李銀鳳

城市房屋拆遷中問責(zé)制度研究
——以治庸問責(zé)角度分析

李銀鳳

城市房屋拆遷是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)歷半個世紀(jì)的風(fēng)雨洗禮，有發(fā)展也有立法體系不完善、管理滯后以及執(zhí)法不規(guī)范等問題。其中，問責(zé)文化的缺失、問責(zé)法律規(guī)范的缺陷以及監(jiān)督制度不完善導(dǎo)致城市房屋拆遷在實踐中問題重重。我們應(yīng)當(dāng)從增強社會法律責(zé)任意識，擴大問責(zé)主客體范圍、追究責(zé)任要到位以及建立治庸問責(zé)制度的長效機制幾個方面構(gòu)建城市房屋拆遷的問責(zé)制度，以期規(guī)范城市房屋拆遷中各種行為，而促進政治經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

我國城市房屋拆遷面臨的主要問題

我國城市房屋拆遷的含義。城市房屋拆遷，是指引國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護等公益性目的的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國家專項工程的遷建計劃以及當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，由拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，并對被拆除房屋的所有者、使用者予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人也予以經(jīng)濟補償?shù)囊幌盗谢顒樱ㄊ氛＃?。源于城市化運動和城市改造的我國城市房屋拆遷，自20世紀(jì)50年代開始，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，至今已有了大幅度的變化，取得較大成就，但也面臨很多問題。

1.城市房屋拆遷立法體系方面，城市房屋拆遷立法體系不完善，使得我國房屋拆遷立法問題日漸突顯，一是拆遷項目的性質(zhì)依舊混亂，表現(xiàn)為公益性拆遷和私益性拆遷并未完全區(qū)分開來，大量的地方政府以及開發(fā)商以“公共利益”作為幌子而為私人營利行為；而房屋拆遷法律關(guān)系也逐漸變?yōu)楣交旌系姆申P(guān)系，房屋拆遷的過程也變?yōu)檎?、開發(fā)商以及拆遷戶三方的逐利過程。二是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明，實際補償價格過低。綜合考察法律法規(guī)，一方面拆遷補償未見其明確的補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，另一方面即便有了標(biāo)準(zhǔn)落實也不盡人意，政府依舊利用行政權(quán)扮演“商人”的角色，使得補償價格嚴(yán)重偏低，損害被拆遷人的利益。三是強制拆遷行為具體操作程序缺乏立法規(guī)范，立法上的不規(guī)范便會導(dǎo)致執(zhí)法無所依，賦予地方政府過大的自由裁量權(quán)。政府急功近利，利用行政權(quán)打壓被拆遷人以達到快速拆遷的目的，致使被拆遷人利益被損。

2.城市房屋拆遷管理過程方面，城市房屋拆遷管理過程的不規(guī)范也是導(dǎo)致拆遷出現(xiàn)問題的重要原因。一方面國有土地上的房屋拆遷，從理論上講，基于公共利益而拆遷的政府征收行為，由此對被拆遷人的補償責(zé)任也完全在政府?；诜枪怖婺康牡慕ㄔO(shè)拆遷，外在表現(xiàn)為拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人在基于合意基礎(chǔ)上的不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，而政府在其中的角色只是對拆遷過程進行監(jiān)督管理，從而“維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行”。而現(xiàn)實中，政府在拆遷管理過程中，一是違法發(fā)放拆遷許可證，具體表現(xiàn)在申報資料不全的違法發(fā)證、主體資格不符的違法發(fā)證以及申請內(nèi)容不實的錯誤發(fā)證形式；二是地方政府任意指定規(guī)范性文件，這些文件與法律法規(guī)抵觸，嚴(yán)重損害被拆遷者的合法權(quán)益；三是裁決不公，程序的不公正和補償金額偏低以及政府為謀利的自我保護都造成裁決不公。

3.城市房屋拆遷執(zhí)法方面，城市房屋拆遷執(zhí)法過程中的違法行為使得政府公信力喪失。大多數(shù)基于拆遷政府同時以土地使用權(quán)受讓人和裁決者的身份出現(xiàn)，使得矛盾激烈。而拆遷理論的混亂導(dǎo)致拆遷立法、政策制定的混亂，表現(xiàn)為對拆遷行為行政性的絕對化，以行政強權(quán)推動拆遷，損害被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)益。（劉曉娜）這種違法表現(xiàn)為，一是拆遷主體不合法，在被拆遷人有意見時又以主管部門的權(quán)威進行壓制。二是拆遷程序不合法，濫用拆遷行政許可權(quán)，拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)混亂，拆遷裁決程序不公正公開，部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，暴力執(zhí)法。三是強制拆遷過程中被拆遷人的權(quán)利保護不足，尤為對人權(quán)的保護不夠。四是濫用國家征收制度，打著公共利益的幌子為自己謀利，使被拆遷人遭受經(jīng)濟損失，引發(fā)社會矛盾，同時嚴(yán)重損害政府形象。濫用房屋拆遷權(quán)力，私法私權(quán)觀念地缺乏使得國家權(quán)力與公民個人權(quán)利在房屋拆遷關(guān)系中產(chǎn)生嚴(yán)重沖突（裴培）。

我國城市房屋拆遷問責(zé)制度的缺陷及原因

我國問責(zé)文化的缺失。問責(zé)雖是一種非正式的約束，我國問責(zé)文化的缺失一定程度上制約著法律法規(guī)發(fā)揮作用。這種文化的缺失主要基于以下三個原因：其一，政府及其官員責(zé)任意識淡薄。一方面，我國的政府部門及其官員“權(quán)力本位”思想嚴(yán)重，“責(zé)本位”意識淡薄，沒有承擔(dān)責(zé)任的心理。另一方面政府部門官員承擔(dān)責(zé)任片面，他們排除人民群眾只對其上級負責(zé)，故才會大范圍的發(fā)生政府部門工作人員“勇于”暴力拆遷的情況。其二，公眾的政治參與意識淡薄。公眾沒有濃厚的民主意識，缺乏政治責(zé)任感，對政府及公職人員的不當(dāng)或違法行為表現(xiàn)出政治淡漠感，參與問責(zé)政府及其官員的民眾能力相對較低。在現(xiàn)實政治生活中的主要表現(xiàn)為“事不關(guān)己高高掛起”，而且我國問責(zé)多是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)，問責(zé)的主體主要是上級行政機關(guān)和上級領(lǐng)導(dǎo)，在很多情況下，其他權(quán)力機關(guān)保持沉默，公民參與問責(zé)很少。其三，我國的“官本位”觀念根深蒂固。刑不上大夫，禮不下庶人。官本位的思想壓制下，人們沒有意識去反抗或者大多數(shù)民眾不愿選擇對抗公權(quán)力，對官員問責(zé)。

我國問責(zé)制度存在法律缺陷。西方發(fā)達國家很重視問責(zé)制度，在他們看來，一旦發(fā)生責(zé)任事故，應(yīng)及時追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，給予相應(yīng)紀(jì)律處分或罷免有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的則追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，并賠付相關(guān)費用（梁衛(wèi)軍）。在我國問責(zé)制度主要集中在行政問責(zé)上，我國的問責(zé)制度發(fā)展還不完善。這種問責(zé)制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下三個方面：

問責(zé)規(guī)范等級低。我國的行政問責(zé)規(guī)范大部分是地方性法規(guī)規(guī)章，而全國性法律卻是鮮見；問責(zé)制度并未法律化，自2003年開始問責(zé)風(fēng)暴，風(fēng)暴的成效卻不明顯，問責(zé)適用的法規(guī)、條例為數(shù)不少，但大多散見于各種政策文件中，而并非法律。故而將問責(zé)制度法律化是非常有必要的。2011年4月武漢推行的“治庸問責(zé)”制度，致力于建立長期有效機制，我們期待其成果；問責(zé)的范圍缺乏法律依據(jù)，一方面實踐中政府問責(zé)范圍過于狹窄，地方政府關(guān)于各自的問責(zé)的范圍規(guī)定不盡相同，大體上包括重大決策失誤、不嚴(yán)格依法行政、違反法定程序、執(zhí)行不力、監(jiān)督不力、行政不作為，以及在商務(wù)活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟損失等，有的地方也將效能低下、治政不嚴(yán)作為問責(zé)范圍（周方）。而實踐中只是大多集中于經(jīng)濟方面的安全責(zé)任事故。另一方面，基于何種事實問責(zé)處罰缺乏法律依據(jù)，只是在事故后官員引咎辭職，這種僅具有事后懲罰性質(zhì)的問責(zé)難以起指引和預(yù)防作用。

城市房屋拆遷監(jiān)督管理體制不完善。城市房屋拆遷過程中，監(jiān)督管理體制不完善主要表現(xiàn)在：其一，政府的行為缺乏有力的監(jiān)督。公權(quán)力必須要制約，沒有制約就必然滋生腐敗，行政權(quán)需要制約和限制。行政權(quán)貫穿于城市房屋拆遷的全過程，地方政府所承擔(dān)的社會發(fā)展責(zé)任及自身的利益需求，使得行政權(quán)在城市房屋拆遷中時有越位。例如拆遷補償費用的確切落實問題便極為需要對政府行為的監(jiān)督。其二，缺乏各系統(tǒng)的合力監(jiān)督。我國現(xiàn)在是有多元的監(jiān)督主體，以及多元的監(jiān)督方式，但是各個部門單位聯(lián)合起來有機地協(xié)調(diào)監(jiān)管卻是缺失。行政問責(zé)制與城市房屋拆遷監(jiān)督管理機制銜接后，缺乏核心監(jiān)督主體，導(dǎo)致監(jiān)督合力弱、監(jiān)督效能低下。其三，監(jiān)管不規(guī)范。一方面沒有將基于公共利益而進行的拆遷和商用拆遷完全區(qū)分開來，一方面限制群眾的知情權(quán)與訴求，公民參與嚴(yán)重缺失，問責(zé)主體單一，損害被拆遷人的利益，使得監(jiān)督的主體狹窄，達不到實質(zhì)上的公平正義。其四，政府官員職責(zé)劃分不清晰，一方面我國官員官本位思想嚴(yán)重，責(zé)任意識不強，另一方面責(zé)任劃分不明是的具體事故責(zé)任無法對位找到源頭，出現(xiàn)集體承擔(dān)責(zé)任了事或者直接領(lǐng)導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)了事，或者誰也不承擔(dān)責(zé)任的情況。

我國城市房屋拆遷中治庸問責(zé)制度的構(gòu)建

增強社會整體的法律責(zé)任意識。完善問責(zé)制還要培養(yǎng)社會各方的道德自覺感，培養(yǎng)官員為人民服務(wù)的責(zé)任心和義務(wù)感。如現(xiàn)在一些官員的引咎辭職，大多數(shù)只是逃脫更嚴(yán)厲責(zé)任的方式，很少是官員自身真正悔過，更少見到公開場所向公眾道歉的，所以要加強思想中的法律責(zé)任教育。

文化是人類行為的指向，因此增強社會整體的法律、責(zé)任意識至關(guān)重要。這種意識的增強主要有以下幾個方面：其一，增強政府工作人員的法律責(zé)任意識，以物權(quán)建立城市房屋拆遷的理論基礎(chǔ)，使得政府工作人員的法律素質(zhì)提高，責(zé)任意識增強。其二，增強廣大民眾的民主感以及政治參與度。這樣民眾才會去爭取自己的知情權(quán)以及保障自己的訴求，達到監(jiān)督限制行政權(quán)的目的。其三，培養(yǎng)社會整體的責(zé)任意識文化，使法律無限崇高的思想深入人心。達到人們自覺杜絕錯誤發(fā)生，自覺承擔(dān)責(zé)任的目的，擯棄“官本位”思想。

問責(zé)主、客體的擴大。問責(zé)主體的擴大表現(xiàn)在對民眾知情權(quán)以及訴求和民眾私權(quán)的保障上。城市房屋的強制拆遷某方面來講是對公民私權(quán)的一種破壞，進而政府需要對公民有足夠的尊重和補償。保障公民的知情權(quán)以及私權(quán)保護理念的加強是對行政權(quán)異化以及擴大化的制約。

對于客體的擴大，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，問責(zé)領(lǐng)域的擴大。目前我國主要是行政問責(zé)，即就行政官員，或者政府官員的行政行為責(zé)任的追究。但是就實踐我們可以發(fā)現(xiàn)，立法、執(zhí)法和司法以及監(jiān)督的過程中都需要問責(zé)的存在。立法機關(guān)對于法律的出臺需要經(jīng)過科學(xué)調(diào)研以及嚴(yán)格的審查才可通過，因立法機關(guān)的失誤或者過錯造成所謂的“惡法”，給人民帶來損失，人民群眾自然有權(quán)力對其進行問責(zé)，要求其承擔(dān)責(zé)任。司法過程中，因司法工作人員的過錯導(dǎo)致當(dāng)事人受損，自然也要承擔(dān)責(zé)任。執(zhí)法過程中，執(zhí)法工作人員暴力執(zhí)法、利用不正當(dāng)手段等方式執(zhí)法導(dǎo)致人們權(quán)利受損，自然要受到制裁。另一方面，問責(zé)范圍可縱向拉長。問責(zé)不應(yīng)僅僅停留在執(zhí)行階段，要縱向向決策階段、監(jiān)督階段延伸。如決策機關(guān)的過錯導(dǎo)致民眾合法權(quán)益的損害，例如決策失誤、用人失察等等，則應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任。房屋拆遷監(jiān)督過程中，監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督政府的行為是否合法，但如果為監(jiān)督者自身過錯，例如腐敗的滋生，則監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督者也要受到人民群眾的問責(zé)。

追究責(zé)任要到位?！皩賳T問責(zé)的具體處罰責(zé)任可分為四種：第一種是法律責(zé)任，作為最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，是指官員的行為已經(jīng)觸犯了行使法律的懲罰；第二種是行政責(zé)任，是指官員的行為雖然還沒有觸犯刑法，但違反了有關(guān)行政法，而要承擔(dān)的相應(yīng)行政責(zé)任；第三種是政治責(zé)任，是指官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；最后一種是倫理責(zé)任，是指官員雖然不是前三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，公眾不滿意，基于道義，主動辭去職務(wù)，即引咎辭職。筆者認(rèn)為，可以加入適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟處罰，對于官員的過錯造成的損失予以彌補，這樣既不用國家處處埋單，又可以一定程度上補償利益受損害人的損失。但近年來，引咎辭職多次被使用，導(dǎo)致官員的政治法律責(zé)任沒有得到應(yīng)有的落實，有的官員的刑事責(zé)任也可脫逃，因此有必要在法律制度上對其進行規(guī)制。

此外，近年來出現(xiàn)問責(zé)并未終結(jié)仕途的情況。成都唐福珍自焚事件曾引起全國關(guān)注，事后，負責(zé)強拆的金牛區(qū)城管局局長鐘昌林受到“停職檢查”的處理，但很快就官復(fù)原職，其仕途并未受到影響。這種事情的發(fā)生嚴(yán)重損害了政府的公信力以及法律的威嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打壓杜絕。

建立治庸問責(zé)的長效機制。治庸問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)深入推進，解決問題，務(wù)求實效。一是確保十大突出問題整改承諾兌現(xiàn)，絕不能打折扣，未兌現(xiàn)承諾者，堅決問責(zé)；二是建立健全責(zé)任體系，每個部門、每個公務(wù)員該做什么、怎么做、做不好會承擔(dān)什么后果，都有清清楚楚的責(zé)任制；三是年內(nèi)完成服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項目領(lǐng)域的審批流程優(yōu)化再造；四是落實問責(zé)工作責(zé)任制，督促各區(qū)、各部門負責(zé)人對本單位應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形嚴(yán)肅問責(zé)；五是各區(qū)、各部門要主動解決人民群眾反映強烈的突出問題，堅持治庸問責(zé)“問題導(dǎo)向”；六是治庸問責(zé)透明公開，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，讓各項工作在陽光下運行，接受公眾監(jiān)督。

治庸問責(zé)應(yīng)痛下決心，把整肅吏治的關(guān)口從昏官、貪官前移到了庸官的環(huán)節(jié)，大刀闊斧“治庸”，強調(diào)官員權(quán)力與責(zé)任的對等。對于治庸問責(zé)的長效性，劉建平教授表示，“除了以往自上而下的政府內(nèi)部監(jiān)督管理外，讓管理服務(wù)對象監(jiān)督管理者，讓權(quán)力行使在陽光下，才能從根本上實現(xiàn)‘治庸’、‘治懶’?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任吳丕認(rèn)為，除形成長效機制外，還應(yīng)讓群眾、媒體獲得足夠監(jiān)督權(quán)。還有專家（潘慧琳、郭樂）建議，將體制外的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)舉報與體制內(nèi)的官員考核結(jié)合。

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學(xué)院）