蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購局，上海200000）

美軍裝備采購改革做法研究

蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購局，上海200000）

在國防和軍隊改革深入推進(jìn)時期，我軍采購與軍代表制度也面臨較大調(diào)整。他山之石，可以攻玉，作為當(dāng)前全球最強(qiáng)軍事力量存在的美軍，其采購工作方面歷經(jīng)多次改革與調(diào)整。在我軍采購制度改革調(diào)整時期，詳細(xì)了解美軍相關(guān)改革措施，對于我軍汲取有益經(jīng)驗，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實(shí)價值。

美軍；裝備采購；采購管理

在國防和軍隊改革深入推進(jìn)時期，我軍采購與軍代表制度也面臨較大調(diào)整。他山之石，可以攻玉，作為當(dāng)前全球最強(qiáng)軍事力量存在的美軍，其采購工作方面歷經(jīng)多次改革與調(diào)整，特別是奧巴馬總統(tǒng)簽署實(shí)施的《武器系統(tǒng)采購改革法》，以此為代表，開始了美軍武器裝備采購工作的新一輪改革。法案全稱《通過加強(qiáng)技術(shù)知識和監(jiān)督的武器采購系統(tǒng)改革法》，共分為采購機(jī)構(gòu)、采購政策和其他采購條款三章，共16條。自該方案實(shí)施以來，美軍大大加快武器系統(tǒng)采購改革的步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)競爭，避免采購過程中的利益沖突，用最低成本獲得最好的武器，提高軍費(fèi)使用效率。在我軍采購制度改革調(diào)整時期，詳細(xì)了解美軍相關(guān)改革措施，對于我軍汲取有益經(jīng)驗，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實(shí)價值。

一、法案產(chǎn)生的背景

《武器系統(tǒng)采購改革法》是由美國參議員卡爾·雷文和約翰·麥凱恩提出的。美軍的裝備采購制度雖然經(jīng)過幾次大的改革調(diào)整，整體合理性較強(qiáng)，但長期以來美軍裝備采購工作也存在諸多問題，例如裝備購置超支嚴(yán)重、裝備采購周期過長、采購成本過高等，在全球金融危機(jī)的大背景下，這些弊端的嚴(yán)重性更加凸顯，這也是美國政府選擇在此時頒布該法案的重要原因之一。根據(jù)美國審計署（GAO）的報告，在國防部96個規(guī)模最大的裝備采購項目中，平均采購進(jìn)度拖期兩年，總超支額達(dá)到2950多億美元，近70的重大采購項目都超出了預(yù)算。美國政府責(zé)任局在其審計報告中稱，造成開支浪費(fèi)主要包括缺乏監(jiān)督、更改指標(biāo)、競爭不充分等。

美國總統(tǒng)奧巴馬在法案簽署后發(fā)表的聲明中稱，在進(jìn)行兩場戰(zhàn)爭以及嚴(yán)重財政赤字的情況下，國防采購的浪費(fèi)現(xiàn)象是不可原諒的。改革將最大限度減少非競爭性合同，節(jié)約政府資金?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》代表了美軍改革采購流程的重大措施，該法的目標(biāo)是限制成本超出，加強(qiáng)監(jiān)督和審計。該法還將加強(qiáng)同業(yè)競爭，提高軍方在采購過程中的主動地位。

二、法案的主要特點(diǎn)

1、大力改革采購機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置

（1）設(shè)置獨(dú)立的成本與項目評估機(jī)構(gòu)?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》以法律形式設(shè)立了獨(dú)立的成本及項目評估辦公室，將原有的負(fù)責(zé)成本分析以及計劃鑒定相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，統(tǒng)一納入該辦公室的職權(quán)范圍之內(nèi)，以此來解決裝備采購成本過高和進(jìn)度拖延嚴(yán)重的問題，確保國防部高級管理層不會獲得偏頗的數(shù)據(jù)。該辦公室主任將由總統(tǒng)任命，并報參議院通過，他有權(quán)從承包商那里獲得費(fèi)用數(shù)據(jù)，并對重大裝備采購項目進(jìn)行獨(dú)立的費(fèi)用評估和分析。該辦公室主任下轄兩個副主任，分別負(fù)責(zé)成本評估和項目進(jìn)度監(jiān)測，其中，成本評估副主任承擔(dān)了改革前費(fèi)用分析改進(jìn)小組的職責(zé)，項目評估副主任承擔(dān)原有的計劃分析與鑒定主任的職責(zé)。成本及項目評估辦公室需要每年向國會提交相關(guān)事項評估的年度報告，此外，還需就某一特定裝備采購項目的運(yùn)行跟蹤情況提交一份一次性的報告。

（2）重新建立系統(tǒng)工程機(jī)構(gòu)和發(fā)展性試驗?zāi)芰?。《武器系統(tǒng)采購改革法》授權(quán)國防部長任命兩名高級官員分別擔(dān)任新設(shè)立的研制試驗評估主任和系統(tǒng)工程主任，這個職位在幾年前被撤消，這次重新設(shè)立這兩個崗位表面美軍在這幾年發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)工程機(jī)構(gòu)和發(fā)展性試驗對裝備采購意義重大。法案提出，測試和評估活動必須有機(jī)整合到五角大樓的系統(tǒng)工程活動中去，研制試驗評估和系統(tǒng)工程的兩個主任要向負(fù)責(zé)采購、技術(shù)和后勤的國防部副部長進(jìn)行報告，領(lǐng)導(dǎo)國防部內(nèi)從事研制試驗和系統(tǒng)工程的工作人員，指導(dǎo)各軍種在其軍種所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)對研制中的武器系統(tǒng)潛在缺陷進(jìn)行評估，將測試和評估活動完全整合入五角大樓的系統(tǒng)工程活動之中，使可靠性、可用性和可維護(hù)性成為設(shè)計與開發(fā)過程不可分割的一部分。同時，法案規(guī)定負(fù)責(zé)研制試驗評估的主管還可兼任試驗資源管理中心主任。法案還要求國防及軍隊機(jī)構(gòu)制定完善相關(guān)計劃，以確保采購過程中研制試驗及系統(tǒng)工程的順利實(shí)施，研制試驗評估主任和系統(tǒng)工程主任將對相關(guān)計劃進(jìn)行檢查和評估，以此來解決裝備采購項目性能指標(biāo)不合理和技術(shù)不成熟的問題。

（3）統(tǒng)籌績效評估和成因分析工作。為了對裝備采購項目進(jìn)行績效分析、提高裝備采購經(jīng)費(fèi)的使用效率，法案授權(quán)國防部長任命一名高級官員統(tǒng)管重大裝備采購項目的績效評估和成因分析工作。法案要求該官員就采購項目的績效表現(xiàn)進(jìn)行評估，并對那些嚴(yán)重超出預(yù)算、采購費(fèi)用過高、績效表現(xiàn)差的采購項目進(jìn)行成因分析。

2、強(qiáng)化科研階段的采購管理

（1）發(fā)揮原型機(jī)作用，驗證新技術(shù)的成熟性。所謂原型機(jī)是指對于新型號或設(shè)計（比如一架飛機(jī)）在結(jié)構(gòu)上的一個全功能的物理裝置，通過這個裝置檢驗各部件的設(shè)計性能以及部件之間的兼容性并檢查整機(jī)的設(shè)計性能。在裝備研制過程中，原型機(jī)是指按設(shè)計圖樣制造的第一批供試驗和測試的產(chǎn)品，原型機(jī)的批次通常定名為00批或0批。原型機(jī)的數(shù)量根據(jù)裝備類別和研制需要來確定，例如研制全新的殲擊機(jī)，原型機(jī)數(shù)量至少為5～6架，其中兩架用于地面靜力試驗和疲勞試驗，其余幾架用于飛行試驗，而飛機(jī)的改型一般只要1～2架原型機(jī)。裝備生產(chǎn)廠商需要對原型機(jī)在試驗和測試過程中暴露出的設(shè)計不足之處要進(jìn)行設(shè)計更改，使原型機(jī)設(shè)計達(dá)到規(guī)定的戰(zhàn)技術(shù)指標(biāo)和要求。原型機(jī)是否通過了試驗和測試，是裝備達(dá)到設(shè)計定型和取得生產(chǎn)許可的必要條件?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》規(guī)定，每個重大裝備采購項目在其科研階段都必須提供原型機(jī)（包括相競爭的原型機(jī)）來證明新技術(shù)在生產(chǎn)前能夠有效應(yīng)用，具體來說，在里程碑B之前，除了一些經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的特殊情況外，所有重大裝備采購項目的原型機(jī)研制都必須進(jìn)行。例外的特殊情況包括：制造原型機(jī)的費(fèi)用預(yù)期會超過預(yù)期的裝備全壽命收益（包括在相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)上取得的收益）等情況。相關(guān)機(jī)構(gòu)在做出放棄某款原型機(jī)決定的30天內(nèi)，必須向國會提交詳細(xì)報告，于此同時，政府責(zé)任局也將對放棄原型機(jī)的決定進(jìn)行獨(dú)立審查，審查結(jié)束后將審計報告提交給國會。此外，即使相競爭的原型機(jī)已經(jīng)被批準(zhǔn)放棄，法案規(guī)定所中標(biāo)項目的原型機(jī)在里程碑B之前也必須存在，不能直接進(jìn)入生產(chǎn)階段。

（2）應(yīng)用初步設(shè)計評審，提高裝備的可靠性。美國政府責(zé)任局在其審計報告中曾數(shù)次提到基于知識的科研方法（Knowledge-based Approach）對于裝備系統(tǒng)成功研發(fā)的重要意義。2006年1月，美軍在重大裝備采購項目中開始采用該方法，同時建議裝備研制階段的里程碑B推遲到初步設(shè)計評審階段（Preliminary Design Review，PDR）之后，以確保裝備研制的可靠性，同時避免在裝備全壽命周期內(nèi)出現(xiàn)性能不穩(wěn)和費(fèi)用超標(biāo)情況的情況?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》以法律文本的形式確立了這一點(diǎn)，要求在重大裝備的研制在通過里程碑B之前，必須通過初步設(shè)計評審，同時采取正式的初步設(shè)計后期評估（Post-PDR Assessment），將其作為一個關(guān)鍵的項目決策點(diǎn)更便于里程碑決策機(jī)構(gòu)（Milestone DecisionAuthority，MDA）評估項目的進(jìn)展，通過這些措施來確定該裝備研發(fā)項目完成其預(yù)定戰(zhàn)技術(shù)指標(biāo)的可靠性，該措施是此次美軍裝備采購體系的重大改革。

（3）強(qiáng)化用戶需求引導(dǎo)原則，提高裝備采購的針對性。長期以來，美軍裝備采購項目對用戶（軍方）需求的重視程度都較高。美國政府責(zé)任局在一份審計報告中建議軍方修改裝備采購政策及程序，確保戰(zhàn)場指揮人員擁有更多的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，以滿足他們的長期需求。報告稱：“以用戶需求為核心的采購政策可以更好地提高聯(lián)合作戰(zhàn)能力，因為只有確保作為裝備最終用戶的官兵使用上他們最需要的武器裝備，才能使他們更好地完成軍事任務(wù)......武器裝備的采購不能以供應(yīng)方（裝備供應(yīng)機(jī)構(gòu)）的要求作為裝備采購的推動力?！倍凇段淦飨到y(tǒng)采購改革法》中，美軍更是強(qiáng)化了這種用戶需求引導(dǎo)原則。法案要求國防部負(fù)責(zé)采購項目確定工作的聯(lián)合需求審查委員會（Joint Requirement Oversight Council，JROC）收集和分析承擔(dān)作戰(zhàn)任務(wù)的作戰(zhàn)司令部指揮人員關(guān)于裝備采購方面的需求，了解用戶關(guān)于目前施行的采購項目有何意見，是否能夠完全滿足軍方需求，某些裝備的采購是否有必要性，特別是要了解指揮人員最迫切需要哪些裝備，使用戶的需求成為指導(dǎo)裝備采購的方向舵。

3、完善相關(guān)采購制度

（1）強(qiáng)化《納恩·麥克迪法案》的作用。《納恩·麥克迪法案》是美軍關(guān)于控制裝備采購費(fèi)用超預(yù)算的一項政策法規(guī)，該法案規(guī)定，采購項目在超支達(dá)到15時就需要通報國會，若超支超過25就面臨終止。但實(shí)際工作中，相關(guān)采購項目因此而終止的很少，因為該法案還有規(guī)定，若國防部能夠證明該項目對國家安全是至關(guān)重要的，并且當(dāng)前沒有其他可行的備選方案，那么發(fā)生超支的項目就可以繼續(xù)進(jìn)行下去?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》尋求裝備項目研發(fā)過程中，在成本超支尚未突破《納恩·麥克迪法案》規(guī)定的下限之前就盡早確認(rèn)和解決問題。法案規(guī)定，在某項重大裝備采購項目超過了《納恩·麥克迪法案》相關(guān)規(guī)定后，負(fù)責(zé)該采購項目的官員需要每半年提供一份關(guān)于采購經(jīng)費(fèi)開支的詳細(xì)情況報告，此報告將直接提交給國防部負(fù)責(zé)采購、技術(shù)和后勤的副部長，只有當(dāng)該采購項目取得進(jìn)入下一里程碑的批準(zhǔn)后，此報告制度才可終止。

（2）提高責(zé)任報告制度的完善程度。在《武器系統(tǒng)采購改革法》的相關(guān)規(guī)定中我們不難發(fā)現(xiàn)，美軍裝備采購制度職責(zé)劃分明確、統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系清晰，尤其是相關(guān)責(zé)任報告制度規(guī)定得十分詳盡，科學(xué)性也很強(qiáng)，同時，對于法案具體政策實(shí)施前的調(diào)研工作也要求在規(guī)定時間內(nèi)提交書面報告，這種報告制度（包括常態(tài)和非常態(tài)報告）的實(shí)施，對于加強(qiáng)裝備采購活動的內(nèi)控管理，明確相關(guān)人員的工作責(zé)任，提高裝備采購效率具有重要意義。

[1]The Office of the Deputy Under Secretary of Defense for Logistics and Materiel Readiness：DoD Weapon System Acquisition Reform Product Support Assessment.USDoD，2009（11）.

[2]Defense Acquisition University：Defense Acquisition% Guidebook.DAU Website，2010.

（責(zé)任編輯：林志紅）