江秋陽 江佳琦

(1.歙縣水利局，安徽 歙縣 245200;2.黃山市水利局，安徽 黃山 245000)

新安江流域生態(tài)共建示范區(qū)理念始于2004年由全國人大環(huán)資委考察新安江時提出，2011年，財政部、環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補償試點的實施方案》，由浙、皖2省共建試點期為定2012～2014年。2014年底第1輪試點經(jīng)國家驗收后，2省積極爭取繼續(xù)實施新1輪試點，隨后財政部、環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于明確新安江流域上下游橫向補償試點接續(xù)支持政策并下達2015年試點補助資金的通知》，明確中央財政繼續(xù)對新安江流域生態(tài)補償試點工作再支持3年。

1 新安江生態(tài)補償機制的成效

經(jīng)過連續(xù)2輪試點，新安江綜合治理，成效顯著，體現(xiàn)如下：

(1)生態(tài)效益。試點以來，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界街口斷面水質(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量標準二類，千島湖湖體水質(zhì)大為改善，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)逐步下降。

(2)經(jīng)濟效益。科學編制新安江生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。結(jié)合生態(tài)補償機制試點，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑綠色產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)綠色生態(tài)與綠色發(fā)展和諧統(tǒng)一。

(3)社會效益。新安江流域首輪試點工作入選2015年中央改革辦評選的全國十大改革案例，得到央視、人民日報、新華社、經(jīng)濟日報等主流媒體深入報道并予以高度評價，流域內(nèi)廣大干部群眾的生態(tài)環(huán)保意識不斷增強。

(4)制度效益。建立了較為完整的工作機制，包括綜合協(xié)調(diào)、“河長”管理、垃圾兌換超市、斷面水質(zhì)考核、創(chuàng)新資金投入、項目管護機制等。2017-07月29日中央第4環(huán)境保護督察組在向安徽省反饋督察通報中，特別肯定了安徽省積極探索建立生態(tài)補償機制，為全國生態(tài)補償工作提供了經(jīng)驗。

2 流域生態(tài)補償機制的問題分析

2017年2輪生態(tài)補償機制全部結(jié)束，分析前2輪工作繼續(xù)新安江生態(tài)補償機制存在的問題如下：

(1)資金壓力。試點結(jié)束后國家部委及中央資金很可能退出，而繼續(xù)推進新安江流域生態(tài)補償機制已是2省浙皖共識，要繼續(xù)推進資金壓力就擺在2省領(lǐng)導的面前。目前，流域上下游在人均GDP、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入等經(jīng)濟指標上有較大差距，上游廣大群眾脫貧致富的愿望仍然強烈，加快發(fā)展與保護環(huán)境的矛盾顯得更為突出，如何做到既要GDP的增長又要COD指標的下降矛盾突出。

(2)生態(tài)成本化轉(zhuǎn)經(jīng)濟效益困難。新安江流域綜合治理是一項系統(tǒng)工程，具有長期性、復雜性、艱巨性和反復性等特點，隨著全球氣候變暖和流域年均徑流的變化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，水體自凈能力降低、水質(zhì)變差和各種污染物增加，極端天氣遭遇等不特定因素產(chǎn)生，水質(zhì)就難以控制，新安江現(xiàn)狀水質(zhì)處于一、二類標準，繼續(xù)向好空間很小，稍有不慎就會反彈，目前水質(zhì)指標遠嚴于國家水質(zhì)目標要求，再改善空間不大，黃山人民維護上游水質(zhì)再提高難度較大，保護生態(tài)成本投入化轉(zhuǎn)經(jīng)濟發(fā)展困難重重。

(3)經(jīng)濟不平衡下共享共贏問題。浙江經(jīng)濟遠發(fā)達于安徽，上游黃山生態(tài)好，但經(jīng)濟欠發(fā)展，下游杭州經(jīng)濟發(fā)達，需要良好的水資源，安徽省在放緩經(jīng)濟發(fā)展速度下，用有限的財力進行生態(tài)建設(shè)與保護，未來如何尋找自身經(jīng)濟發(fā)展平衡點。

(4)全民參與生態(tài)長效機制問題。建立生態(tài)保護長效機制要有出于自身利益而積極推動和監(jiān)督制度運行的組織和個體，生態(tài)補償不能僅依靠政府單一投入，唱獨角戲，如何吸引社會各界及全民參與是生態(tài)補償機制的新課題。

(5)流域水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和區(qū)縣考核體系不完善。前2輪浙皖2省考核以跨界斷面街口斷面水質(zhì)為和要依據(jù)，而區(qū)域內(nèi)沒有建立較為完善的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，水質(zhì)惡化后很難較為準確地判斷出問題出在哪里，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下游沒有具體的考核指標，未開展上下游之間的補償工作。

3 建立流域生態(tài)長效機制對策

經(jīng)分析建立流流域生態(tài)長效機制的對策如下：

(1)建立共管機構(gòu)：新安江跨浙皖2省，隸屬太湖流域局管理，為此建議成立太湖流域局、安徽省政府、浙江省政府為主要成員單位的新安江保護領(lǐng)導組，統(tǒng)籌組織實施新安江生態(tài)保護工作，其主要工作職責是協(xié)調(diào)2省共建共享之大事和建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制 ， 進行水功能區(qū)水質(zhì)及資源環(huán)境承載能力實時監(jiān)測和定期監(jiān)測，成果共享，互相監(jiān)督。

(2)采取多種方式融資。政府要科學引領(lǐng)，積極吸納企業(yè)、社會團體、科研機構(gòu)、社會公眾參與，采取財政貼補、政策鼓勵、稅收優(yōu)惠、免息貸款、PPP融資等多種方式吸納社會資金注入新安江生態(tài)保護工作。

(3)變輸血為造血。前期補償機制主要依靠政府財政資金補貼為主，未來的保護工作要依據(jù)2省自身財力造血供血，努力創(chuàng)造“造血”補償?shù)臈l件，將補償轉(zhuǎn)化為地方生態(tài)保護或提升地方發(fā)展能力的項目，并著力解決“斷腕”治水后的“接骨”問題。

(4)加大治污力度。生態(tài)保護工作的根本是治污，治污包括空氣、水、土等方面的管理，著力2手抓治污，一手抓綜合整治，通過項目實施提高生態(tài)效益，一手抓執(zhí)法監(jiān)督，嚴厲打擊破壞生態(tài)的行為。

(5)全力推行河長制工作中的一河一策 ：新安江流域600多條河流，5km以上河流均逐河排查、逐段排查、全面梳理，提出問題清單和年度整治任務清單，落實責任主體，制定一河一策，報經(jīng)縣以上人民政府批準實施。

(6) 細化各地水功能區(qū)劃工作： 水功能區(qū)劃是水資源保護和水污染防治目標管理的重要基礎(chǔ)，水功能區(qū)中的納污能力是水環(huán)境管理的重要指標，我省現(xiàn)行水功能區(qū)劃是本世際初期頒布制定的，已遠遠不能滿足當前生態(tài)環(huán)保發(fā)展要求，為此，建議迅速組織力量，以區(qū)縣為單位制定水功能區(qū)劃實施細則，作為區(qū)域管理水環(huán)境的依據(jù)，并明確相關(guān)生態(tài)保護技術(shù)標準和操作管理流程。

4 結(jié)束語

2012年實施新安江生態(tài)補償機制試點工作，在國家財政部、環(huán)保部的支持和下，安徽省把新安江綜合治理作為生態(tài)強省建設(shè)的“一號工程”，把黃山列為全省唯一的四類市進行考核，降低GDP考核權(quán)重，加大生態(tài)環(huán)保考核權(quán)重。試點6年來，黃山市以項目為支撐，突出系列治理和綠色產(chǎn)業(yè)，完成投資120.6億元，加快實現(xiàn)末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變、項目推動向制度保護轉(zhuǎn)變、生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變，促進流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展，推進山水相濟、人文共美的新安江生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)，建立了可復制系列成功的生態(tài)補償制度，取得了一定成效，但對于建立生態(tài)強國，服務經(jīng)濟發(fā)展需要還仍有滯后，在新輪國家護持政策未明朗情況下，如何從流域水系著手，建立“源頭管控、過程嚴管、損害賠償、責任追究”的全過程管控體制，深化生態(tài)補償機制建設(shè)，持續(xù)加大治理力度，促進區(qū)域一體化發(fā)展是擺在黃山和浙江人民之間的重大課題，為此，2省人民必須堅持創(chuàng)新，堅持環(huán)境同治、產(chǎn)業(yè)共謀、責權(quán)明確，建立互利共贏長效的生態(tài)保護機制。