張先貴

就實(shí)定法層面而言，我國的土地管理權(quán)是由一系列權(quán)力組成的權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系*張先貴：《權(quán)力束視角下我國土地管理行為法權(quán)表達(dá)及意義——立足于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2016年第5期。。在這一權(quán)力束結(jié)構(gòu)體系中，農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)是其重要的組成部分，其存在的價(jià)值和功能主要是嚴(yán)格限制或控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量、規(guī)模和時(shí)速，以協(xié)調(diào)好耕地資源的保護(hù)與建設(shè)用地之供給二者之間的關(guān)系，從而力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“雙?！?即“保紅線”和“保增長”)的目標(biāo)。在我國現(xiàn)行土地管理權(quán)面向市場(chǎng)化價(jià)值取向改革的當(dāng)下，農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)亦不例外。具言之，長期以來，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和路徑依賴慣性之影響，在農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)法律制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式上，無論是實(shí)定法還是實(shí)踐，主要踐行的都是單一的“命令—服從”式的公法模式。就其本質(zhì)而言，這一模式掩蔽和淡化了地方政府(主要是縣、市級(jí)人民政府)、農(nóng)地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等多元化主體的利益訴求。實(shí)踐中，包括地方政府在內(nèi)的諸多主體，實(shí)施繞開和規(guī)避農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)的違法違規(guī)用地行為頻繁而又普遍，從而在一定意義上宣示了這一權(quán)力的運(yùn)行步入了失靈困境。為此，立足于當(dāng)下的客觀實(shí)際，面向市場(chǎng)化的價(jià)值取向來改革我國現(xiàn)行農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)，以積極回應(yīng)多元化主體的利益訴求，從而突破這一權(quán)力運(yùn)行之困境，迫切而又必要。

故而，近年來，本著化堵為疏的理念，從積極回應(yīng)多元化主體的利益訴求出發(fā)，圍繞著農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的諸多試點(diǎn)方案或模式相繼出現(xiàn)，譬如，“土地?fù)Q保障”模式、建設(shè)用地“增減掛鉤”模式、“地票交易”模式，等等。客觀而言，盡管這些不同的試點(diǎn)模式或方案因其自身存在程度不同的缺陷和弊病而在實(shí)踐中引發(fā)了許多爭(zhēng)議和糾紛，但不可否認(rèn)的是，這些不同的模式或方案都是對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的最為直接的宣示，或者說構(gòu)成了我國當(dāng)下農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的演進(jìn)歷程。

當(dāng)然，由此而帶來的問題是：法理上，上述三種不同試點(diǎn)方案的利弊何在？我國當(dāng)下農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑究竟選擇何種模式或方案更為穩(wěn)妥？一旦選擇某種具體方案后，現(xiàn)行的實(shí)定法層面該如何應(yīng)對(duì)？鑒于此，本文主要以我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑之選擇為研判對(duì)象，擬對(duì)上述問題作深入的法理求解。實(shí)際上，在我國土地制度改革踐行“實(shí)驗(yàn)主義”進(jìn)路的當(dāng)下，從法理層面，認(rèn)真對(duì)待這些不同試點(diǎn)方案或模式，吸取其教訓(xùn)、積累其經(jīng)驗(yàn)，具有非常重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、初級(jí)形態(tài)：“土地?fù)Q保障”模式

就“土地?fù)Q保障”模式而言，其在實(shí)踐中主要是以農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)和承包地使用權(quán)，然后獲取市民的身份和相關(guān)社會(huì)保障的權(quán)益為基本特征。盡管各地在實(shí)踐中針對(duì)這一模式實(shí)行了諸多具體的不同形式，但基于其具體內(nèi)容上的大同小異，總體上可將其概括為“承包地?fù)Q社保”“宅基地?fù)Q住房”模式；具體而言可分為以下四種模式：

一是2005年天津的“宅基地?fù)Q房”模式。在這一模式中，華明鎮(zhèn)作為天津“宅基地?fù)Q房”審批試點(diǎn)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)的農(nóng)民可以用自己的宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)一套住房，遷入小城鎮(zhèn)居住*劉潤秋：《土地流轉(zhuǎn)占補(bǔ)平衡：典型模式與制度缺陷》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第4期。。

二是2008年浙江嘉興推出的“兩分兩換”模式。在這一模式中，宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開。以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式*周林潔：《兩分兩換：嘉興快速穩(wěn)健推進(jìn)新型城市化的理性選擇》，《城市發(fā)展研究》2011年第3期。，按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的要求，以達(dá)到“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”的目的*王彧、郭錦輝、張海生：《“兩分兩換”：嘉興探索優(yōu)化土地資源》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2009年10月15日第4版。。內(nèi)容上，這一模式乃是農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障的本質(zhì)體現(xiàn)*仇恒喜、汪雷：《“兩分兩換”助推農(nóng)村土地變遷：基于嘉興經(jīng)驗(yàn)的理論分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第6期。。

三是2006年成都市溫江區(qū)實(shí)施的“雙放棄、三保障”模式。所謂“雙放棄”，是指農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。而“三保障”是指農(nóng)民變成市民需要的三個(gè)保障條件：一是能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居?。蝗悄軌蛳硎艹鞘芯用裣硎艿纳鐣?huì)公共服務(wù)*孫建偉：《建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)的法理基礎(chǔ)與制度構(gòu)造》，《暨南學(xué)報(bào)》2017年第12期。。

四是2010年重慶市戶籍改革中的“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社?！蹦Ｊ?。就這一模式而言，當(dāng)?shù)卣蜗蟮貙⑦@一改革措施稱為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿“脫掉三件衣服，穿上五件衣服”。所謂“脫掉三件衣服”是指轉(zhuǎn)戶農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地使用權(quán)，而“穿上五件衣服”是指穿上包括城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療在內(nèi)的五件衣服。

客觀而言，在“土地?fù)Q保障”模式下，農(nóng)民將其閑置的宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，將其分散的土地承包經(jīng)營權(quán)置換城市市民享有的社保，至少有以下幾個(gè)方面功能：一方面為地方政府在新增加建設(shè)用地指標(biāo)持有不足的情形下的農(nóng)轉(zhuǎn)非提供了新的路向，體現(xiàn)了化堵為疏的創(chuàng)新理念；同時(shí)，這亦有助于解決當(dāng)下我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)大量閑置而導(dǎo)致的資源得不到有效利用的困境。另一方面這有助于將分散的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，對(duì)推動(dòng)農(nóng)地資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)這一財(cái)產(chǎn)價(jià)值的最大化，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)具有重要意義。不過，從實(shí)踐來看，這一模式的缺陷亦是非常明顯的：

其一，合法性受質(zhì)疑。從“土地?fù)Q保障”模式的內(nèi)容來看，其主要包括“承包地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”兩大方面，顯然，“承包地?fù)Q社?！泵黠@違法了我國現(xiàn)行《土地管理法》第4條、第44條之規(guī)定，即在現(xiàn)行法上，對(duì)于將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國家設(shè)置這一程序就是為了保護(hù)18億畝耕地紅線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家糧食安全的重大目標(biāo)。因此，如果允許地方政府與承包地使用權(quán)人之間進(jìn)行互換，并允許地方政府取得土地承包經(jīng)營權(quán)后進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)的話，這顯然是對(duì)現(xiàn)行土地用途管制的規(guī)避和繞開，有違我國現(xiàn)行耕地資源保護(hù)的諸多制度性安排，因而其合法性面臨正當(dāng)性危機(jī)。

其二，置換范圍偏狹、受限較多以及遠(yuǎn)郊農(nóng)村難以分享城市化帶來的利益。從實(shí)踐來看，對(duì)于“宅基地?fù)Q住房”模式而言，盡管其具有諸多的功能和價(jià)值，譬如，對(duì)于政府來講，這一模式為其提供了規(guī)劃外新增建設(shè)用地，從而解決了新增建設(shè)用地供需之間的矛盾；對(duì)于農(nóng)民來講，在這一模式下，經(jīng)過置換后，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)得到明顯提高，但是，“宅基地?fù)Q住房”模式存在的最大缺陷是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的范圍非常狹窄，僅僅是對(duì)城市周邊農(nóng)村集體土地上的宅基地進(jìn)行置換，被置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)與具體地塊相捆綁?？陀^而言，這一做法雖然有助于控制交易范圍，被復(fù)墾的耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能夠得到一定程度上的保障，而且國家監(jiān)管的成本亦較低，但是對(duì)于廣大偏遠(yuǎn)的農(nóng)村(即遠(yuǎn)郊農(nóng)村)而言，在這一模式下，由于其遠(yuǎn)離城市，雖然存在大量閑置的集體建設(shè)用地，但不能用于城市建設(shè)用地指標(biāo)，因而其難以分享城市化帶來的利益。這顯然會(huì)造成不同地區(qū)農(nóng)村之間發(fā)展上的不平衡。

其三，違背自愿原則，農(nóng)民權(quán)益沒有得到很好的保障。在“土地?fù)Q保障”模式下，無論是“宅基地?fù)Q住房”，還是“承包地?fù)Q社?！?，均應(yīng)遵循自愿原則，即只有獲得農(nóng)民的同意，方可實(shí)施這一政策。然而，從實(shí)踐來看，地方政府為了獲得規(guī)劃外的新增建設(shè)用地，往往在行政權(quán)的主導(dǎo)下集中統(tǒng)一推進(jìn)這一政策試點(diǎn)，少數(shù)農(nóng)民的不自愿被集體多數(shù)決原則所綁架，出現(xiàn)了所謂的“農(nóng)民被上樓”等事件，損害了部分農(nóng)民的合法土地權(quán)益，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定*參見周仁標(biāo)《論社會(huì)穩(wěn)定與地方治理》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。。另外，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)亦是一樣，必須遵循自愿的原則。但在“承包地?fù)Q社?！蹦Ｊ较拢兿嗟貜?qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。這些違背農(nóng)民自愿原則的行為，最終使得試點(diǎn)政策實(shí)施的效果大打折扣。

其四，沒有充分利用市場(chǎng)機(jī)制來配置資源，名為交易，實(shí)為行政決定，是計(jì)劃配置資源的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的最大化目標(biāo)。從形式上講，無論是“宅基地?fù)Q住房”，還是“承包地?fù)Q社?！?，都應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，但從實(shí)踐來看，農(nóng)民騰退出來的宅基地能夠置換政府提供的多大面積的住房幾乎都是由行政機(jī)關(guān)來決定的，并沒有體現(xiàn)市場(chǎng)交易的屬性。實(shí)際上，盡管城市房地產(chǎn)的價(jià)格要高于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，但是城市建設(shè)用地使用權(quán)是有期限限制的，而農(nóng)民的宅基地使用權(quán)帶有福利屬性，是國家無償分配的，具有時(shí)間上的永久性或無期限限制等特征。因而，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民將其無期限限制的宅基地使用權(quán)置換有期限限制的建設(shè)用地使用權(quán)，未必能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的最大化。

由此可見，作為我國現(xiàn)行農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革雛形的“兩分兩換”模式，因主要踐行的是行政權(quán)主導(dǎo)下的“命令—服從”模式，而使其具有市場(chǎng)化交易之形而無之實(shí)。另外，這一模式的設(shè)計(jì)更主要是為地方政府尋求規(guī)劃外建設(shè)用地指標(biāo)提供思路，體現(xiàn)了積極回應(yīng)地方政府獨(dú)立利益訴求的鮮明特征，而忽視了對(duì)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等其他主體之利益訴求的有效回應(yīng)和保護(hù)。是故，這一模式的內(nèi)在結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整和升級(jí)。

至此，法理上，將“兩分兩換”模式定位為我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的初級(jí)形態(tài)，較為妥當(dāng)。

二、中級(jí)形態(tài)：建設(shè)用地“增減掛鉤”模式

鑒于“土地?fù)Q保障”模式僅是我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的初級(jí)形態(tài)，以及這一模式存在上述諸多的缺陷，克服這些弊病，升級(jí)其形態(tài)，尤為必要。在這一背景下，建設(shè)用地“增減掛鉤”模式(又稱為“指標(biāo)掛鉤”模式)應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國土資發(fā)[2008]138號(hào))的規(guī)定，所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡稱項(xiàng)目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)*國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國土資發(fā)[2008]138號(hào))第2條的規(guī)定。。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度以項(xiàng)目區(qū)為單位組織實(shí)施工作，通過試點(diǎn)規(guī)劃下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)控管理，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)*國土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》(國土資發(fā)[2005]207號(hào))。。2004年成都市成為“增減掛鉤”模式的最早政策試點(diǎn)，之后國務(wù)院和國土資源部相繼頒布一系列文件對(duì)這一模式進(jìn)行規(guī)范。為防止“增減掛鉤”項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)，國土資源部于2006年發(fā)布了《關(guān)于天津等五省市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤等第一批試點(diǎn)的批復(fù)》(國土資函[2006]269號(hào))，明確批準(zhǔn)天津、江蘇、山東、湖北、四川五省市作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤首批試點(diǎn)地區(qū)，并且明確要求“增減掛鉤”項(xiàng)目須經(jīng)國土資源部審批，“增減掛鉤”指標(biāo)只能在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)。2009年又批準(zhǔn)了19個(gè)省區(qū)加入城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)地區(qū)。

相對(duì)于“土地?fù)Q保障”模式，“增減掛鉤”模式具有以下幾方面優(yōu)點(diǎn)：

其一，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施半徑擴(kuò)大，實(shí)施范圍擴(kuò)大到包括遠(yuǎn)郊農(nóng)村在內(nèi)區(qū)域。顯然，這改變了“土地?fù)Q保障”模式下被置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)與具體地塊相捆綁的特征，從而意味著被置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)開始突破了具體地塊的限制*李海梅：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的異化風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)防》，《中州學(xué)刊》2013年第1期。。另外，“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施范圍的擴(kuò)大，使得區(qū)域之間的比較優(yōu)勢(shì)更加凸顯*茍興朝：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民合法權(quán)益保障研究——基于馬克思級(jí)差地租理論視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。。

其二，將遠(yuǎn)郊農(nóng)村閑置的宅基地、集體建設(shè)用地整理后置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)，在“增減掛鉤”項(xiàng)目范圍內(nèi)可以獨(dú)立交易，即用于城市近郊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)或新增建設(shè)用地指標(biāo)。這一方面可以在不增加建設(shè)用地總量指標(biāo)、不減少耕地保有量指標(biāo)的情形下，解決城市新增建設(shè)用地指標(biāo)供需之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地資源的有效保護(hù)與經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的雙重目標(biāo)，即達(dá)到“雙?！?保紅線、保增長)的要求；另一方面，這一做法對(duì)于克服廣大邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村不利的區(qū)位因素，使其在城市化過程中亦能夠分享相應(yīng)的城市化收益具有十分重要的意義。此外，這一做法對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地之空間上的優(yōu)化布局，提高土地資源利用效率亦起到了非常重要的推動(dòng)作用。

其三，相對(duì)于“土地?fù)Q保障”模式而言，“增減掛鉤”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于，沒有違反現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定。相反，這一模式是在現(xiàn)行體制內(nèi)對(duì)當(dāng)下我國土地管理模式的一種創(chuàng)新*程世勇：《中國農(nóng)村土地制度變遷：多元利益博弈與制度均衡》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2016年第2期。。盡管這一模式在實(shí)踐中出現(xiàn)不同程度的偏差和異化，但在筆者看來，這一模式具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?、正?dāng)性和科學(xué)性，尤其是在當(dāng)下我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)創(chuàng)新我國土地管理模式意義重大。

當(dāng)然，任何事物都是利弊共存，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式雖然具有上述諸多優(yōu)點(diǎn)，但亦同樣具有諸多不足之處：

其一，在“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施中，“掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施半徑被嚴(yán)格限制在具體實(shí)施的地方的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行，其指標(biāo)的運(yùn)行是按照“總量控制、封閉運(yùn)行”的原則來交易。這意味著將農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地復(fù)墾所騰退出來的建設(shè)用地指標(biāo)只能在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行小范圍的置換，而不能突破項(xiàng)目區(qū)范圍進(jìn)行置換。而有關(guān)項(xiàng)目區(qū)的選定需要獲得國土資源部的審批，由國土資源部來決定項(xiàng)目區(qū)的位置和范圍，并進(jìn)而決定“增減掛鉤”指標(biāo)交易的范圍和半徑。因此，可以說，“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施權(quán)完全由政府決定，“增減掛鉤”項(xiàng)目中指標(biāo)的交易半徑和范圍仍然受諸多的限制。

其二，在“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施中，由于建設(shè)用地指標(biāo)是在事先選定的項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的封閉式交易，對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)的供給主體和需求主體而言，雙方都是確定的，沒有其他交易主體可供雙方選擇，這意味著封閉的指標(biāo)交易市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，類似于雙邊壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)*張海鵬：《我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)踐探索與理論闡釋》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2011年第6期。。此外，在這一模式下，指標(biāo)定價(jià)等諸多事項(xiàng)完全是由政府決定的，而不是利用市場(chǎng)機(jī)制來發(fā)現(xiàn)指標(biāo)的價(jià)格。因此，總體上而言，“增減掛鉤”指標(biāo)被嚴(yán)格限制在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行交易明顯缺乏效率，市場(chǎng)機(jī)制難以得到充分的發(fā)揮。

其三，在“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施中，由于項(xiàng)目實(shí)施的位置和范圍完全是由政府決定的，這必然會(huì)帶來這樣的結(jié)果，即被選入項(xiàng)目區(qū)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，通過對(duì)集體建設(shè)用地的整理獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，在流轉(zhuǎn)到建新區(qū)后，可以獲得高額的補(bǔ)償款；而那些沒有被納入項(xiàng)目區(qū)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，則無法通過整理閑置的宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)流轉(zhuǎn)來獲得收益。因此，這不利于實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目區(qū)相似情形和條件的其他遠(yuǎn)郊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，相反，這一模式的實(shí)施會(huì)帶來一定程度上的不公平性。

其四，在“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施中，實(shí)行的是先占地再補(bǔ)地原則(即“先占后補(bǔ)”原則)，即先占用耕地建設(shè)，再在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償耕地，這在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“占有余”而“補(bǔ)不足”的弊端。顯然，這對(duì)保護(hù)有限的耕地資源極為不利。

由此可見，相對(duì)于“土地?fù)Q保障”模式而言，作為我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的“增減掛鉤”模式，在具體的實(shí)施方式上明顯有所升級(jí)。換言之，盡管現(xiàn)行的“增減掛鉤”模式受到較多的行政權(quán)主導(dǎo)，仍然需要對(duì)其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)進(jìn)行升級(jí)或革新，以提升其市場(chǎng)化的程度，但不可否認(rèn)的是，相對(duì)于“土地?fù)Q保障”模式而言，這一模式在指標(biāo)市場(chǎng)化交易的范圍和力度上明顯有所突破。因此，將“增減掛鉤”模式定位為我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的中級(jí)形態(tài)，較為妥當(dāng)。

三、高級(jí)形態(tài)：“地票”交易模式

正是由于“增減掛鉤”項(xiàng)目在實(shí)施的過程中存在上述諸多的不足，影響了公平和效率價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)，為突破這一困境，以重慶為代表的“地票”交易模式由此而產(chǎn)生?！暗仄薄苯灰子址Q為指標(biāo)交易，是與實(shí)物交易相對(duì)的概念*根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村土地交易所交易品種包括兩種：一是實(shí)物交易，稱之為實(shí)盤，包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和林權(quán)交易等；二是指標(biāo)交易，即地票交易，稱之為虛盤。。對(duì)于“地票”交易而言，其交易的對(duì)象乃是“指標(biāo)”，這里的指標(biāo)乃是建設(shè)用地(掛鉤)指標(biāo)。所謂建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)是指將農(nóng)村閑置的宅基地及其附屬設(shè)施用地、集體建設(shè)用地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等)復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)用地的指標(biāo)。因此，“地票”交易實(shí)質(zhì)上就是建設(shè)用地指標(biāo)的交易。就其基本原理而言，其“是將農(nóng)村閑置的宅基地、集體建設(shè)用地等整理、復(fù)墾成耕地，經(jīng)相關(guān)行政主管部門驗(yàn)收合格后產(chǎn)生相應(yīng)的用地指標(biāo)(即新增建設(shè)用地指標(biāo)或建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)或地票)，然后由土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的‘地票’憑證，并在農(nóng)村土地交易所公開交易，需要建設(shè)用地的人可以通過公開競(jìng)購的方式取得該用地指標(biāo)后，可以申請(qǐng)將其納入年度新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地”*王彥美、谷達(dá)華、牛德利、汪鵬：《重慶市地票交易中置換耕地折算方法研究》，《國土資源科技管理》2010年第5期。。換言之，地票交易也就是“獲得對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的農(nóng)村進(jìn)行等量新增建設(shè)用地征購的權(quán)利”*梅哲、陳霄：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新——對(duì)重慶土地制度改革的調(diào)查研究》，《華中師范大學(xué)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。，并在指標(biāo)落地時(shí)(即該買家通過公開的市場(chǎng)招、拍、掛程序后，最終競(jìng)拍成功)支付地票費(fèi)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。

相對(duì)于上文所談的“增減掛鉤”項(xiàng)目模式而言，“地票”交易模式乃是對(duì)“增減掛鉤”項(xiàng)目模式的進(jìn)一步貫徹和創(chuàng)新，而非變革。不過，二者都是為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡的目標(biāo)服務(wù)的。換言之，“地票”交易模式優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式，是對(duì)“增減掛鉤”項(xiàng)目模式所存在的缺陷進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化的重大創(chuàng)新和完善。因此，相對(duì)于“增減掛鉤”項(xiàng)目模式而言，“地票”交易模式具有如下幾方面優(yōu)點(diǎn)：

其一，“地票”交易實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)的市場(chǎng)交易，有助于政策效率價(jià)值的提升。在建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目模式的實(shí)施中，“掛鉤”指標(biāo)的交易雙方都是確定的，沒有第三方交易主體可供選擇，而且指標(biāo)的交易價(jià)格也是完全由政府決定的。而“地票”交易模式在允許“增減掛鉤”的范圍內(nèi)適用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，即由指標(biāo)的供給方(拆舊區(qū))和需求方(建新區(qū))自由選擇各自的交易對(duì)象。顯然，這一做法標(biāo)志著指標(biāo)交易從計(jì)劃管制走向了市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，指標(biāo)的價(jià)格亦不再由政府完全定價(jià)，而是在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中被發(fā)現(xiàn)。

其二，當(dāng)賦予指標(biāo)的供給方(拆舊區(qū))和需求方(建新區(qū))自由選擇各自的交易對(duì)象時(shí)，就意味著指標(biāo)交易對(duì)象的逐漸增加，即指標(biāo)供給主體和需求主體的多元化。顯然，這一方面擴(kuò)大了“增減掛鉤”的范圍，使農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地能夠大范圍、遠(yuǎn)距離的置換。從重慶的“地票”交易結(jié)果來看，遠(yuǎn)郊農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)可以賣到主城區(qū)，用于主城的建設(shè)用地，而且價(jià)格較高。這不僅能夠提升遠(yuǎn)郊農(nóng)村的土地價(jià)值，而且亦有助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的優(yōu)化布局。另一方面指標(biāo)交易主體的增加亦使得指標(biāo)交易的組織形式發(fā)生了重大變化，即由之前的一對(duì)一談判模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰姿鶅?nèi)的多方參與模式。此時(shí)在交易所內(nèi)交易的掛鉤指標(biāo)就屬于我們所說的地票。

其三，“地票”交易模式采取的是“先造地后用地”的模式，即先把農(nóng)村閑置的宅基地、集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，才能在城市增加等量的建設(shè)用地。這一做法顯然改變了“增減掛鉤”項(xiàng)目模式下的“先占后補(bǔ)”原則，有助于更好地保護(hù)稀缺的耕地資源。

鑒于“地票”交易所具有的上述諸多功能和特點(diǎn)，學(xué)界給予了較多的好評(píng)。譬如，有學(xué)者指出：“在目前我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)土地形成特別依賴和糧食安全、耕地保護(hù)紅線不能突破的雙重壓力下，如何走出一條既能有效保護(hù)耕地，保住耕地紅線，又能不影響而且能夠支持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是擺在我們面前一道難以破解的國家難題。重慶首創(chuàng)的‘地票’交易，無疑是為這道國家難題的破解尋求出了一個(gè)新的方向?！?劉俊、楊惠、白慶蘭等：《地票的制度基礎(chǔ)與法律性質(zhì)》，北京：法律出版社，2012年，第19頁。亦有學(xué)者指出，之所以設(shè)計(jì)指標(biāo)或者地票這個(gè)形態(tài)，無外乎有兩個(gè)原因：一是“隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)了極度膨脹，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張和農(nóng)村宅基地閑置的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)矛盾越來越突出，直接影響我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐”*馬智利、李軍、段大玲：《基于地票制度下的成渝宅基地流轉(zhuǎn)模式對(duì)比分析》，《蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。；二是零星散布在廣大農(nóng)村的土地特別是宅基地、集體建設(shè)用地要實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)是很困難的，只有把“農(nóng)民自愿申請(qǐng)的，經(jīng)過整理整治的，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收合格的”土地用途屬性轉(zhuǎn)化為指標(biāo)形態(tài)，才能真正推動(dòng)它實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的流轉(zhuǎn)*梅哲、陳霄：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新——對(duì)重慶土地制度改革的調(diào)查研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。。亦唯有如此，這些在區(qū)位上不占優(yōu)勢(shì)的土地資源價(jià)值才能得以有效實(shí)現(xiàn)，其權(quán)利人方可分享城市化背景下的巨大土地收益。此外，還有學(xué)者從證券化層面指出：“地票交易制度的價(jià)值在于通過證券化形式創(chuàng)新土地交易方式，發(fā)揮了統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的作用，創(chuàng)造性地運(yùn)用了證券化的融資功能、資源優(yōu)化配置功能、財(cái)富收入分配功能以及公共政策促進(jìn)功能，為農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化，以及建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化探索了新途徑。”*岳彩申、張曉東：《證券化視角的地票交易制度創(chuàng)新及立法路徑》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。

實(shí)際上，在我國城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)已被逐漸打破、城市就業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)全面向農(nóng)村勞動(dòng)力開放、土地對(duì)農(nóng)民生存保障功能越來越弱化、農(nóng)民生存依賴的多元格局已經(jīng)基本形成、戶籍制度改革正在緊鑼密鼓推進(jìn)的社會(huì)背景下，挖掘農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地，將其復(fù)墾為耕地，置換成城市發(fā)展所需要的建設(shè)用地指標(biāo)，即“地票”交易，不僅必要而且可行?？梢哉f，這樣的改革創(chuàng)新，完全實(shí)現(xiàn)了在不減少耕地資源的前提下，保證城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的“雙?！蹦繕?biāo)，符合國家節(jié)約、有效利用土地資源的指導(dǎo)思想和原則*劉俊、楊惠、白慶蘭等：《地票的制度基礎(chǔ)與法律性質(zhì)》，第19頁。。另外，必須指出的是，我國對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)管理的目的在于防止耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失控，從而影響國家的糧食安全目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。但從實(shí)踐來看，國家每計(jì)劃年度內(nèi)下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)往往難以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過復(fù)墾所產(chǎn)生的指標(biāo)便成為補(bǔ)充建設(shè)用地的重要來源。因此，在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的社會(huì)背景下，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地資源保護(hù)的關(guān)系是一個(gè)亟待解決的難題，“地票”交易制度無疑是一個(gè)積極的探索。重慶的“地票”制度在有效地保護(hù)稀缺的耕地資源，確保耕地的占補(bǔ)平衡，盤活農(nóng)村閑置的宅基地、集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約集約利用，推動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺方面起到了重要作用。是故，有學(xué)者認(rèn)為，在重慶和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一的“地票”交易市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行一段時(shí)間后，應(yīng)積累其經(jīng)驗(yàn)，逐步建立全國性的統(tǒng)一“地票”交易市場(chǎng)，以此實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理配置，這將有力地推動(dòng)我國城市對(duì)農(nóng)村的反哺、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)，從而真正地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)*謝來位：《成渝地票交易制度及其價(jià)格形成機(jī)制比較》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2011年第8期。。

當(dāng)然，亦有學(xué)者指出重慶“地票”交易制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了一些社會(huì)問題，譬如，出現(xiàn)了功利主義需求與制度理性相沖突、政府機(jī)構(gòu)職能異化、農(nóng)民權(quán)益保障不足、政策調(diào)控高而市場(chǎng)機(jī)制弱化等現(xiàn)象，而這些因素制約著地票制度的良性發(fā)展。針對(duì)上述問題，這學(xué)者進(jìn)一步指出，地票制度的改良應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障機(jī)制的修正與完善，充分發(fā)揮政府的管理和服務(wù)職能，建立健全農(nóng)民利益表達(dá)、分配和保障機(jī)制，進(jìn)一步完善地票交易的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作模式和監(jiān)管體系*楊飛：《反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運(yùn)行實(shí)踐為例》，《中州學(xué)刊》2012年第11期。。

在筆者看來，盡管“地票”交易在實(shí)踐中暴露出了一些問題，亟須進(jìn)行完善，但并不能由此而否認(rèn)這一方案的必要性與可行性。從本質(zhì)層面而言，如果說“土地?fù)Q保障”模式、建設(shè)用地“增減掛鉤”模式分別屬于指標(biāo)交易市場(chǎng)之初級(jí)形態(tài)和中級(jí)形態(tài)的話，那么重慶的“地票”交易模式則屬于指標(biāo)交易市場(chǎng)的高級(jí)形態(tài)。

綜上述及，圍繞著農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的路徑探索，先后經(jīng)歷了“土地?fù)Q保障”模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式和重慶“地票”交易模式三種形態(tài)。就其實(shí)質(zhì)而言，三大模式的內(nèi)容均是圍繞著指標(biāo)交易這一核心議題而展開的。以歷時(shí)維度觀之，三大模式的演變體現(xiàn)了指標(biāo)交易從初級(jí)形態(tài)到中級(jí)形態(tài)再到高級(jí)形態(tài)的發(fā)展歷程，標(biāo)志著我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的不斷優(yōu)化、升級(jí)和更新。相比較而言，現(xiàn)行的“地票”交易模式乃是目前農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的最佳路徑選擇。從某種意義上講，這一模式代表著我國現(xiàn)行農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑的未來路向。就其緣由而言，這是由現(xiàn)有的制度資源約束條件、三種模式的內(nèi)在變遷之規(guī)律、社會(huì)效果之比較以及制度運(yùn)行成本和效益之權(quán)衡等多種因素所決定的。具體而言：

其一，從現(xiàn)有的制度資源約束條件來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。實(shí)踐中，地方政府能否將具體地塊的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)，主要取決于其是否持有新增建設(shè)用地指標(biāo)。借由指標(biāo)這一數(shù)字化形式來對(duì)地方政府農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)行嚴(yán)格控制，構(gòu)成了我國土地管理的重要特征。現(xiàn)行法上的土地用途管制、土地開發(fā)許可等制度均是踐行指標(biāo)管制模式的制度表達(dá)。

鑒于這一制度構(gòu)造樣態(tài)和路徑依賴的慣性，當(dāng)下的“地票交易”模式乃是在繼續(xù)踐行新增建設(shè)用地指標(biāo)行政配置模式的基礎(chǔ)上，在一定的條件下，借由市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行用地指標(biāo)的市場(chǎng)化交易，從而解決指標(biāo)行政配置模式的不足，以此回應(yīng)多元化主體的利益訴求。換言之，“地票交易”模式并不是對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)行政配置模式的徹底否認(rèn)，而是在對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)計(jì)劃配置機(jī)制之完善的基礎(chǔ)上所做出的一種嘗試，或者說一種創(chuàng)新。因此，相對(duì)而言，實(shí)施“地票交易”模式，并不是對(duì)現(xiàn)行的制度體系的徹底變革，而恰恰是在受現(xiàn)有制度資源約束條件下的一種創(chuàng)新。

其二，從三種模式社會(huì)效果之比較來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。上文已對(duì)“土地?fù)Q保障”模式、建設(shè)用地“增減掛鉤”模式以及“地票交易”模式的各自利弊進(jìn)行了詮釋，不難看出，行政權(quán)主導(dǎo)最為鮮明的“土地?fù)Q保障”模式，有市場(chǎng)化交易之形而無其實(shí)，農(nóng)民“被上樓”事件的頻發(fā)宣示這一模式亟須革新或調(diào)整。建設(shè)用地“增減掛鉤”模式，雖擴(kuò)大了市場(chǎng)化交易色彩，降低了行政權(quán)主導(dǎo)的程度，但因其始終是在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行封閉式交易，并且在指標(biāo)交易的價(jià)格上實(shí)行的是政府定價(jià)，最終使得這一模式效果不佳，難以真正發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步制約了土地指標(biāo)交易市場(chǎng)的擴(kuò)大化。而“地票”交易，則體現(xiàn)了鮮明的市場(chǎng)化交易色彩，其不僅有地票交易所等市場(chǎng)化的交易機(jī)構(gòu)，而且交易的對(duì)象面向不特定的市場(chǎng)主體，此外指標(biāo)交易的價(jià)格等諸多事項(xiàng)亦非借由行政方式事先來確定*文蘭嬌、張安錄：《地票制度創(chuàng)新與土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)機(jī)制及農(nóng)村土地資產(chǎn)顯化關(guān)系》，《中國土地科學(xué)》2016年第7期。。因此，可以說，“地票”交易的市場(chǎng)化程度最高，其社會(huì)效果亦是最佳的。目前，有許多地方都在推廣這一模式*馮應(yīng)斌、楊慶媛、慕衛(wèi)東、劉燕：《地票交易制度創(chuàng)新成效及其推廣復(fù)制建議》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2016年第6期。。

其三，從三種模式內(nèi)在變遷之規(guī)律來看，“地票”模式為最佳的路徑選擇。從上文的分析來看，“地票交易”模式的產(chǎn)生，乃是在“土地?fù)Q保障”模式、建設(shè)用地“增減掛鉤”模式的基礎(chǔ)上不斷完善和升級(jí)的結(jié)果。因“土地?fù)Q保障”模式面臨行政權(quán)主導(dǎo)和合法性危機(jī)的質(zhì)疑，而被建設(shè)用地“增減掛鉤”模式所取代。雖然“增減掛鉤”模式體現(xiàn)了指標(biāo)交易的市場(chǎng)化色彩，但在項(xiàng)目區(qū)的選擇、指標(biāo)交易的對(duì)象以及價(jià)格等事項(xiàng)上仍是由行政權(quán)主導(dǎo)和決定，制約了土地指標(biāo)交易市場(chǎng)化的規(guī)模和范圍，因而其效果并沒有得到很好的發(fā)揮。為克服“增減掛鉤”模式的弊端，“地票”交易模式應(yīng)運(yùn)而生。并且，這一模式主要致力于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制來解決指標(biāo)交易這一難題。由此可見，從“土地?fù)Q保障”模式到建設(shè)用地“增減掛鉤”模式再到“地票交易”模式的演進(jìn)歷程，不僅宣示了我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑漸趨理性化和成熟化，而且亦充分體現(xiàn)出制度步入理性軌道的內(nèi)在變遷脈絡(luò)。

其四，從制度運(yùn)行成本和效益來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。從法理上講，任何路徑的選擇都需要考量其成本與效益，農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑之選擇亦不例外。只有以最小的成本，獲得最大的效益，方可使得所選擇的路徑符合比例原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方主體利益之平衡的目標(biāo)。前文已述，當(dāng)下試點(diǎn)政策所踐行的“地票交易”模式，是在踐行現(xiàn)有的制度資源約束基礎(chǔ)上所做的創(chuàng)新，其不僅能夠克服傳統(tǒng)新增建設(shè)用地指標(biāo)行政配置模式所存在的諸多缺陷，而且亦因其不動(dòng)搖現(xiàn)有的制度規(guī)范體系，而使得這一模式或方案的運(yùn)行具有成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、各方主體可接受性較高等諸多優(yōu)點(diǎn)。

此外，這一模式踐行化堵為疏的理念，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，不僅積極回應(yīng)地方政府獨(dú)立的利益訴求，為地方政府尋找規(guī)劃外建設(shè)用地指標(biāo)創(chuàng)造了一種思路，而且亦順應(yīng)社會(huì)情勢(shì)變遷之需要，對(duì)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等各方主體的利益訴求做出了積極回應(yīng)?？梢哉f，從制度設(shè)計(jì)的彈性化角度來講，將不同主體的利益訴求嵌入規(guī)范結(jié)構(gòu)體系中，是“地票”交易模式最為創(chuàng)新的亮點(diǎn)。這不僅降低了制度過于剛性而使其難以激勵(lì)不同主體自覺遵守的弊端，而且亦實(shí)現(xiàn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度革新成本最低、收益最大的目標(biāo)。

當(dāng)然，最后需要指出的是，盡管這一模式還存在諸多不完善的方面，但在大的方向?qū)用娌]有問題，我們只需要針對(duì)這一模式存在的缺陷和不足進(jìn)行體制內(nèi)的改進(jìn)和完善即可。就此而言，在筆者看來，現(xiàn)階段，針對(duì)“地票交易”這一新生事物，在法律適用層面，可將其納入地役權(quán)法律制度范疇來調(diào)整和規(guī)制。但從長遠(yuǎn)層面來講，應(yīng)在深入挖掘地票交易之獨(dú)特性的基礎(chǔ)上，遵循其內(nèi)在的特殊性面相，構(gòu)建土地開發(fā)權(quán)交易法律規(guī)范體系來調(diào)整之，宜是較為理性的選擇。

四、結(jié) 語

明晰土地產(chǎn)權(quán)、推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化和變革政府土地管理體系，構(gòu)成當(dāng)下我國土地制度改革的主要內(nèi)容。盡管前兩項(xiàng)屬于我國土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革的主要內(nèi)容，而最后一項(xiàng)則屬于我國土地管理權(quán)的內(nèi)容，但須指出的是，明晰土地產(chǎn)權(quán)和推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化兩大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開政府土地管理體系的改革。就此而言，改革我國現(xiàn)行土地管理權(quán)制度，不僅是突破這一權(quán)力運(yùn)行困境的現(xiàn)實(shí)需要，而且亦是優(yōu)化我國土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有力保障。

作為我國土地管理權(quán)重要組成部分的農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)，在面向市場(chǎng)化價(jià)值取向改革過程中的路徑選擇無疑是前提性的議題。通過從法理層面對(duì)諸多試點(diǎn)方案的觀察，可知我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑呈現(xiàn)出內(nèi)在的變遷脈絡(luò)，即初級(jí)形態(tài)的“土地?fù)Q保障”模式、中級(jí)形態(tài)的建設(shè)用地“增減掛鉤”模式到高級(jí)形態(tài)的“地票”交易模式?；诠胶托蕛r(jià)值之考量，當(dāng)下的“地票”交易模式宜是我國農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革路徑之最為理性的選擇。故而現(xiàn)行法應(yīng)認(rèn)真對(duì)待這一新生事物。當(dāng)然，將“地票”交易模式嵌入我國現(xiàn)行法體系中，亟須從法效應(yīng)層面科學(xué)評(píng)估這一新生事物對(duì)我國現(xiàn)行的土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地征收權(quán)等土地管理權(quán)的影響，并在立法上作出積極的回應(yīng)。就此而論，本文的研究僅是開始，希冀能夠引起學(xué)界對(duì)這一議題展開更為深入的研究。