朱 凡 張 琳

福州市低效工業(yè)用地調(diào)查現(xiàn)狀及對策

朱 凡 張 琳

為貫徹落實最嚴格的節(jié)約用地制度，切實提高推動資源使用效率和效益，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，國土資源部重點部署，在全國選取有代表性的城市開展低效工業(yè)用地的摸底調(diào)查工作。本文通過對福州市工業(yè)用地低效利用情況的調(diào)查，以分布情況、表現(xiàn)形式等幾方面來分析成因，并解讀近幾年部分縣區(qū)采取措施的典型案例，剖析解決問題的思路，由此提出下一步的工作意見。

根據(jù)福州市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年全部工業(yè)增加值1982.80億元，比上年增長6.9%。規(guī)模以上工業(yè)增加值增長7.7%。在規(guī)模以上工業(yè)中，分經(jīng)濟類型看，國有控股企業(yè)增長3.5%，大中型企業(yè)增長8.2%；國有企業(yè)增長24.1%，集體企業(yè)下降3.8%，股份制企業(yè)增長7.5%，外商及港澳臺商投資企業(yè)增長7.2%；私營企業(yè)增長10.0%。分輕重看，輕工業(yè)增長10.7%，重工業(yè)增長4.8%。分門類看，采礦業(yè)下降7.3%，制造業(yè)增長9.7%，電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)增長1.3%。工業(yè)產(chǎn)品銷售率96.7%，比上年下降0.2個百分點。以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)后，在全國持續(xù)進行。同期，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理防止企業(yè)浪費土地的函》，緊接著福建省國土資源廳傳達《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)部辦公廳開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理工作的通知》等文件精神，隨即，福州市也全面鋪開了全市低效工業(yè)用地調(diào)查清理工作。

低效工業(yè)用地調(diào)查工作開展情況

在國土部、省國土廳下發(fā)一系列文件后，福州市政府高度重視，依托市國土局、經(jīng)信委、各縣（區(qū)）政府及工業(yè)園區(qū)管委會等相關(guān)部門，立即對低效工業(yè)用地摸底調(diào)查工作進行部署，安排具體分工和時限要求等有關(guān)事項。

為全面、客觀清查全市低效工業(yè)用地情況，我市切實采取有效措施開展摸底調(diào)查工作，一是給各縣（市、區(qū)）國土局、分局下發(fā)通知，要求及時向當?shù)卣畢R報，會同各工業(yè)園區(qū)管委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)內(nèi)工業(yè)用地逐宗開展摸底調(diào)查認定工作，并對本轄區(qū)低效工業(yè)用地利用情況進行初步分析，為下一階段的清理處置工作打好基礎(chǔ)；二是成立專門工作小組，負責指導本次摸底調(diào)查工作，并組織專人負責匯總上報相關(guān)數(shù)據(jù)并形成書面分析報告。

我市低效工業(yè)用地的基本情況

經(jīng)調(diào)查認定，我市屬于低效工業(yè)用地的地塊共59宗，面積3019.92畝。低效工業(yè)用地共有五種表現(xiàn)形式，其中：“容積率、建筑密度低于現(xiàn)行國家標準或停產(chǎn)至今一年以上的”有23宗；“按照合同約定完成了全部開發(fā)建設(shè)，但竣工驗收后一年以上未投產(chǎn)及投產(chǎn)后停產(chǎn)至今一年以上的”有19宗；“中止開發(fā)建設(shè)滿一年但未構(gòu)成閑置的”有10宗；“生產(chǎn)效益低，屬于低效利用的”有5宗；“已建成投產(chǎn)但容積率、建筑密度低于合同約定的”有2宗。低效工業(yè)盤活利用方向多以“原項目追加投資”、“政府收儲”的方式為主，預計年限在三年左右。

低效工業(yè)用地的成因

政府原因。一是規(guī)劃影響。部分項目受鐵路、城市道路、高壓線、市政管道等基礎(chǔ)設(shè)施的修建、拓寬改造等因素的影響，在具體規(guī)劃調(diào)整方案未定前無法動建。二是政府相關(guān)部門招商心切，對項目預審把關(guān)不嚴，有些企業(yè)項目可行性方案不夠嚴謹，投資項目的資金不夠雄厚，容易造成資金鏈斷裂，而導致投資項目中途流產(chǎn)，造成工業(yè)項目用地低效利用。

企業(yè)原因。一是企業(yè)缺乏資金、開發(fā)能力不足，導致項目無法如期如約完成建設(shè)、投產(chǎn)。二是企業(yè)市場預期不足，項目產(chǎn)品供求市場發(fā)生較大變化而無法繼續(xù)投資，影響生產(chǎn)效益。三是因市場經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，企業(yè)經(jīng)營困難、效益不佳而停產(chǎn)或轉(zhuǎn)讓，企業(yè)長期不創(chuàng)造效益也無稅收貢獻，造成低效利用工業(yè)用地。四是土地資源配置不合理，缺乏一套科學合理的用地定量機制，企業(yè)申請用地面積大大超過其用地需求，造成土地批多用少。五是企業(yè)未及時辦理后期手續(xù)，在辦理規(guī)劃、建設(shè)、人防、消防等相關(guān)手續(xù)中時間過長，造成沒有按照合同約定進行開發(fā)建設(shè)。

低效工業(yè)整改措施

出臺多項政策，推進園區(qū)發(fā)展。2015年，福州市政府出臺《關(guān)于貫徹省政府促進工業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型穩(wěn)定增長十條措施實施意見的通知》，提升園區(qū)綜合水平，節(jié)約集約利用土地。盤活企業(yè)存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和安全要求、不改變用途的前提下，利用現(xiàn)有工業(yè)用地開發(fā)建設(shè)多層廠房需要增加容積率的，不再增收土地價款，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費用。2007年2月，福州市委市政府出臺了福州市推動新一輪經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展十項政策。借助政策，福州市將進一步引導工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快品牌建設(shè)步伐，助推實體經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)量品牌提升，推動省、市提升質(zhì)量推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作會議有關(guān)精神落到實處，為質(zhì)量強市建設(shè)增添新動能。這些政策出臺，使我市工業(yè)園區(qū)發(fā)展各具特色的發(fā)展布局初步形成，產(chǎn)業(yè)集聚效應逐步顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)型升級步伐逐步加快。

嚴格工業(yè)用地審批，加強跟蹤監(jiān)管。對引進的工業(yè)項目，要嚴格審查，不斷規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制工業(yè)土地低效利用現(xiàn)象。我市將進一步加大工業(yè)用地批后監(jiān)管力度，督促用地單位按合同履行開、竣工時間和建設(shè)標準，加快已供土地的開發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地總體利用率。

加強動態(tài)巡查，查處非法行為。會同發(fā)改、住建、商務(wù)、消防等部門對于未達到相應的規(guī)劃指標、生產(chǎn)中止又利用廠房向社會出租的工業(yè)企業(yè)，加強監(jiān)管，通知責令整改。

按照規(guī)劃布局，收儲低效用地。采用市場收購和行政措施相結(jié)合的方式，逐步實施低效工業(yè)用地的退出機制。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃要求，對全市范圍內(nèi)低效利用的工業(yè)用地擬定土地收儲方案，盤活利用低效用地。

盤活低效工業(yè)的典型案例

馬尾區(qū)收儲低效用地。對長期低效利用工業(yè)用地項目，馬尾區(qū)以政府為主導，在與企業(yè)充分溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上，由政府依法收購，納入政府土地儲備庫，按經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，擇機推出區(qū)儲備土地，引進優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目，不斷提高區(qū)土地總體利用率，發(fā)揮土地利用的最大效益。福建革新機械廠因市場經(jīng)濟形勢變化及自身經(jīng)營不善，長期虧損，瀕臨破產(chǎn)，屬馬尾區(qū)低效工業(yè)用地。區(qū)土地發(fā)展中心與該企業(yè)充分協(xié)商，在解決好企業(yè)下崗職工后顧之憂的前提下，將該低效工業(yè)地塊收購，納入馬尾區(qū)土地儲備庫。根據(jù)市場需求，區(qū)政府在規(guī)劃用途調(diào)整的基礎(chǔ)上重新公開出讓，既盤活了低效工業(yè)用地，又獲得可觀經(jīng)濟利益和社會效益。

福清市盤活利用土地。針對低效用地的不同情況，福清市鏡洋鎮(zhèn)采取了協(xié)調(diào)收回出讓、分割轉(zhuǎn)讓（租）、嫁接合作等綜合措施，探索走出了一條“騰籠換鳥”、調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新路子，較大地提升了土地利用率。一是收回閑置土地。針對長期圈而不建、占而不用或建設(shè)投入強度未達到總投資25%的閑置土地，綜合運用多手段，動員協(xié)商收回業(yè)主單位土地，并重新出讓給其他意向開發(fā)企業(yè)，有序盤活閑置用地。截至目前，已先后處置閑置土地4宗150畝，引進了永秀鞋業(yè)、正源塑膠鞋業(yè)、融音塑業(yè)、南賓樹脂4家企業(yè)；正在處置安第斯門多薩公司109畝閑置土地，擬引進專業(yè)性康復醫(yī)療項目。二是分割轉(zhuǎn)讓（租）。針對低效未利用土地較多的在產(chǎn)企業(yè)，福清市國土局加大督促檢查力度，促其新建標準廠房擴大生產(chǎn)或用以出租，或?qū)⑽从猛恋胤指钷D(zhuǎn)讓（租），使有限土地資源得到充分利用。截至目前，先后有亞通新材料公司轉(zhuǎn)讓了60.1畝未用土地，引進了全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)江西煌上煌集團；利亞塑膠轉(zhuǎn)讓了42畝未用土地，引進了福建豐沃科技有限公司；登峰鞋業(yè)轉(zhuǎn)讓了28畝未用土地，引進了永動工具公司；成豐鞋業(yè)轉(zhuǎn)讓了12.5畝未用土地，引進了創(chuàng)翔鞋業(yè)公司；綠豐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)租了369畝未用土地，引進了26度休閑農(nóng)莊項目。三是嫁接合作。針對已建成廠房、不愿交出土地使用權(quán)、自身又無力經(jīng)營的企業(yè)，通過溝通協(xié)調(diào)，幫助企業(yè)以土地和廠房入股等形式，嫁接改造、合資合作，著力提升低效用地的使用率。目前，先后有福藤重工以124.2畝未用土地入股福工建材公司，力達機械公司以48畝未用土地入股六合鞋業(yè)公司，寶山食品公司、永發(fā)鋼構(gòu)進行了資產(chǎn)重組，共盤活了未用土地115.8畝。

處置低效工業(yè)存在的困難

土地政策因素。一方面，上級政府或部門未出臺低效工業(yè)用地處置相關(guān)政策，缺乏統(tǒng)一的認定標準和處置措施，各地方自行制定的處置辦法也各不相同；另一方面，低效、閑置土地認定范圍涉及面廣，涉及部門多，如低效用地的認定還涉及投資強度、規(guī)劃指標、投產(chǎn)狀況、生產(chǎn)效益、稅收等方面，國土部門的職責、職權(quán)有限，亟須加強同有關(guān)部門的協(xié)同和聯(lián)動，建立和完善相應工作機制。

土地成本因素。近年來土地市場價格飛漲，給政府收購、整合低效工業(yè)用地帶來很大的成本壓力和困難。

處置低效工業(yè)的工作建議

制定政策，加強領(lǐng)導。認真貫徹落實省委、省政府《關(guān)于進一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干意見》和《福建省實施〈中國制造2015〉行動計劃的通知》（閩委發(fā)[2015]11號），統(tǒng)一思想，提高認識，加強政策研究，把加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會各項事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措來抓。目前我市正在研究加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，節(jié)約集約用地的實施意見。同時，建議從國土部、省級政府層面出臺相關(guān)政策，統(tǒng)一低效用地認定標準，規(guī)范處置程序，制定操作性強、程序簡便的處置措施，同時由市（縣）級政府成立由政府牽頭，國土、規(guī)劃、住建、發(fā)改、招商、財政、土地儲備等部門組成的集約節(jié)約用地工作領(lǐng)導小組，明確各部門職責權(quán)限，統(tǒng)籌推進集約節(jié)約用地工作。強化盤活低效工業(yè)用地與加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)力度，建立低效工業(yè)用地項目資源信息庫，為下一步盤活我市低效工業(yè)用地工作打下基礎(chǔ)。

保障合法權(quán)益。充分尊重原土地權(quán)利人意愿，保護原土地權(quán)利人的合法權(quán)益。對依法收回、收購存量建設(shè)用地用于再開發(fā)的，在依法補償?shù)幕A(chǔ)上，可給予原土地權(quán)利人一定數(shù)量的獎勵，建議出臺相關(guān)政策或結(jié)合實際制訂各項優(yōu)惠政策，來支持低效工業(yè)用地再開發(fā)。落實土地權(quán)利人補償方案，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得強行收回開發(fā)。

嚴格監(jiān)督管理。要加強低效工業(yè)用地再開發(fā)改造方案審核報批，嚴格批后監(jiān)管，防止再開發(fā)中出現(xiàn)新的低效、閑置用地。在制定低效工業(yè)用地開發(fā)措施時，要加強風險管理，制訂嚴格的工作程序及配套政策，加強社會穩(wěn)定風險評估和重大項目法律風險評估，有效預防和控制風險。

開展評估考核。每年由主管部門牽頭組織實施績效評估，同時，對全市低效工業(yè)工作開展情況進行年度考核制，實行聯(lián)動審批，發(fā)現(xiàn)問題的責令限期糾正整改，確保該項工作規(guī)范有序推進。

（作者單位：福州市國土資源局）