席文啟

代表履職問題有兩個互相聯(lián)系的基本方面，一是代表履職意識問題，一是代表履職能力問題。

為什么想起研究這個問題？有這樣幾個方面的由頭：一是由于在給基層人大代表做培訓(xùn)的時候，經(jīng)常有領(lǐng)導(dǎo)要求給代表講講履職能力問題，尤其是希望講講從哪些方面提升代表的履職能力，又需要通過什么途徑去實(shí)現(xiàn)這種提升？二是為了回答這個問題，我近年來收集了不少人大代表履職的經(jīng)驗(yàn)材料，通過學(xué)習(xí)和思考，對此也有了一些感悟。三是2016年縣鄉(xiāng)兩級人大代表剛剛換完屆，2017年底2018年初其他層級的人大代表也要換屆，新代表比較多，迫切需要開展加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)方面的討論。四是北京廣播電臺剛剛組織了一個名為《人民之托》的大型代表系列訪談節(jié)目，請北京市資深人大代表談自己的履職故事和感受，我有幸受組織者委托拜讀了整整65場訪談的文字稿，就代表履職問題深有感觸也深受啟發(fā)。當(dāng)然，提升代表履職能力，加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)，是一個大問題，需要各個方面都來關(guān)注，我這里的議論不過是拋磚引玉而已。

一、加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)的必要性和重要性

依照法律規(guī)定，全國人大代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人大代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。也就是說，各級人大代表都是本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。據(jù)此，人大代表顯然是一種公共職務(wù)，而且是參與行使國家權(quán)力的神圣的公共職務(wù)。作為代表，除了做好其他身份或職務(wù)的工作以外，還必須依法履行自己作為代表的這個職務(wù)。因?yàn)槿绻悴宦男羞@個代表職務(wù)，你作為代表就不稱職，就辜負(fù)了選民或選舉單位對你的信任和托付，就放棄了人民賦予你的代表權(quán)利。如果總是這樣，那選區(qū)選民或原選舉單位就有意見了，就可以對你進(jìn)行問責(zé)，就有可能提出罷免你的代表職務(wù)。

我們知道，在人民代表大會制度這個體系中，人民代表大會是核心；而在人民代表大會這個體系中，代表是主體。為什么說代表是主體呢？讓我們對這個問題做些分析。先從人民代表大會的組織基礎(chǔ)來說。作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會都是由代表組成的，代表是人民代表大會的第一要素，是基礎(chǔ)性細(xì)胞。因此，人民代表大會的邏輯起點(diǎn)和時間起點(diǎn)都得首先從選舉代表開始?，F(xiàn)在我們每5年一次的換屆，也都是從重新選舉代表開始的。新一屆的代表產(chǎn)生了，新一屆的人民代表大會才可以開始運(yùn)轉(zhuǎn)。正是因?yàn)槿舜蟠順?gòu)成了人民代表大會的組織基礎(chǔ)，所以說人大代表是人民代表大會的主體。再從人民代表大會的運(yùn)行機(jī)制來說。憲法規(guī)定了人民代表大會的權(quán)力和職責(zé)，而所有這些權(quán)力和職責(zé)的實(shí)現(xiàn)，都是必須經(jīng)由代表履職來進(jìn)行的。無論是批準(zhǔn)各項(xiàng)工作報告，還是選舉國家工作人員，都需要代表投出自己的莊嚴(yán)一票。正是由于人大代表的履職才有了人民代表大會的運(yùn)轉(zhuǎn)，所以說人大代表是人民代表大會的主體。對于這兩點(diǎn)，我們再概括一下，那就是：沒有人大代表，就沒有人民代表大會；沒有人大代表的履職，就沒有人民代表大會的履職。

從這里我們還可以看到，為什么要強(qiáng)調(diào)代表履職，為什么要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮代表的主體作用。因?yàn)?，如果代表都不履行自己的職?zé)，都不發(fā)揮自己作為主體的作用，人民代表大會制度設(shè)計得再好，也是不能履行自己代表人民當(dāng)家作主的職能的，也是無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的。所以，代表履職問題不是單純的個人問題，它關(guān)系人民代表大會的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，關(guān)系人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)系人民代表大會制度的興衰成敗。

而代表履職，首先是必須具有很強(qiáng)的履職意識。沒有這種履職意識，你的能力再強(qiáng)、水平再高，也不可能在履行代表職務(wù)中發(fā)揮出來。顯然，很強(qiáng)的履職意識，是代表履職的前提條件。但是，很強(qiáng)的履職意識，僅僅是當(dāng)好代表的前提條件，也還不是當(dāng)好代表的充分條件。因?yàn)?，作為一個好的、出色的代表，不但要履行自己的職務(wù)，而且還要履行好自己的職務(wù)，而這就不是單憑履職意識就可以辦到的了。要履行好代表職務(wù)，不僅需要很強(qiáng)的履職意識這個前提條件，而且還需要具有較強(qiáng)的履職能力這個充分條件。許多代表空有一腔履職熱情，但并沒有把自己的代表職務(wù)履行得很好，不是因?yàn)槁穆氁庾R不夠強(qiáng)，而是因?yàn)槁穆毮芰Σ粔驈?qiáng)，甚至是不會履職的緣故。所以，作為一個代表，不僅要解決履職意識問題，而且還要解決履職能力問題。結(jié)論是很清楚的：代表必須增強(qiáng)履職意識，提升履職能力。這樣，我們就把代表履職能力問題突出地擺在面前了，也即把加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)問題突出地擺在面前了。因此，把提升代表履職能力、加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)，作為本文討論的主題，也就是順理成章的事情了。

二、加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)的幾個方面

根據(jù)我對代表許多履職經(jīng)驗(yàn)材料的分析，感覺可以把代表履職能力大致概括為三個方面，一是代表履職的深度問題，二是代表履職的寬度問題，三是代表履職的高度問題。我們嘗試著就這些方面做些探討。

1.代表履職的深度問題

代表履職的深度，主要是指代表在建言獻(xiàn)策（這是代表履職的主要方式，包括提出各種議案，提出對各方面的建議、批評和意見，進(jìn)行各種審議發(fā)言等）方面是否能夠找準(zhǔn)問題、對癥下藥，并且在一定程度上提出解決問題的思路、給出可供操作的方案這樣一種具有一定深度的履職行為。根據(jù)許多代表履職的經(jīng)驗(yàn)，這種具有一定深度的履職行為，可以歸納為三個層層遞進(jìn)的環(huán)節(jié)。

一是建言獻(xiàn)策要有針對性。所謂針對性，是講你提出的議案、建議，你的審議發(fā)言，是言之有物的，是針對著特定的問題的，而不是籠而統(tǒng)之的空話。代表建言獻(xiàn)策最好是針對某個特定的具體問題發(fā)聲，其目的是為了解決某個問題。這種針對性，對代表提出的能力要求就是：樹立問題意識，堅持問題導(dǎo)向，針對問題發(fā)聲。中共中央有關(guān)文件要求縣鄉(xiāng)人大工作要堅持問題導(dǎo)向，即針對問題行使職權(quán)，并以履職來推動問題的解決。作為人大代表的履職，也應(yīng)該如此；提出議案、建議，進(jìn)行審議發(fā)言，也應(yīng)該針對特定問題，切忌空泛議論而沒有具體目標(biāo)。而要做到這一點(diǎn)，就需要善于從各種信息中敏銳地發(fā)現(xiàn)問題；進(jìn)一步擴(kuò)大信息搜集的覆蓋面，并且在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，對問題的性質(zhì)和程度（是個別問題，還是一般問題，甚至是普遍問題）進(jìn)行確認(rèn)。這顯然是需要有一定能力的履職行為。endprint

比如，許多代表提到的信息來源包括：選區(qū)選民反映的、基層代表轉(zhuǎn)交的、自己走訪得到的、同事朋友鄰居議論的、報刊媒體披露的、網(wǎng)絡(luò)微信搜集的、微信朋友圈征集的等等。許多代表在得到相應(yīng)的問題信息后，會邁開雙腿走向現(xiàn)場、走向基層、走向群眾，親自感受、進(jìn)行核查，力求得到第一手的準(zhǔn)確材料。比如，第十一、十二屆全國人大代表，廣西紅花藥業(yè)集團(tuán)董事長韋飛燕，為了推動司法機(jī)關(guān)出臺對制售假藥實(shí)行零容忍的司法解釋，動用自己的團(tuán)隊(duì)歷時兩年，調(diào)查了全國20余省的13000余家終端藥店，得出了可靠數(shù)據(jù)，終于說服司法機(jī)關(guān)出臺了對制售假藥零容忍的司法解釋，實(shí)現(xiàn)了這一領(lǐng)域的重要突破。代表們之所以這樣做，就是為了使自己的建言獻(xiàn)策盡可能有明確的問題指向、有可靠的真憑實(shí)據(jù)、有準(zhǔn)確的度量把握。這樣提出的具有鮮明針對性的深層次問題，本身就是具有很大說服力的。

二是建言獻(xiàn)策要有建設(shè)性。所謂建設(shè)性，是指應(yīng)該針對問題提出解決問題的方案，你認(rèn)為這個問題應(yīng)該如何解決。即使是批評性的意見，在你批評完之后，也應(yīng)該緊跟著提出你的建設(shè)性方案。因?yàn)榕u本身不是目的，解決問題才是目的；而要解決問題就需要有建設(shè)性方案。而且，退一步說，具有建設(shè)性的意見也比較易于讓人接受，對實(shí)現(xiàn)你的想法更有幫助。

為了使自己的建言獻(xiàn)策具有建設(shè)性，許多代表是下了很大功夫的。比如，第十三、十四屆北京市人大代表佟麗華就維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問題向市法院提交的一份建議，就在例舉大量事實(shí)材料和典型案例的基礎(chǔ)上，提出了解決問題的建設(shè)性方案，取得了較好效果，而這一份建議竟長達(dá)7000余字。

三是建言獻(xiàn)策要有一定的可操作性。所謂可操作性，是指你所提出的解決問題的方案，是有關(guān)方面能夠運(yùn)作、實(shí)施的，至少是經(jīng)過努力可以進(jìn)入操作程序的。如果你提出的建議，盡管從原則上說有一定的建設(shè)性，但是具體方案不好操作，甚至不能操作，那你的主觀愿望再好，恐怕也只能“緩期執(zhí)行”甚至束之高閣了。

比如，第十三、十四屆北京市人大代表劉林，是以提出議案、建議命中率較高而聞名的。他提出的議案、建議之所以命中率比較高，是由于他的建言獻(xiàn)策不但具有針對性、建設(shè)性，而且還具有較強(qiáng)的可操作性。他的體會是：首先要掂量這件事是否屬于群眾關(guān)注的問題和人大應(yīng)該做的事情；其次要知道這件事是否也是政府應(yīng)該解決也能夠解決的問題，而且切合當(dāng)前形勢需要和社會發(fā)展的趨勢。他認(rèn)為，代表應(yīng)該從社情民意的焦點(diǎn)和政府政策傾向的重點(diǎn)中尋找到二者的交集。比如，還是佟麗華代表，他為了提高建言獻(xiàn)策的建設(shè)性和可操作性，不但要調(diào)查清楚問題現(xiàn)狀的真實(shí)情況，而且要查清楚問題產(chǎn)生發(fā)展的歷史緣由，甚至是為辦理方提供資料、數(shù)據(jù)和圖表，并且代為尋找相關(guān)的政策對接，給政府出主意、指路徑。

我覺得，建言獻(xiàn)策的這三個層次，從多方面體現(xiàn)了代表履職的深度：問題發(fā)掘的有深度，調(diào)查開展的有深度，給出的建設(shè)性方案和可操作性路徑有深度。顯然，建言獻(xiàn)策的深度體現(xiàn)的是代表履職的一種能力。這應(yīng)該是加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)的第一個方面。

2.代表履職的寬度問題

我們先來觀察一種想象，就是有些代表履職是僅限于在自己職業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域里的，開會發(fā)言，討論問題，基本上是在自己熟悉的職業(yè)行業(yè)范圍里面，說起話來，三句話不離本行。但是也有一些代表，除了就本專業(yè)領(lǐng)域的事情發(fā)表意見之外，也常常在其他領(lǐng)域發(fā)表意見，而且往往講的意見比較專業(yè)，甚至是一語中的。對于那些只是在自己相關(guān)行業(yè)發(fā)表意見的代表，人們有時稱之為“職業(yè)代表”或者“行業(yè)代表”；對于那些可以跨越本專業(yè)、本行業(yè)，能夠在比較廣闊領(lǐng)域發(fā)表意見的代表，人們則常常稱之為“全能代表”或者“全職代表”。這里面包含了代表履職的寬度問題。我們來做些分析。

首先，代表在自己職業(yè)、行業(yè)范圍里發(fā)表意見、建言獻(xiàn)策，無疑是有優(yōu)勢的，應(yīng)該首先考慮發(fā)揮這種優(yōu)勢，并且充分利用這種優(yōu)勢。許多代表在自己的履職中，無論是審議發(fā)言，還是提出議案建議，都把與自己職業(yè)行業(yè)相關(guān)的問題放在主要的、突出的地位上，這是無可厚非的。因?yàn)樽约菏煜ぃ戎肋@方面的問題所在，也知道解決問題的辦法或出路所在。這是許多代表成功履職的經(jīng)驗(yàn)所證明了的，而且也用這種優(yōu)勢為自己所在的行業(yè)發(fā)展和群眾利益等做出了貢獻(xiàn)。而且，幾乎所有新代表的履職起點(diǎn)，也都是從自己的職業(yè)、行業(yè)開始的。

但是，作為一個人大代表，你又不能把自己的履職僅僅局限在自己熟悉的職業(yè)行業(yè)領(lǐng)域里，除了這個范圍里的事一概不說不管、不聞不問，也是不對的。應(yīng)該在必要時跳出這個范圍、超越這個局限，在人民需要你履職的地方盡可能地都履行好自己的職責(zé)。比如，審議財政預(yù)算決算，審議城市發(fā)展規(guī)劃，審議法院檢察院的司法報告，就很難跟大多數(shù)代表的職業(yè)行業(yè)掛上鉤，但你作為代表，面對這些問題，你總不能老是徐庶進(jìn)曹營——一言不發(fā)。這就給我們的代表提出了一個問題，在你的職業(yè)行業(yè)范圍里你有優(yōu)勢，但離開了這個范圍你就可能失去了優(yōu)勢，變成了劣勢或者說產(chǎn)生了局限。這也就給我們的代表提出了一個任務(wù)，那就是還得在發(fā)揮自己的職業(yè)行業(yè)優(yōu)勢的同時，跳出這個局限、超越這個局限，把自己的知識、眼界、發(fā)言權(quán)向更大更廣的范圍擴(kuò)展，爭取當(dāng)一個能夠在比較大的領(lǐng)域里履職的代表，特別是我們的一些老代表更應(yīng)該如此。

根據(jù)一些觀察，那些能夠跨界履職的代表，大致有這樣兩種類型。一是自己的職業(yè)經(jīng)歷比較豐富，工作聯(lián)系比較寬泛，而且興趣廣泛，平時關(guān)注的面也比較廣闊。這樣的代表，在履職過程當(dāng)中，就自然而然地不會局限在某一個或幾個領(lǐng)域，常常能夠在涉足的各個領(lǐng)域都能夠發(fā)表意見、提出建議。比如，第十三、十四屆北京市人大代表佟麗華、宋慰祖，就基本屬于這一類。佟麗華代表是專門從事法律援助工作的律師，平常接觸最多的就是各種各樣的弱勢群體，所以他常常為各種類型的底層群眾代言發(fā)聲；再加上他同時擔(dān)任豐臺區(qū)的代表，經(jīng)常接觸選區(qū)選民，群眾有事情也愿意找他反映，所以，他履職的面是比較寬的。宋慰祖代表是從事設(shè)計專業(yè)的高級工程師，在科技管理崗位上工作過多年，又擔(dān)任北京市民盟的負(fù)責(zé)人，有接觸各方面人員、各方面事務(wù)的平臺和機(jī)會。所以，他履職10年提出的400余件議案、建議，舉凡科技發(fā)展、設(shè)計創(chuàng)新、文化傳承、工藝美術(shù)、城市建設(shè)、民生養(yǎng)老等領(lǐng)域幾乎均有涉及，被人譽(yù)為“全能代表”。但是，像這樣擔(dān)任代表之前就具有跨界知識能力的代表，畢竟是極少數(shù)。就絕大多數(shù)代表而言，在擔(dān)任代表之前都是專一從事某一職業(yè)的人員，沒有很多機(jī)會接觸其他行業(yè)。因此在開始履職的時候，除了行業(yè)范圍內(nèi)的事情，幾乎插不上嘴。對于這樣的代表，是否也能不斷地拓寬自己的履職領(lǐng)域呢？有沒有一條從單一領(lǐng)域履職通向可以多方面履職的路徑呢？endprint

回答是肯定的。我們舉個例子。連任六屆全國人大代表、中國紅十字會曲阜醫(yī)院院長姜健是一個在履職的全面性上非常出色的代表。2016年初的人代會上她提交了16件議案、47件建議，內(nèi)容涉及文化、教育、出版、戶籍改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展等多個領(lǐng)域。在一次全國人大常委會會議期間，她針對“酒駕”和食品安全犯罪入刑問題5次發(fā)言，均被簡報刊發(fā)。會后，一位常委會領(lǐng)導(dǎo)問她，“你有多少智囊團(tuán)，竟然把這么非本專業(yè)的問題提的這么專業(yè)？”她說，“我只是一個大夫，哪有什么智囊團(tuán)?。咳绻且页鲆粋€，那人民群眾就是我的智囊團(tuán)。”姜代表坦言：初任代表時，其關(guān)注重點(diǎn)也主要集中的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。后來她意識到，不能把目光僅僅停留在自己所熟悉的領(lǐng)域，應(yīng)該為人民擔(dān)當(dāng)更多的責(zé)任。于是，她就通過不斷學(xué)習(xí)、調(diào)研來開闊自己的眼界，舉凡工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、教育、公檢法司、體制改革等都進(jìn)入了她的視野。20多年來，她訪問過4000多人次，記錄下90多冊筆記，這就是她不斷超越自己行業(yè)局限的歷史記錄，也是她履職生涯不斷從單一行業(yè)走向廣闊領(lǐng)域的心路歷程。姜代表之所以能夠超越行業(yè)的局限，在更廣闊的領(lǐng)域里發(fā)揮作用，一是有這個心，想為人民擔(dān)當(dāng)更多的責(zé)任；二是肯下功夫?qū)W，能撲下心來認(rèn)認(rèn)真真地去做。我覺得，這是一個在代表履職方面通過自己刻苦學(xué)習(xí)深入調(diào)查，不斷拓寬履職范圍，提升履職能力，自覺超越行業(yè)局限的典范。她的事跡，對于廣大代表具有可以復(fù)制的典型意義。當(dāng)然，我們不一定能夠達(dá)到這樣的水平，但是我們應(yīng)該學(xué)習(xí)她的這樣一種精神，這就叫作：“高山仰止，景行行止；雖不能至，然心向往之。”

相比較前面說的履職的深度而言，這里說的履職的寬度問題，是加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)的第二個方面，而且應(yīng)該是難度更大些的一個方面。

3.代表履職的高度問題

代表履職能力，除了深度、寬度之外，還有一個高度問題。所謂履職的高度，包括站得高、看得遠(yuǎn)、想得寬、做得實(shí)等幾個方面。我們先看幾個例子。

站得高。第十二、十三、十四屆人大代表，北京市房山區(qū)竇店鎮(zhèn)竇店村黨委書記仉鎖忠，是一個在履職方面站位很高的代表。由于他每次帶上會的議案多，被稱為“議案大王”。但是，這些議案、建議雖然比較多，但卻十有八九不是反應(yīng)村民具體問題的。因?yàn)樵谒拇迕裰校舶ㄊ锇肃l(xiāng)的群眾，凡是找到他反映問題的，還沒有他解決不了的。因此，他在市人代會上提出的議案、建議，其出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，更多的不是村民和群眾的具體要求，也不是鎮(zhèn)里、區(qū)里層面的問題，而主要是從全市農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等全局性問題出發(fā)，對涉及政策性導(dǎo)向性問題提出的議案、建議。比如，他認(rèn)為現(xiàn)在的城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)村落后主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的落后，因此他的不少議案、建議是圍繞著大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這個帶有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的問題提出的。這是一個在代表履職方面站得高、立意也高的例子。

看得遠(yuǎn)。第九、十、十一、十二屆全國人大代表，河北冀州春風(fēng)實(shí)業(yè)集團(tuán)董事局主席兼總裁曹寶華，是個在履職方面很有前瞻意識的人。比如，2012年全國人大開會期間，他提出“應(yīng)超前防范農(nóng)村可能出現(xiàn)的農(nóng)民荒”。意思是說，按照現(xiàn)在的年輕農(nóng)民進(jìn)城打工的趨勢，用不了多少年農(nóng)村就沒有人了。國家應(yīng)該采取措施，加大城市反哺農(nóng)村的力度，為農(nóng)民創(chuàng)造獲得財產(chǎn)性收入的制度條件，整合財政支農(nóng)資金，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民走規(guī)模化經(jīng)營的道路，防范農(nóng)村荒蕪化。比如，2015年大會期間，他提出的建議之一就是政府應(yīng)該引導(dǎo)、扶持農(nóng)民采用綠色采暖方式。意思是說，一到冬天，農(nóng)村家家戶戶冒起黑煙，一戶就是一個污染源，一村就是一個污染工廠，落后的采暖方式已經(jīng)成為農(nóng)村的主要污染源。政府對這種現(xiàn)象必須提前考慮，提前應(yīng)對，像抓城市污染那樣解決這個問題?，F(xiàn)在，許多地方已經(jīng)在著手做這件事情了。曹代表的許多建言獻(xiàn)策具有超前意識，具有相當(dāng)?shù)奶崆傲?，能從現(xiàn)在可能還是小事情的問題中，看到以后多少年發(fā)展的大趨勢。這是一個在履職方面看得很遠(yuǎn)的例子。

想得寬。湖北省第十一、十二屆人大代表，武昌船舶重工有限責(zé)任公司副總經(jīng)理?xiàng)钌傧∈且粋€從生產(chǎn)隊(duì)招工進(jìn)廠當(dāng)工人干出來的企業(yè)家。他是一個想得寬、管大事的代表。他提出的議案建議許多都關(guān)系全行業(yè)，甚至是全省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，他所在的企業(yè)是搞鋼結(jié)構(gòu)的，同類型的大企業(yè)在武漢還有幾大家，均各有所長，但是長期以來卻各自為戰(zhàn)殺價搶單互相競爭。楊代表就這種現(xiàn)象進(jìn)行了大量調(diào)研，并以調(diào)研報告為依托寫出了《關(guān)于建立湖北省鋼結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟促進(jìn)鋼結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的建議》，受到省政府的高度重視并落實(shí)了這個建議。比如，湖北是建橋大省，聚集了全國頂尖的建橋隊(duì)伍，擁有資金、技術(shù)、研發(fā)、人才、管理一條完整的橋產(chǎn)業(yè)鏈，但各個企業(yè)之間向來單打獨(dú)斗，而且誰也無力單獨(dú)承擔(dān)超大型項(xiàng)目。楊代表通過調(diào)研認(rèn)為這些湖北橋梁企業(yè)應(yīng)該分工合作抱團(tuán)發(fā)展，而且這樣一來可以形成全省工業(yè)跨越式發(fā)展的有力支撐，由此他以自己的長篇調(diào)研報告為基礎(chǔ)，向大會提交了《關(guān)于高揚(yáng)中國建橋之都的旗幟，大力促進(jìn)湖北橋梁產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的建議》。省委書記親自聽取了他的匯報，省長省人大領(lǐng)導(dǎo)都在調(diào)研報告上做了重要批示，并把“支持橋梁產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步做強(qiáng)做大”寫入了政府工作報告。楊少稀的故事告訴我們，建言獻(xiàn)策是單純從本企業(yè)、本行業(yè)出發(fā)，還是從全市、全省發(fā)展大局出發(fā)？反映著代表的胸襟抱負(fù)，體現(xiàn)著代表的從行業(yè)出發(fā)又超越行業(yè)局限的思維寬度。這是一個在履職方面想得很寬的代表。

做得實(shí)。前面提到過的全國人大代表韋飛燕，就是一個在履職問題上非常扎實(shí)的人。她干藥業(yè)、懂藥業(yè)，特別是對假藥了解得透，恨得也深。2009年針對治理假藥問題，提出修改藥品管理法的建議，其目的是要對假藥加大處罰力度，讓制售假藥的現(xiàn)象無處藏身。2011～2012年，韋代表專門組織一個自己的團(tuán)隊(duì)走訪了20多個省市的13000多家終端藥店，發(fā)現(xiàn)其中涉嫌銷售各種假藥的有3430多家，占26.5%，之所以存在如此大量銷售假藥的現(xiàn)象，根本原因在于違法犯罪的成本太低，而利潤太高。2013～2014年，她在全國人大開會期間及閉會期間，多次建議法律對制售假藥必須實(shí)行零容忍。經(jīng)過兩年反復(fù)耐心地與“兩高”溝通，終于在2014年末，出臺了對制售假藥零容忍的專門司法解釋，實(shí)現(xiàn)了我國在打擊假藥法律適用上的重大突破。韋代表說：“幾年的代表履職使我深深感受到，當(dāng)代表不僅要有正向態(tài)度、專業(yè)能力，而且要有執(zhí)著的精神。保持一份持續(xù)的熱情，才能從青澀走向成熟，付出大量的學(xué)習(xí)和調(diào)研的時間，才能提出有價值的議案建議。更為重要的是，建議提出之后的主動跟蹤、督促有關(guān)部門推進(jìn)、落實(shí)。經(jīng)歷了這個過程，看到一些問題在自己的執(zhí)著努力和堅持下獲得改善，代表的幸福感油然而生。”這是一個在代表履職方面做得非常扎實(shí)的代表。而且她這種扎實(shí)，還不只是滿足于對具體事務(wù)的辦理層面，而是力求上升到法律層面從根本上解決問題。endprint

這樣幾個例子，站得高、看得遠(yuǎn)也好，想得寬、做得實(shí)也好，可以概括為一個問題，那就是履職有高度，或者說他們履職的能力能夠使他們達(dá)到一個很高的位置。代表履職的這種眼界、胸襟、氣度、格局問題，說到底，它所反映的，既有代表的能力水平問題，更有代表的思想境界問題。當(dāng)代表，是需要有點(diǎn)境界的；要當(dāng)好代表，就更需要有大境界。當(dāng)然，這種能力和境界都不是天生的，而是在人民代表大會制度的偉大實(shí)踐中、在代表履職的不斷實(shí)踐中鍛煉、成長起來的。這次參加北京廣播電臺《人民之托》訪談的70名代表，幾乎都有一個共同的感受，那就是他們幾乎都有一個共同的經(jīng)歷，即在對代表本質(zhì)的認(rèn)識方面經(jīng)歷了從榮譽(yù)感到責(zé)任感的定位轉(zhuǎn)變，在代表履職進(jìn)程方面經(jīng)歷了從青澀到成熟的歷練過程，在個人成長方面經(jīng)歷了從關(guān)注具體事業(yè)到具有家國情懷的境界提升。這其中，當(dāng)然也就包含了履職才干的增長和履職能力提高。履職的高度，反映的是履職能力與思想境界的同步提升，這就更為難能可貴。這可以作為加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)的第三個方面。

三、與加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)相關(guān)的一些問題

1.正確處理代表職務(wù)與非代表職務(wù)的關(guān)系

在《人民之托》訪談過程中，主持人常常對代表提出一個問題：你認(rèn)為履行代表職務(wù)和本職工作之間是什么關(guān)系？有沒有發(fā)生時間精力上的沖突？你是怎樣處理的？以至于這一問，成為了訪談過程中必有的經(jīng)典之問。從代表們的回答來看，各種說法都有，比較常見的有這樣幾種。一是平衡說。指在既要當(dāng)好代表又要做好本職工作之間需要尋求一個大體平衡。二是融合說。講自己平常做的也都是為人民代言辦事的工作，兩者可以很好融合，互不耽誤。三是舍得說。認(rèn)為為做好代表履職是要有一定付出甚至是一定犧牲的；但是有舍才有得，這種舍是值得的。四是相輔相成或者相互促進(jìn)說。指代表履職促進(jìn)了自己的本職工作，本職工作也為代表履職提供了信息資源。應(yīng)該說，這些說法，都是從自己的職業(yè)特點(diǎn)出發(fā)的，也都是代表自己的真實(shí)感受，各有各的道理。當(dāng)然，也有不少代表認(rèn)為，在代表履職和本職工作之間，有時候是存在著某種矛盾或者沖突的，在這種情況下，就得把執(zhí)行代表職務(wù)、履行代表職責(zé)，放在優(yōu)先考慮的位置上。

客觀地對這個問題進(jìn)行分析，應(yīng)該說，既然每個代表都有兩種職務(wù)，在履行代表職務(wù)的時候，就有可能與你那個非代表職務(wù)（本職工作）發(fā)生時間上的沖突。在發(fā)生這種沖突的時候，應(yīng)當(dāng)怎樣處理呢？有一個處理這種沖突的基本原則，那就是履行代表職務(wù)優(yōu)先原則。這是發(fā)生時間沖突的時候如何辦理的依據(jù)。即一般情況下，非代表職務(wù)要為代表職務(wù)讓位、讓路。從理論上說，你的代表職務(wù)是受人民委托的國家公共職務(wù)，相比較而言，你的非代表職務(wù)就是個人職務(wù)或者說叫作個人職業(yè)（雖然你的非代表職務(wù)也是為人民服務(wù)的職務(wù)，你做的工作也是為人民服務(wù)的工作，但你那個非代表職務(wù)至少不是由選民依法選舉產(chǎn)生的職務(wù)），個人職務(wù)應(yīng)當(dāng)服從公共職務(wù)。從實(shí)踐上說，如果大家都優(yōu)先考慮自己的非代表職務(wù)，都去忙自己那個非代表職務(wù)去了，就可能連人民代表大會也開不成了。所以，必須優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。這一點(diǎn)，在代表法里是有明確規(guī)定的，那就是代表“應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”。我在北京市東城區(qū)擔(dān)任人大常委會主任的時候，曾經(jīng)提出一個命題，那就是當(dāng)需要你履行代表職務(wù)的時候，代表職務(wù)就應(yīng)該是你的第一職務(wù)。這個第一職務(wù)，意思也是說要把這個職務(wù)放在優(yōu)先履行的位置上。

舉一個例子。第十一、十二屆全國人大代表、企業(yè)家、浙江武義縣人俞學(xué)文，對于當(dāng)代表有這樣一個認(rèn)識：“我有眾多角色，最重要的是全國人大代表這一角色；我有很多工作，履行代表職責(zé)是我最重要的工作。”他給自己確立的這樣一種“兩個最重要”的代表定位，是非常準(zhǔn)確、非常到位的，可以作為所有代表處理這種關(guān)系的準(zhǔn)則。這個代表職務(wù)和非代表職務(wù)之間的關(guān)系，對于我們加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)非常重要，是提升代表履職能力前提性的原則之一。這個關(guān)系處理不好，就用不著加強(qiáng)代表能力建設(shè)了。

2.正確處理履職意識和履職能力的關(guān)系

代表履職問題有兩個互相聯(lián)系的基本方面，一是代表履職意識問題，一是代表履職能力問題。代表履職意識問題，是指一個代表是否愿意為選民為人民擔(dān)負(fù)起代表責(zé)任的問題，是否愿意為人民代言、為人民辦事、為把人民當(dāng)家作主的事情辦好勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任的問題。當(dāng)然，這個履職意識，也有強(qiáng)弱問題。它涉及的主要是代表立場問題、價值觀問題，大致屬于思想意識范疇。代表履職能力問題，是在確立代表履職意識的基礎(chǔ)上，能不能把代表履職的事情做好的問題，是代表提出議案、建議、進(jìn)行建言獻(xiàn)策的水平問題，是參與管理國家事務(wù)的有效性問題。這個履職能力，也有高低問題。它涉及的主要是代表的學(xué)識素養(yǎng)、思維方式、思想方法、組織運(yùn)籌、執(zhí)行意志等方面的問題，大致屬于方式方法的范疇。

依照我的看法，對于代表履職來說，在這兩者之間，有一個排序問題。我是傾向于把履職意識排在履職能力之前來進(jìn)行要求的。就是說，我贊成履職意識第一、履職能力第二的說法。這不是說履職能力不重要，而是因?yàn)槁穆毮芰π枰穆氁庾R的率領(lǐng)，需要履職意識的滋養(yǎng)，需要履職意識的支撐。這個問題，只要我們讀一讀那些代表履職的故事，就可以理解了。比如，第十三、十四屆北京市人大代表、通州區(qū)玉橋街道人大街工委專職副主任張梅菊，為了解決社區(qū)“超轉(zhuǎn)人員”（指超過一定年齡在辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時不再安排工作的人員）生活水平過低問題，堅持?jǐn)?shù)年提意見、提建議，在政府民政、檔案、勞動、社保等有關(guān)部門之間來回走訪幾年，終于辦成，以至于現(xiàn)在這些人見了她還落淚。比如，北京市第十三、十四屆人大代表，首鋼遷安礦山街道管委會書記安麗娟，2012年北京地區(qū)“7·21”特大暴雨之夜，在北京石景山人大開完會已到傍晚，突然接到遷安的電話，說這么大雨，安代表不在礦區(qū)，群眾心里不踏實(shí)。她毅然決然地舍自己在北京的家不回，立即出發(fā)，冒著大雨獨(dú)自驅(qū)車7個半小時于次日凌晨趕回礦區(qū)，和街道骨干連夜奮戰(zhàn)直到早晨8點(diǎn)，群眾安全了，她才敢歇歇神?？戳诉@些故事，我們就會明白，沒有強(qiáng)烈的為民擔(dān)當(dāng)?shù)穆穆氁庾R，她（他）們的能力很難得到不斷增長、很難得到持續(xù)發(fā)揮、很難得到意志支撐。許多在履職能力方面表現(xiàn)出色的代表，正是以強(qiáng)烈的履職意識為其基礎(chǔ)和底蘊(yùn)的。顯然，在這里，履職意識對履職能力起著引領(lǐng)、滋養(yǎng)、支撐的作用。因此，在加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)方面，我們必須同時加強(qiáng)履職意識的教育和培養(yǎng)，必須提出代表要有強(qiáng)烈的履職意識的要求。顯然，履職意識也是履職能力的前提條件之一，而且是更為直接的前提。endprint

3.正確處理為人民代言與為政府分憂的關(guān)系

我們對代表履職故事了解的多了，就會知道，在成功的代表履職過程中有著太多的執(zhí)著堅守的故事。為了增加幼兒園的經(jīng)費(fèi)問題，安麗娟代表可以和主管副市長急赤白臉；為了能夠把群眾反映的意見讓領(lǐng)導(dǎo)直接聽見，楊立新代表可以去和別人搶話筒；為了解決一個收費(fèi)站車輛擁堵的問題，佟麗華代表可以長達(dá)10年之久反復(fù)提出同一個建議；為了解決一座危橋的重修問題，張梅菊代表可以在4年之中反復(fù)地講她“不同意”；為了使自己為群眾提的議案建議能夠辦成，劉學(xué)峰代表幾乎對三分之一的辦理答復(fù)投了反對票；甚至有一次八九個辦理建議的人一起找到佟麗華代表想把他說服同意不辦，結(jié)果他舌戰(zhàn)群儒愣是把大家給說服了，事情還真的得辦……在這些代表履職故事中，我們可以生動地感觸到他們的履職能力，在很大程度上，就是一種堅持、堅守的能力和為人民辦事不達(dá)目的不罷休的韌性努力。他們是真正實(shí)踐“人民代表為人民”這樣一個崇高信念的人。

當(dāng)然，成功的代表都是既懷著人民利益至上的信念，也懷著對政府為難之處的深切理解的。因?yàn)樗麄兩钌畹囟?，政府的工作是有很大成績的，而且是越做越好的；只不過隨著老百姓好日子的提升，他們對美好生活的向往也在發(fā)展，而在這兩者之間就免不了就會產(chǎn)生距離，包括政府的某些一時感覺不到、顧及不周之處。而這正是需要代表發(fā)揮橋梁、紐帶作用的時候，正是代表為政府、為國家分憂解慮的時候。正像一些代表所說的那樣，代表并不是要給政府出難題，而是要幫政府找差距、出主意、搭梯子、分憂愁，讓政府通過代表這個橋梁與群眾建立起更加密切的聯(lián)系，讓我們的國家通過人民代表大會這個根本制度實(shí)現(xiàn)人民的幸福安康與國家的長治久安。所以，代表對政府總是理解的、支持的，在有些事情不能馬上辦理的情況下，在政府盡了努力事情仍然尚需時日的情況下，大都會先表示同意，然后擇時再提。而且，在政府目前委實(shí)做不到的情況下，代表還會主動去向群眾做解釋，讓大家理解政府的難處。還有許多代表在建言獻(xiàn)策的時候，多會選擇那些社會極為關(guān)切而政府又有能力去辦的事情，作為自己的選題，為政府的作為留出了空間。用一位代表的說法，就是要把老百姓的愿望與政府解決問題的能力結(jié)合起來、對接起來、融合起來。應(yīng)該說，這些都是代表在深切理解政府的基礎(chǔ)上，對政府所表現(xiàn)出來的理性的認(rèn)知和應(yīng)有的諒解。

應(yīng)該說，在代表履職問題上，為人民代言、對人民負(fù)責(zé)，就是為政府分憂，就是對政府支持。這兩者是一致的，從根本上說是一回事。我覺得，在這里，無論是代表在為民代言方面所表現(xiàn)的執(zhí)著的堅守也好，還是代表在為政府分憂方面所表現(xiàn)的理性的支持也好，都是代表履職能力的一種反映，也都是代表履職境界的一種體現(xiàn)。這是代表在提升自己的履職能力方面應(yīng)該加以注意的。

4.正確處理在提升代表能力方面學(xué)習(xí)與實(shí)踐的關(guān)系

代表提升履職能力，當(dāng)然第一個方法就是學(xué)習(xí)。向法律學(xué)習(xí)、向書本學(xué)習(xí)、向別人學(xué)習(xí)，都是必須的、必要的。這種學(xué)習(xí)，既包括自己主動地看書閱讀、請教老師，也包括人大集體組織的培訓(xùn)、交流、考察、觀摩等等。沒有這種學(xué)習(xí)，是很難完成從普通公民到人大代表的轉(zhuǎn)變的，也是無法實(shí)現(xiàn)從履職生疏到履職嫻熟的成長的。所以，我們每一個代表，都必須把通過學(xué)習(xí)提升履職能力擺在非常重要的位置上，而且在這方面，我們沒有完成時，只有進(jìn)行時。我們只要出發(fā)了，就永遠(yuǎn)在路上。

但是，這種從書本上、從別人的經(jīng)驗(yàn)中進(jìn)行學(xué)習(xí)，雖然是極其重要的，但卻不是第一重要的。第一重要的，還是在履職的實(shí)踐中學(xué)習(xí)，通過履職實(shí)踐來提高履職能力。這就用得著毛澤東的一個重要思想。他老人家在戰(zhàn)爭年代，講過這樣一段話：“讀書是學(xué)習(xí)，使用也是學(xué)習(xí)，而且是更重要的學(xué)習(xí)。從戰(zhàn)爭學(xué)習(xí)戰(zhàn)爭——這是我們的主要方法。沒有進(jìn)學(xué)校機(jī)會的人，仍然可以學(xué)習(xí)戰(zhàn)爭，就是從戰(zhàn)爭中學(xué)習(xí)。革命戰(zhàn)爭是民眾的事，常常不是先學(xué)好了再干，而是干起來再學(xué)習(xí)，干就是學(xué)習(xí)?！盵1]許多代表在履職實(shí)踐中學(xué)習(xí)履職、提升履職能力的事實(shí)，證明了在代表履職實(shí)踐中學(xué)習(xí)履職、學(xué)會履職的道理。他們的經(jīng)驗(yàn)比較集中地體現(xiàn)在，履職能力的提升與履職經(jīng)歷的延伸，是一個共生共長的過程。他們正是在履職的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)中，也包括某些挫折教訓(xùn)中，不斷地提升著自己的履職能力。當(dāng)然，如果我們對于代表履職的基本知識、基本規(guī)則、基本方法先有所了解，然后在履職實(shí)踐中再用心體會，對于履職能力的提高，是可以事半功倍的。我想，在履職能力的提升方面，在加強(qiáng)履職能力建設(shè)方面，我們應(yīng)該認(rèn)真地對待代表們的這些經(jīng)驗(yàn)，堅持邊學(xué)邊干、邊干邊學(xué)。我們應(yīng)該懂得，學(xué)并不等于干，但干就是學(xué)。通過履職實(shí)踐來提高履職能力，應(yīng)該是我們加強(qiáng)履職能力建設(shè)的基本途徑。

注釋：

[1]《毛澤東選集》第一卷，人民出版社第二版，第181頁。

（作者單位：北京市人大制度理論研究會）endprint