機(jī)制形成等，而是要通過(guò)漸進(jìn)的方式來(lái)完成。應(yīng)當(dāng)注意的是，國(guó)家消亡、社會(huì)自治、人的解放并不是與國(guó)家完全對(duì)立的過(guò)程，“無(wú)政府主義”并不能帶來(lái)人的解放，反而帶來(lái)的是人的自由和權(quán)利的侵犯，歷史教訓(xùn)已表明了這一點(diǎn)，恰恰相反，國(guó)家的消亡可能正是國(guó)家行政化的過(guò)程，正如列寧所述，“計(jì)算和監(jiān)督是把共產(chǎn)主義社會(huì)第一階段‘調(diào)整好，使它能正確地進(jìn)行工作所必需的主要條件。在這里，全體公民都成了國(guó)家（武裝工人）的雇員。全體公民都成了一個(gè)全民的、國(guó)家的‘辛迪加的職員和工人”《列寧選集》第3卷，人民出版社1960年版，第258頁(yè)。。這一過(guò)程正是國(guó)家消亡的過(guò)程，正如恩格斯所說(shuō)，當(dāng)國(guó)家的最主要職能簡(jiǎn)化為由工人自己擔(dān)當(dāng)?shù)倪@樣一種計(jì)算和監(jiān)督的時(shí)候，國(guó)家就不再成為“政治國(guó)家”，那時(shí)“社會(huì)職能就由政治職能變?yōu)楹?jiǎn)單的管理職能”《列寧專題文集·論馬克思主義》，人民出版社2009年版，第383頁(yè)。。endprint

其次，黨要不斷確立既要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又能發(fā)揮黨的群眾路線優(yōu)勢(shì)的基層黨建方式，這就需要進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)在運(yùn)行的基層黨建制度化、規(guī)范化進(jìn)行探索和創(chuàng)新，不斷提升黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力，真正發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新就是繼續(xù)發(fā)揮革命時(shí)期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期有效的思想政治動(dòng)員方式，有針對(duì)性地解決人民群眾在現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下遇到的困惑和問(wèn)題，同時(shí)將“思想建黨”與人民群眾切身相關(guān)的具體生活利益問(wèn)題相結(jié)合，克服單純的利益誘導(dǎo)方式來(lái)提高黨的影響力，將利益分配與政治教育相結(jié)合，同時(shí)克服用簡(jiǎn)單的行政命令和單純的組織紀(jì)律來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，避免黨的行政化，不斷培養(yǎng)黨的基層“群眾領(lǐng)袖”，選派善于做群眾思想政治工作的優(yōu)秀基層干部到基層群眾組織中進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高基層干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)基層民主和社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用民主的方式來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理，用民主的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)主要在基層人民群眾進(jìn)行利益訴求和利益表達(dá)的民主過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在收集民意、整合群眾反映的多元化的、甚至互相沖突的利益訴求，在這種多元利益訴求中尋求人民的根本利益，制定能代表人民根本利益的公共政策，改變傳統(tǒng)政策制定過(guò)程中黨與人民群眾之間缺乏制度化約束的單向決策過(guò)程。不斷調(diào)整信訪部門職能，加大信訪部門對(duì)群眾上訪反映問(wèn)題的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、研究分析的職能和責(zé)任，為黨委政府了解民意、制定政策提供參考依據(jù)、發(fā)揮參謀作用，將基層社會(huì)一直難以解決的信訪問(wèn)題納入基層民主發(fā)展的運(yùn)作邏輯和框架。

最后，在克服黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行政化和為地方政府各部門分割的同時(shí)，積極探索基層黨組織在基層社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮基層黨組織在多元社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，提高黨在各行政部門之間的整合能力，建立與現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。

關(guān)鍵要正確處理基層單位社會(huì)中黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政和中心業(yè)務(wù)工作的關(guān)系。黨在基層社會(huì)中的功能定位是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心，主要目的是提高黨在人民群眾中的威信，凝聚和團(tuán)結(jié)人民群眾，為貫徹黨的路線、方針、政策營(yíng)造良好的政治氛圍，而基層單位社會(huì)中的中心業(yè)務(wù)工作主要圍繞發(fā)展的目標(biāo)來(lái)展開(kāi)，每個(gè)基層單位都是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層單位的中心業(yè)務(wù)工作都十分重要，不可偏廢，更不能互相代替。既要克服基層黨建就是為中心工作服務(wù)和做后勤保障的這種降低黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的片面認(rèn)識(shí)，又要防止通過(guò)強(qiáng)調(diào)脫離單位實(shí)際發(fā)展的、空洞的政治來(lái)取代單位的中心業(yè)務(wù)工作。為此，需要從體制上來(lái)保障基層單位黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政工作的有機(jī)融合。不斷探索和創(chuàng)新高校、科研院所、國(guó)有企業(yè)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)等基層單位的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，正確處理基層單位黨政之間的關(guān)系，探索黨、政運(yùn)行系統(tǒng)之間的有效銜接，運(yùn)用黨的“民主生活會(huì)”、職工代表大會(huì)等制度，從體制機(jī)制上保障黨的領(lǐng)導(dǎo)與單位中心工作有機(jī)融合，同時(shí)保障黨和國(guó)家的路線、方針、政策在基層單位能有效貫徹落實(shí)，使基層單位發(fā)展具有明確的政治方向，符合國(guó)家戰(zhàn)略，從而成為貫徹落實(shí)中央和國(guó)家政策的重要組織保障。

與此同時(shí)，不斷探索和創(chuàng)新黨對(duì)社會(huì)組織、社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)的特點(diǎn)以及福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)合理劃分國(guó)家與基層社會(huì)的職能與邊界。國(guó)家在財(cái)政、公共政策、社會(huì)保障為居民提供逐步均等化服務(wù)的前提下，不斷強(qiáng)化農(nóng)村和城市社區(qū)的自治功能，國(guó)家和地方政府要通過(guò)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，不斷加大對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和城市社區(qū)組織的投入力度，從工商、稅務(wù)、法律等政策方面，扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大和發(fā)展，不斷增強(qiáng)基層社會(huì)組織自我成長(zhǎng)能力。

還要充分發(fā)揮黨內(nèi)民主制度，推動(dòng)黨的基層民主向社會(huì)民主發(fā)展。通過(guò)各地探索的“兩票制”選舉和“兩會(huì)制”決策等制度所謂“兩票制”，即村支部選舉要經(jīng)過(guò)兩次投票，先是全體村民的“信任票”，只有獲得足夠的“信任票”，才能作為支部候選人；后是全體黨員的選票，只有獲得多數(shù)黨員的選票才能當(dāng)選村支部成員。“兩會(huì)制”，即村支委和村委會(huì)在作出決策之前，都要經(jīng)過(guò)黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議討論后決定。，將黨內(nèi)民主與基層社會(huì)民主有機(jī)銜接，用發(fā)展基層民主的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。在這個(gè)過(guò)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改善，為基層民主的發(fā)展提供了動(dòng)力和空間。不斷建立一種基層與上層民主有效對(duì)接的“上下聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，這樣來(lái)自于社會(huì)基層的利益表達(dá)才能通過(guò)黨的組織渠道反映到具有公共政策制定權(quán)的上級(jí)黨委和政府，防止基層和上層的脫節(jié)，建立上下聯(lián)動(dòng)處理社會(huì)矛盾的體制和機(jī)制，為基層社會(huì)治理確立良好的體制保障。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： Grass-roots democracy is an important part of the democratic politics of marxist. It is an important practical place for people to be the masters of the country， and it also an important part of socialist democracy with Chinese characteristics. The real realization of social democracy depends on the development and realization of grass-roots democracy. In the central committee of the CPC driven to strengthen the service-oriented party organization construction. Although the grass-roots party organizations generally strengthened， but the party organizations at the grass-roots level of grass-roots social mobilization is a downward trend. And the grass-roots social governance in the deep-seated problems cannot be effectively solved. The deep reason is that the division of the administrative power has resulted in the loss of political function of basic-level party organizations. The grass-roots social governance depends on ultimately “talents administration”. The development of grass-roots democracy depends on the partys leadership. And thus solve the deep-seated problems arising from the grass-roots social governance， rooted in the promotion of partys leadership， the innovation of the leadership concept， leadership style and leading system. We also explore the practical and feasible grass-roots democracy according to the development of socialism with Chinese characteristics.

Keywords： Grass-roots Democracy； The Failure of Social Governance； The Capacity of Political Mobilization Declined； The Promotion and Innovation of the Leadershipendprint