趙連穩(wěn)

（北京聯(lián)合大學(xué) 北京政治文明建設(shè)研究基地，北京 100101）

監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，因?yàn)闄?quán)力天然地具有突破最初限制性條件的傾向和背離初心的危險(xiǎn)。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到界限的地方才休止?！盵1]145所謂“界限的地方”就是對權(quán)力有制約與監(jiān)督的地方，可見監(jiān)督對防止權(quán)力濫用的重要性。英國歷史學(xué)家阿克頓說：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”，而“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”[2]的名言，更是對失去監(jiān)督的權(quán)力本質(zhì)的揭示。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央正視我國權(quán)力監(jiān)督方面存在的問題，在理論和實(shí)踐上進(jìn)行了許多創(chuàng)新，是我們黨的寶貴財(cái)富。

一、注重科學(xué)的權(quán)力監(jiān)督制度安排

科學(xué)、合理的制度安排是監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，制度安排本身就具有制約性的功能。2013年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上的講話中，要求健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國家立法，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[3]，這是總書記有關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度安排的重要論述。

（一）健全黨內(nèi)監(jiān)督制度

健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，是黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化的必然要求。為此，我們黨要探索長期執(zhí)政條件下加強(qiáng)自我監(jiān)督的管理制度。習(xí)近平說：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新管理制度，切實(shí)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。”[4]21-22這里，總書記強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新管理制度對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。

在十八屆中央紀(jì)委五次全會上的講話中，習(xí)近平要求健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。2016年1月，針對現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督條例存在的監(jiān)督主體不集中、責(zé)任不明確、制度設(shè)計(jì)缺乏操作性、效果不明顯等問題，總書記要求新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例，一定“要圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，圍繞制度構(gòu)建體系，強(qiáng)化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，做到責(zé)任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強(qiáng)同黨內(nèi)其他法規(guī)的銜接，把制度框架確立起來”[4]23。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)監(jiān)督要強(qiáng)化責(zé)任意識，注重制度體系建設(shè)，加強(qiáng)上級對下級的監(jiān)督，監(jiān)督責(zé)任和主體都要明晰明確，制定的制度要行之有效，并且要加強(qiáng)和黨內(nèi)其他法規(guī)的銜接。總書記的這個(gè)講話成為修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例的指導(dǎo)思想。

十八大以來，中共中央制定、修訂了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》 《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等80余部黨內(nèi)法規(guī)，越來越多的權(quán)力被關(guān)進(jìn)越扎越緊的制度籠子里，權(quán)力運(yùn)行越來越規(guī)范，不能腐的制度日益完善。

中國的事情關(guān)鍵在黨。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨要管黨，從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)施，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央制度管黨治黨思想的實(shí)踐結(jié)晶，充分體現(xiàn)管黨治黨要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的鮮明特征。

十九大報(bào)告在總結(jié)過去5年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成就時(shí)說：“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善。”[5]

（二） 制定國家《監(jiān)察法》

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，大力推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，先是完成了《監(jiān)察法》草案制定，把試點(diǎn)地區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律層面。2017年11月，全國人大常委會通過了在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！盵5]表明國家監(jiān)察體制改革將在法治化的軌道上全面推進(jìn)，指明了改革的基本方向。

2017年12月，國家監(jiān)察法通過了全國人大常委會第三十一次會議初次審議。2018年3月，十三屆全國人大一次會議又審議通過《監(jiān)察法》，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員。國家監(jiān)察法規(guī)定了在什么情況下可以采取留置措施、留置的對象是哪些人、留置的具體方式方法等。3月23日，國家監(jiān)察委員會在北京揭牌。

（三） 改革巡視制度

巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的直接有效形式，屬于自上而下的監(jiān)督。習(xí)近平指出：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排?！盵4]24十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對巡視制度進(jìn)行改革，把巡視作為戰(zhàn)略性制度安排，發(fā)揮巡視利劍作用。

關(guān)于巡視內(nèi)容。習(xí)近平指出：“要重點(diǎn)檢查被巡視黨組織是否維護(hù)黨章權(quán)威、貫徹從嚴(yán)治黨方針、執(zhí)行黨的路線方針政策和決議，是否存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、主體責(zé)任缺失、從嚴(yán)治黨不力等問題，督促其擔(dān)負(fù)起管黨治黨責(zé)任?！盵4]25強(qiáng)調(diào)巡視是政治方面的巡視，而非業(yè)務(wù)方面的巡視。

關(guān)于巡視策略。習(xí)近平要求既開展常規(guī)巡視，又進(jìn)行巡視對象、巡視組長不固定的專項(xiàng)巡視，進(jìn)行定點(diǎn)清除。

落實(shí)巡視全覆蓋要求。在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋，只有全覆蓋才能零容忍，形成了有力震懾，這是黨內(nèi)監(jiān)督思想的重大進(jìn)步，特別是2016年從中央第十輪巡視開始，明確把紀(jì)委和紀(jì)檢組列為巡視對象，接受黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督。

善加運(yùn)用巡視成果。習(xí)近平指出：“更好發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用，就是要對巡視成果善加運(yùn)用?！盵6]他強(qiáng)調(diào)：“巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，凡是違紀(jì)違法的都要嚴(yán)肅查處，嚴(yán)格追究責(zé)任，不能怕問題多，要一網(wǎng)打盡，有多少就查處多少?！盵6]在中央紀(jì)委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。通過巡視，查出了蘇榮、白恩培、萬慶良和武長順等“大老虎”。

（四）重視構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，對于避免權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗具有關(guān)鍵意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)?！盵7]2014年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會上的講話中明確指出：“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”[8]201。構(gòu)建起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者既相互制約，又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力監(jiān)督和運(yùn)行機(jī)制。

“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”是個(gè)很重要的論斷，是預(yù)防權(quán)力濫用和腐敗的治本之策，而合理分解權(quán)力和科學(xué)配置權(quán)力則是其重要前提。所謂“合理分解權(quán)力”，就是理清黨政一把手的職責(zé)權(quán)限，防止權(quán)力集中在一把手中，重大權(quán)力集體共享，否則就解決不了權(quán)力腐敗問題。英國人約翰·洛克是第一個(gè)系統(tǒng)闡述分權(quán)學(xué)說的思想家，他在《政府論》中認(rèn)為，要防止權(quán)力的濫用，就必須對權(quán)力進(jìn)行限制，要限制權(quán)力就必須使權(quán)力分立。當(dāng)前，我們要本著有權(quán)必有責(zé)，“權(quán)”“責(zé)”相當(dāng)?shù)脑瓌t，合理解決權(quán)力配置問題，同時(shí)也要處理好制衡和配合的關(guān)系。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”[5]，這是“科學(xué)配置權(quán)力”的必然要求，不同部門、單位和個(gè)人分別行使不同性質(zhì)的權(quán)力，做到界限明晰、職責(zé)明確，而且要把黨政之間的職責(zé)權(quán)限劃分清楚，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)定位和工作任務(wù)要清晰，實(shí)現(xiàn)黨委決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的科學(xué)配置，既互相監(jiān)督，又互相支持。

構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須公開權(quán)力運(yùn)行的程序。習(xí)近平指出，要依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓干部群眾在公開中監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。為此要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的法治化、科學(xué)化和透明化，確定什么權(quán)力能夠行使，什么權(quán)力不能行使?！巴菩姓?wù)公開”，“政務(wù)公開決不僅僅是一項(xiàng)便民服務(wù)的措施，而是要讓人民群眾知政務(wù)、議政事，有效地行使監(jiān)督權(quán)力”[9]。讓黨員、干部和普通百姓獲得權(quán)力運(yùn)行的真實(shí)信息，在公開中對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

（五）制度的生命力在于執(zhí)行

習(xí)近平指出，法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要加大執(zhí)行力度，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根。300多年前的英國哲人培根說過：“有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大?！睘榱朔乐狗ㄒ?guī)制度成為“紙老虎、稻草人”，需要跟蹤法規(guī)制度執(zhí)行情況，加強(qiáng)監(jiān)督、考核和責(zé)任追究。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設(shè)中得到充分釋放。”[10]

二、注重監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督全覆蓋

習(xí)近平指出：“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督?！盵4]黨內(nèi)監(jiān)督是保持黨的肌體健康、凈化黨內(nèi)外政治生態(tài)的關(guān)鍵措施，是黨自身建設(shè)的核心內(nèi)容之一，要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的主體責(zé)任和專門責(zé)任，深化紀(jì)律檢查體制改革。加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督，是權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的必然要求，為此要進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)筑責(zé)任明確、機(jī)制創(chuàng)新和全覆蓋的監(jiān)督體系，為全面加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)保障。

（一）強(qiáng)化黨委、紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任

在黨和國家各種監(jiān)督形式中，黨內(nèi)監(jiān)督是最基本的、是第一位的，這是由黨的執(zhí)政地位決定的。要著力構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系，即黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)檢機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督。為此必須從根本上解決主體責(zé)任缺失，監(jiān)督責(zé)任缺位的問題。

1.黨委（黨組）要擔(dān)當(dāng)起主體責(zé)任

習(xí)近平說，在加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督方面，黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人。各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)成員要落實(shí)“一崗雙責(zé)”，“履行好”四個(gè)主體責(zé)任，即履行好本地區(qū)、本部門、本單位黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)督制度落實(shí)工作的主體責(zé)任；履行好對同級紀(jì)委和所轄范圍內(nèi)紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)、檢查其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)情況的主體責(zé)任；履行好對黨委常委會委員（黨組成員）、黨委委員，同級紀(jì)委、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的主體責(zé)任；履行好對上級黨委、紀(jì)委工作提出意見和建議，以及開展監(jiān)督的主體責(zé)任。

落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的主體責(zé)任，黨委（黨組）書記是關(guān)鍵。黨委（黨組） 書記要做好治黨管黨的書記，嚴(yán)格自我約束，以上率下，要對本地區(qū)、本單位的政治生態(tài)負(fù)責(zé)，把責(zé)任傳導(dǎo)給所有班子成員、壓給下一級書記，確保責(zé)任層層落到實(shí)處，并且推動(dòng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)。

2.紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)

列寧認(rèn)為，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，必須設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。鄧小平說，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。習(xí)近平指出：“紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)”，監(jiān)督重點(diǎn)是履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)。新修訂的《黨章》規(guī)定了紀(jì)委的三項(xiàng)主要任務(wù)和五項(xiàng)經(jīng)常性工作①十九大通過的《黨章》規(guī)定紀(jì)委的三項(xiàng)主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。五項(xiàng)經(jīng)常性工作是：要經(jīng)常對黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；對黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，受理處置黨員群眾檢舉舉報(bào)，開展談話提醒、約談函詢；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；進(jìn)行問責(zé)或提出責(zé)任追究的建議；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利。，概括起來就是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。

“四種形態(tài)”②“四種形態(tài)”，即在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。是十八屆中央紀(jì)委創(chuàng)新工作方式方法，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的理論與實(shí)踐創(chuàng)新的成果，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律和規(guī)矩?cái)[在更加突出位置，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，懲治極少數(shù)，管住大多數(shù)，保障權(quán)力的正常運(yùn)行。

3.改革監(jiān)督體制機(jī)制

黨的十八屆三中全會明確提出，“改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。

第一，保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性。黨的十二大確立了地方各級紀(jì)委接受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制在實(shí)際工作中發(fā)揮了重要作用，但也存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，尤其是在查辦案件時(shí)受到的牽制比較多，對同級黨委領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是對一把手的監(jiān)督不到位。因此，“必須保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性”[8]112-113，推動(dòng)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化。那么，如何保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性呢？按照中央的文件規(guī)定，首先，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)和直轄市紀(jì)委書記和副書記、中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長和副組長、中管企業(yè)紀(jì)委書記副書記的提名、考察，以上級紀(jì)委會同組織部門為主①詳見《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》 《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》。；其次，查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級紀(jì)委報(bào)告[7]；最后，下級紀(jì)委必須向上級紀(jì)委報(bào)告工作，建立健全責(zé)任追究制度，對有案不查、瞞案不報(bào)、徇私包庇者，嚴(yán)肅問責(zé)。

第二，加強(qiáng)派駐監(jiān)督。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，首先要把中央和國家機(jī)關(guān)管好，通過實(shí)行單獨(dú)派駐和綜合派駐相結(jié)合，“實(shí)現(xiàn)對中央一級黨和國家機(jī)關(guān)全面派駐，各派駐機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”[4]5。從本質(zhì)上說，派駐監(jiān)督是上級紀(jì)委對下級黨組織和黨員干部的監(jiān)督。按照習(xí)近平的指示，2014年12月，中央紀(jì)委開始向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機(jī)關(guān)、國務(wù)院辦公廳和全國政協(xié)機(jī)關(guān)進(jìn)行派駐。2016年，實(shí)現(xiàn)了對139家中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐全覆蓋，各省區(qū)市“照方抓藥”，推進(jìn)本地區(qū)派駐工作，發(fā)揮監(jiān)督“探頭”作用。這在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政歷史上還是首次，具有鮮明的時(shí)代特征。

第三，加強(qiáng)對紀(jì)委的監(jiān)督。監(jiān)督者更要接受監(jiān)督，2014年1月，習(xí)近平在中央紀(jì)委三次全會上，要求各級紀(jì)委解決好“燈下黑”問題，自覺遵守黨紀(jì)國法。在中央紀(jì)委七次全會上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“各級紀(jì)委要強(qiáng)化自我監(jiān)督，自覺接受黨內(nèi)和社會監(jiān)督”[11]。解決監(jiān)督紀(jì)委和監(jiān)委問題，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督無空白，建設(shè)讓黨放心、人民信賴的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。

（二）深化監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督

加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)和一切公職人員的權(quán)力監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)督全覆蓋，解決行政監(jiān)察覆蓋面太窄、反腐力量分散、法律和紀(jì)律銜接不暢等問題。

馬克思主義認(rèn)為，必須實(shí)行對公職人員的人民監(jiān)督。習(xí)近平指出：“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！盵4]23-24為此，組建各級監(jiān)察委員會，這是事關(guān)全局的重大政治改革。十九大召開前夕，北京、山西、浙江3個(gè)試點(diǎn)省市均已完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建并取得實(shí)效。

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“深化監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，新組建的國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[5]。這段話包含著很大的信息量，它表明了黨中央推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的堅(jiān)定決心，明晰了國家監(jiān)察體制改革推行的范圍和層級。各級監(jiān)察委員會的組建，能實(shí)現(xiàn)反腐執(zhí)紀(jì)權(quán)和執(zhí)法權(quán)的有機(jī)銜接、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和法律監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)

監(jiān)督體系是由監(jiān)督主體、客體、依據(jù)、方式、方法、路徑等要素構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。十八屆六中全會強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)監(jiān)督要和黨外監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，取得1+1大于2的效果。習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵5]在權(quán)力監(jiān)督體系中，要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督，為全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治權(quán)提供有力保障。

三、抓住“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，破解一把手監(jiān)督難題

“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”是指各級領(lǐng)導(dǎo)班子一把手，是黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。這是因?yàn)橐话咽治桓邫?quán)重，一旦出現(xiàn)問題，最容易帶壞班子、搞亂風(fēng)紀(jì)，造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗，是黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。一把手監(jiān)督方面存在的突出問題是：上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、群眾監(jiān)督太弱?！斑@個(gè)世界服從哥德爾定理，即如果它完美無缺，就必須依賴于外部力量；如果它不依賴于外部力量，就不可能完美無缺?！盵12]必須將一把手置于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下，“破解一把手監(jiān)督難題”[4]27-28。

（一）破解上級監(jiān)督太遠(yuǎn)的難題

習(xí)近平指出：“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效”[4]28，總書記的講話切中要害，抓住了根本。下級一把手最看重、最在乎的就是上級一把手對他的看法、意見，因?yàn)檫@很大程度上決定了他的政績考核、升降轉(zhuǎn)遷。上級一把手只要認(rèn)真履行監(jiān)督責(zé)任，就能起到其他監(jiān)督無法替代的作用。那么，上級一把手怎樣強(qiáng)化對下級一把手的監(jiān)督呢？

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“上級黨組織要多了解下級一把手日常的思想、工作、生活狀況，多注意干部群眾對下級一把手問題的反映，多聽取下級領(lǐng)導(dǎo)班子成員對一把手的意見?！盵4]28總書記認(rèn)為，上級一把手只有做到“多了解”“多注意”“多聽取”，多設(shè)幾個(gè)“探頭”，才能對下級一把手做出正確的判斷，加強(qiáng)對下級一把手的監(jiān)督。

重視發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)督一把手的重要作用。習(xí)近平指出：“上級紀(jì)委要把下級一把手納入監(jiān)督重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題線索及時(shí)處置，平時(shí)掌握了對下級一把手的反映，就要及時(shí)報(bào)告同級黨委書記。”[4]28紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督，上級紀(jì)委對下級一把手的監(jiān)督猶如懸在下級一把手頭上的達(dá)摩克利斯之劍。

把對各地黨政一把手的監(jiān)督作為巡視工作的重點(diǎn)。習(xí)近平說，從中央巡視到各省的巡視，都要把各地黨政一把手作為巡視監(jiān)督的重點(diǎn)對象?？倳洖槭裁催@樣說呢？因?yàn)檠惨曋饕钦窝惨?，而一把手首先必須要在政治上過關(guān)。

（二）破解同級監(jiān)督太軟的難題

同級監(jiān)督是最直接的全程性的監(jiān)督，最具體也最及時(shí)。正如鄧小平所說，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員彼此是最熟悉的，對領(lǐng)導(dǎo)人最直接的監(jiān)督來自黨委會本身，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個(gè)監(jiān)督作用可能更好一些。我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問題”[13]。習(xí)近平指出：“領(lǐng)導(dǎo)班子成員要本著愛護(hù)班子、愛護(hù)同事的真誠心愿，加強(qiáng)相互監(jiān)督，努力做到一起干事，共同干凈。”[14]

關(guān)于解決同級監(jiān)督太軟的問題，習(xí)近平注重制度建設(shè)。他指出：“要健全對一把手的監(jiān)督制度，完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事制度，對集體討論事項(xiàng)，每個(gè)班子成員必須亮明態(tài)度并記錄在案?！盵4]28強(qiáng)化集體決策，在討論重大事項(xiàng)時(shí)，一把手首先要充分聽取班子成員的意見，然后再發(fā)表自己的看法，防止一把手的個(gè)人意愿左右集體決策。

重視發(fā)揮同級紀(jì)委對同級領(lǐng)導(dǎo)班子、特別是對一把手的制約和監(jiān)督作用。習(xí)近平說：“同級紀(jì)委要定期將同級領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是一把手落實(shí)主體責(zé)任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等情況向上級紀(jì)委報(bào)告。”[4]28

當(dāng)然，同級監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)存在著一個(gè)前提條件，那就是同級之間權(quán)力的相對分解，解決一把手權(quán)力過分集中的問題。孟德斯鳩說：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]154美國人漢密爾頓、麥迪遜、杰斐遜等人積極提倡分權(quán)理論。鄧小平借鑒西方分權(quán)制衡理論中合理的成分，主張以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、適當(dāng)分權(quán)限制權(quán)力。因此，同級之間要對重大權(quán)力進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等重大權(quán)力的共享，而且要有制度作保證。

（三）破解下級監(jiān)督太虛的難題

習(xí)近平認(rèn)為，下級可以在黨的民主生活會上和一把手述職述廉等環(huán)節(jié)提出意見，進(jìn)行批評，實(shí)現(xiàn)對一把手的監(jiān)督，他說：“民主生活會要及時(shí)開，遇到重要問題或普遍性問題，需要集體批評和自我批評的，就要召開民主生活會，把事情說清楚、談透徹”[4]27。“黨員、干部可在黨的會議上和干部提拔、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉等環(huán)節(jié)對一把手實(shí)施監(jiān)督?！盵4]28

黨內(nèi)監(jiān)督是建立在黨內(nèi)民主基礎(chǔ)上的，所有黨員在黨內(nèi)的地位是平等的，這為下級監(jiān)督上級提供了前提條件。鄧小平說，黨內(nèi)民主的發(fā)揚(yáng)，就是要充分發(fā)揮黨員的監(jiān)督積極性，保障其民主權(quán)利，讓黨員樹立起民主監(jiān)督的意識。要破解下級對一把手監(jiān)督太虛的問題，還有賴于黨內(nèi)民主的進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)，其中制度保障尤為重要。

（四）破解群眾監(jiān)督太弱的難題

人民監(jiān)督作用不容小覷。馬克思認(rèn)為，人民掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本保證。面對十月革命后一些黨員干部的腐敗現(xiàn)象，列寧強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，“為了防止工人階級國家機(jī)關(guān)工作人員變成官僚，不僅要堅(jiān)持有普選權(quán)、罷免權(quán)，而且要立刻轉(zhuǎn)到使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能”[15]。

習(xí)近平在福建和浙江工作時(shí)期，便要求領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)自覺接受人民監(jiān)督。擔(dān)任黨的總書記以后，他強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮人民監(jiān)督作用，從嚴(yán)治黨必須依靠人民，要織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評判”[16]。一把手的權(quán)力是人民群眾賦予的，要公開信息、暢通舉報(bào)渠道，把一把手最大限度地置于社會監(jiān)督之下。

四、結(jié)語

習(xí)近平說：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”，權(quán)力監(jiān)督的目的是確保權(quán)力正確行使，造福人民。他強(qiáng)調(diào)：“要牢記權(quán)力就是責(zé)任的理念，用權(quán)要接受監(jiān)督，確保權(quán)力行使不偏離正確方向，確保權(quán)力行使的神圣性?！盵17]十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)回答了為什么進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督、誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督等重大理論與實(shí)踐問題，對構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制和全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治權(quán)均有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。進(jìn)入新時(shí)代，站在新的歷史起點(diǎn)上，我們要充分認(rèn)識“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”的現(xiàn)狀，保持定力，重在日常、貴在有恒，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。