廖雄軍

以規(guī)律化為核心、抓住制度化這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人大重大事項決策科學化的重點。

人大重大事項決策權(quán)，是指憲法和法律賦予縣級以上各級人大常委會依照法定程序討論、決定國家事務(wù)中的重大事項的權(quán)力。在全面深化改革和全面依法治國的大背景下，規(guī)范行使重大事項決策權(quán)具有了更加顯著的現(xiàn)實意義和根本性的制度意義。人大重大事項決策科學化是人大決策工作的重大命題和任務(wù)，是提高人大決策工作水平、有效地履行人大重大事項決定權(quán)使命的根本要求。本文擬對人大重大事項決策科學化的內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑進行一些初步的探討。

一、人大重大事項決策科學化的內(nèi)涵與意義

（一）人大重大事項決策科學化的內(nèi)涵

從詞語上看，人大重大事項決策科學化，包含“科學”“科學化”和“人大重大事項決策科學化”三個層次的內(nèi)容?？茖W作為一個名詞，指的是運用范疇、定理、定律等思維形式反映現(xiàn)實世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)和規(guī)律的知識體系；作為一個形容詞，引申開來，指的是按照客觀規(guī)律的要求，遵循健全合理的程序，正確地認識事物、分析問題、處理各項事務(wù)的精神和方式。其實質(zhì)是堅持辯證唯物主義的思想路線和思維方法，用發(fā)展的而不是靜止的、聯(lián)系的而不是孤立的、全面的而不是片面的觀點看問題、想辦法、干事情[1]。根據(jù)科學的涵義，科學化是指科學之“體”、科學之“魂”內(nèi)化于實踐的過程和狀態(tài)，換句話說，就是按照客觀規(guī)律的要求，將科學的理念和方法內(nèi)化于行為主體的思維和行動的過程[2]。

什么是“人大重大事項決策科學化”？“化”作為后綴詞，加在形容詞或名詞之后，它是表示要轉(zhuǎn)變成為某種性質(zhì)或狀態(tài)。比如現(xiàn)在常說的綠化、美化、精細化、城市化、標準化、信息化。所謂人大重大事項決策科學化，就是努力使人大重大事項決策符合科學的性質(zhì)或狀態(tài)。

把科學化概念引入人大重大事項決策領(lǐng)域，提出人大重大事項決策科學化，就是要求運用馬克思主義的科學方法研究人大重大事項決策實踐，遵循人大重大事項決策的客觀規(guī)律，努力實現(xiàn)人大重大事項決策目標的狀態(tài)和過程。即提高人大重大事項決策科學化水平，歸根到底是要在以科學理論指導人大重大事項決策、以科學制度保障人大重大事項決策、以科學方法推進人大重大事項決策上不斷取得實實在在的成效。人大重大事項決策科學化，說到底，就是正確認識和反映事物的本質(zhì)和規(guī)律，就是按照事物的客觀規(guī)律與人大重大事項決策的規(guī)律去作出正確的決策并組織實施，取得預(yù)期的效果，推動社會經(jīng)濟健康地向前發(fā)展。

以規(guī)律化為核心、抓住制度化這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人大重大事項決策科學化的重點。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)推進人大重大事項決策理念科學化、人大重大事項決策范圍科學化、人大重大事項決策程序科學化、人大重大事項決策方法科學化、人大重大事項決策評估科學化、人大重大事項決策問責科學化。這幾個方面的科學化程度高低，決定了人大重大事項決策科學化程度。也就是說，這幾個方面的科學化程度與人大重大事項決策科學化程度成正比。

（二）人大重大事項決策科學化的意義

實現(xiàn)人大重大事項決策科學化，具有多方面的重要意義。一是實現(xiàn)人大重大事項決策科學化，有利于作出正確的人大重大事項決策，提高人大重大事項決策的成功率，減少人大重大事項決策的失誤。二是實現(xiàn)人大重大事項決策科學化，有利于減少人大重大事項決策的執(zhí)行阻力，提高人大重大事項決策執(zhí)行效率，使正確的決策藍圖變成發(fā)展與改革的成果。三是實現(xiàn)人大重大事項決策科學化，有利于及時發(fā)現(xiàn)人大重大事項決策執(zhí)行過程中的偏差，采取措施，加以糾正，使決策執(zhí)行回到正確的軌道上來。四是實現(xiàn)人大重大事項決策科學化，有利于及時發(fā)現(xiàn)人大重大事項決策的重大失誤，及時終止錯誤決策的實施，使相關(guān)決策失誤帶來的損失降到最低。

二、人大重大事項決策科學化的重點與路徑

（一）人大重大事項決策科學化的重點

1.以規(guī)律化為核心

人大重大事項決策科學化，本質(zhì)上是要求人大重大事項決策活動符合人大重大事項決策的規(guī)律。規(guī)律化是人大重大事項決策科學化的核心。這里的規(guī)律既包括作為我國人大重大事項決策的特殊規(guī)律，也包括作為一般代議機構(gòu)決定重大事項的普遍規(guī)律。如果忽視代議機構(gòu)決定重大事項的一般規(guī)律，過于強調(diào)我國人大重大事項決策的特殊性，人大重大事項決策科學化就無從談起，就容易把我們的經(jīng)驗神圣化，難以有改革創(chuàng)新精神，難以借鑒其他代議機構(gòu)決定重大事項的寶貴經(jīng)驗。發(fā)達國家代議機構(gòu)的發(fā)生、發(fā)展，具有幾百年的歷史，在決定重大事項方面有一些寶貴經(jīng)驗，值得借鑒。同樣，如果只強調(diào)一般性，忽視我國人大重大事項決策的特殊性，盲目照搬發(fā)達國家的代議機構(gòu)決定重大事項的制度，也難以走出一條具有中國特色的人大重大事項決策科學化道路。簡言之，認識和運用人大重大事項決策的規(guī)律，必須正確處理共性與個性、普遍性與特殊性的關(guān)系。既立足本國又持有全球化視野，積極吸取發(fā)達國家代議機構(gòu)決定重大事項的有益經(jīng)驗，建設(shè)和完善我國人大重大事項決策制度。

2.抓住制度化這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度的屬性是根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，因此人大重大事項決策制度建設(shè)是人大制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是實現(xiàn)人大重大事項決策科學化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。提高人大重大事項決策科學化水平，不僅是一個理論認識問題，更是一個實踐問題。只有把對人大重大事項決策的規(guī)律性認識外化為可操作的、系統(tǒng)的制度，才能為全面推進人大重大事項決策科學化提供堅實保障，才能真正貫徹落實依法決策的理念，才能切實推進代議民主，調(diào)動社會各界參與人大重大決策的積極性，使人大重大事項決策具有更堅實的民意基礎(chǔ)。

提高人大重大事項決策制度遵循、執(zhí)行的效果，不僅要注重人大重大事項決策制度的系統(tǒng)性、操作性，更要倡導一種有利于人大重大事項決策制度遵循、執(zhí)行的文化氛圍。在這一點上，不妨汲取新加坡與香港的經(jīng)驗，從小處著手。只有小病能及時發(fā)現(xiàn)、得到有效的診治，才可能防微杜漸，才可能避免積小病成大病，才能形成有利于人大重大事項決策制度遵循、執(zhí)行的文化氛圍，減少人大重大事項決策制度執(zhí)行的成本和代價，使人大重大事項決策制度具有強大的威懾力，真正體現(xiàn)人大重大事項決策制度的強制性特點。endprint

（二）人大重大事項決策科學化的路徑

1.確立人大重大事項決策的理念

現(xiàn)行的各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，對此內(nèi)容的表述方式主要有如下兩種。其一，“三堅持”表述法。如“省人大常委會討論、決定重大事項，應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揚民主，嚴格依法進行”。其二，“四堅持”表述法。如“省人大常委會討論、決定重大事項，應(yīng)當堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法決策、科學決策、民主決策，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法有序開展工作”。筆者認為，人大重大事項決策的三大理念是：堅持黨的領(lǐng)導、堅持依法決策、堅持民主決策。

浙江省杭州市的《關(guān)于建立健全科學民主依法決策機制的實施意見》明確，在決策內(nèi)容上，對涉及群眾切身利益的重大事項，做到三個“不決策”，即沒有深入調(diào)查研究的不決策，沒有廣泛征求群眾意見的不決策，沒有提出比選方案的不決策，讓市民群眾有更多獲得感和更高滿意度[3]。杭州市的三個“不決策”，是人大重大事項決策理念的具體體現(xiàn)。

2.界定人大重大事項決策的范圍

（1）人大重大事項決策的界定。現(xiàn)行的各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，對此內(nèi)容的表述方式主要有如下幾種。其一，兩個領(lǐng)域表述法。如“本規(guī)定所稱重大事項，是指本行政區(qū)域內(nèi)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局或者涉及人民群眾重大切身利益、社會普遍關(guān)注，應(yīng)當經(jīng)人大常委會討論、決定的事項”。其二，五大建設(shè)表述法。如“本規(guī)定所稱重大事項，是指本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，帶有根本性、全局性、長遠性，應(yīng)當由人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定的事項”。杭州市人大常委會主任會議明確提出了建立重大事項清單的原則：法定性，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的人大職權(quán)范圍以內(nèi)的事項，體現(xiàn)“法定職責必須為，法無規(guī)定不可為”；重大性，必須是帶有根本性、全局性、長遠性的具有重大意義和重大影響的事項；特定性，必須是人大除立法、監(jiān)督、選舉任免等職權(quán)事項以外的事項；實踐性，根據(jù)杭州市人大工作實踐和實際情況，重點把黨委認可、政府關(guān)心、群眾關(guān)切、人大有為的重大事項列入清單[4]。杭州市的這一探索，是有積極意義的重大探索。

（2）人大重大事項決策的分類?，F(xiàn)行的各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，對此內(nèi)容的表述方式主要有如下幾種。其一，應(yīng)當審議并作出相應(yīng)的決議、決定的事項。如“本行政區(qū)域內(nèi)的下列重大事項，應(yīng)當由市人大常委會審議并作出相應(yīng)的決議、決定”。其二，有必要時，可以依法作出決議、決定的事項。如“本行政區(qū)域內(nèi)的下列重大事項，應(yīng)當向市人大常委會報告。市人大常委會認為有必要時，可以依法作出決議、決定”。其三，議案或者報告的事項。如“下列組織和人員可以依法向市人大常委會提出有關(guān)重大事項的議案或者報告”。2015年11月17日，中共杭州市委審議通過了《杭州市人大及其常委會討論決定重大事項清單》。這張重大事項清單也正是杭州市人大及其常委會討論、決定重大事項的“座位圖”。重大事項清單將梳理出來的48個重大事項分為三大類：一是議而必決的事項。二是議而可決的事項。三是報告?zhèn)浒傅氖马?。“座位圖”畫出后，人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)時，哪些事項需提交討論決定、哪些事項需報告?zhèn)浒敢荒苛巳籟5]。對人大重大事項決策的分類，杭州市的這一探索是具有重要意義的，可操作性強。

3.規(guī)范人大重大事項決策的程序

人大重大事項決策程序是指決策者科學地決策所應(yīng)遵守的基本的邏輯步驟和階段?？茖W的人大重大事項決策，必須遵守一定的程序。按照科學程序決策是人大重大事項決策科學化的一個重要特征之一。一個健全的人大重大事項決策程序應(yīng)是一個科學的系統(tǒng)，每一步都有科學的涵義和內(nèi)容，相互之間又有有機聯(lián)系，并且為了使每一步驟規(guī)范化、科學化，還必須有一套科學的方法技術(shù)給予保證。

但現(xiàn)行的各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，對此內(nèi)容的表述往往不清晰。近年來，部分地方人大對建立與完善人大重大事項決策程序做了一些有益的探索，如江蘇省提出：“人大討論決定重大事項由議案提出、議案受理、調(diào)研論證、審議決定、決定執(zhí)行、實施監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)組成，落實重大事項決定權(quán)有賴于各環(huán)節(jié)工作機制的規(guī)范和完善。建立健全規(guī)范的工作機制，可以保證討論決定重大事項的程序一經(jīng)啟動，就有章可循、有相應(yīng)的機制來保障?！盵6]江蘇省的這一探索是有積極意義的，也有較好的可操作性。

筆者認為，人大重大事項決策程序應(yīng)由兩個階段八個步驟構(gòu)成。一是決策制定階段，由決策議案提出、決策議案受理、方案調(diào)研論證、方案審議決定四個步驟構(gòu)成（這是狹義的人大重大事項決策程序）。二是決策實施階段，由決策結(jié)果公開、決策交付執(zhí)行、決策效果評估、完善或終止決策四個步驟構(gòu)成（這是廣義的人大重大事項決策程序的第二階段）。人大重大事項決策程序中的決策制定階段與決策實施階段是相互聯(lián)系、相輔相成的，如下圖所示。

4.人大重大事項決策方法科學化

人大重大事項決策科學化的重要特征之一，就是運用現(xiàn)代科學方法進行決策。決策方法是實現(xiàn)人大重大事項決策目標、完成人大重大事項決策任務(wù)的工具與手段。人大重大事項決策方法是否先進、科學，決策者對決策方法的選用是否合適、恰當，對人大重大事項決策效果的大小有直接的影響。人大重大事項決策過程中的每一步驟，都要運用相應(yīng)的決策方法，才能完成各個階段的任務(wù)。因此，規(guī)范人大重大事項決策各個階段與步驟的方法，很有必要。

（1）規(guī)范決策議案提出方法。提出決策議案，是人大重大事項決策的第一步。這一步是否規(guī)范，關(guān)系人大重大事項決策質(zhì)量的高低。人大重大事項決策議案由誰提出、何時提出、如何提出等，要在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于實際工作者的操作。

（2）規(guī)范決策議案受理方法。決策議案受理，是人大重大事項決策過程中的一個重要環(huán)節(jié)，對人大重大事項決策質(zhì)量起著重要的作用。部分地方人大對規(guī)范決策議案受理的方式方法進行了初步的探索，如武漢市規(guī)定：擬提請市人大常委會討論、決定的重大事項，一般應(yīng)當在每年年初提出建議議題，按照《武漢市人大常委會議題選定辦法》規(guī)定的程序形成年度重大事項議題計劃草案，經(jīng)主任會議討論通過后，列入常委會年度工作計劃。筆者認為，人大重大事項決策議案受理主體、受理的方式方法等等，都應(yīng)在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于有關(guān)人員能按規(guī)范要求進行操作。endprint

（3）規(guī)范方案調(diào)研論證方法。決策方案調(diào)研論證，是人大重大事項決策過程中非常重要的一個環(huán)節(jié)，對人大重大事項決策質(zhì)量起著重要的作用。部分地方人大對規(guī)范方案調(diào)研論證的方式方法進行了初步的探索，如安徽省規(guī)定：省人大常委會討論、決定重大事項前，應(yīng)當采取多種方式，廣泛聽取公民、省人大代表、省政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織、法律顧問、專家學者和社會各方面意見，必要時舉行論證會、聽證會，或者通過媒體征求社會意見。筆者認為，人大重大事項決策方案調(diào)研論證的主體、方案調(diào)研論證的方式方法等等，都應(yīng)在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于決策方案調(diào)研論證能正常運轉(zhuǎn)，取得較好的成效。

（4）規(guī)范方案審議決定方法。決策方案審議決定，是人大重大事項決策過程中非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，對人大重大事項決策質(zhì)量起著決定性的作用。人大重大事項決策方案審議決定主體、審議決定的方式方法等等，都要在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于決策方案審議決定工作能順利進行，形成正確的決策，為決策的有效執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

（5）規(guī)范決策結(jié)果公開方法。按照政務(wù)公開的規(guī)定，人大重大事項決策結(jié)果應(yīng)當公開。部分地方人大對規(guī)范決策結(jié)果公開的方式方法進行了初步探索，如安徽省規(guī)定：省人大常委會討論、決定重大事項的情況，向省人大代表通報，通過《安徽日報》、安徽廣播電視臺，安徽人大、政府、法院、檢察院官方網(wǎng)站等媒體向社會發(fā)布，并在《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會公報》上刊登。筆者認為，人大重大事項決策結(jié)果由誰公開、何時公開、如何公開等，要在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于實際工作者的操作，讓各界知曉，便于執(zhí)行工作的開展。

（6）規(guī)范決策交付執(zhí)行方法。再好的人大重大事項決策藍圖，不去實施，永遠只是停留在紙上的美好設(shè)計。人大重大事項決策交付執(zhí)行，要有相應(yīng)的方式方法去實現(xiàn)目標。在人大重大事項決策制度中，應(yīng)明確人大重大事項決策執(zhí)行主體、決策交付執(zhí)行的方式方法等等，以便于決策計劃的有效執(zhí)行，取得較好的決策效果，把決策藍圖變成現(xiàn)實。

（7）規(guī)范決策效果評估方法。人大重大事項決策效果評估，是人大重大事項決策過程中的一個重要環(huán)節(jié)，不可缺少。在人大重大事項決策制度中，要明確人大重大事項決策效果評估的主體、何時評估、如何評估等，以便于評估的科學進行，取得真實而客觀的評估結(jié)論，為完善或終止人大重大事項決策提供參考。

（8）規(guī)范完善或終止決策方法。通過人大重大事項決策效果評估，可及時發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行中的問題或決策方案本身的問題，為完善或終止人大重大事項決策提供重要依據(jù)。人大重大事項決策完善或終止的主體、完善決策的方式方法、終止決策的方式方法等，都應(yīng)在人大重大事項決策制度中加以明確，以便于決策實施的監(jiān)控。出現(xiàn)偏差，也能及時發(fā)現(xiàn)，加以糾正，保證人大重大事項決策預(yù)期目標的實現(xiàn)。在執(zhí)行中，當發(fā)現(xiàn)人大重大事項決策本身有重大失誤或決策目標已經(jīng)實現(xiàn)，都應(yīng)終止決策的實施。

5.科學評估人大重大事項決策

任何一項人大重大事項決策在執(zhí)行之后，都會面臨三種發(fā)展變化的可能性：決策方案的繼續(xù)執(zhí)行、完善決策或決策終止。做出這三種選擇的依據(jù)就是人大重大事項決策評估的結(jié)論。對人大重大事項決策過程與決策執(zhí)行成效進行評估，可以檢驗人大重大事項決策的正確性與效果，發(fā)現(xiàn)存在問題，加以有針對性的改善，使以后的人大重大事項決策做得更好，更加富有成效。瀏覽各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，沒有見到這方面的規(guī)定。筆者認為，人大重大事項決策由誰評估、何時評估、怎樣評估等內(nèi)容應(yīng)寫進各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定中。這樣做，有利于提高人大重大事項決策的科學化程度。

6.人大重大事項決策問責科學化

違反人大重大事項決策的有關(guān)法規(guī)，進行決策，應(yīng)追究有關(guān)機構(gòu)與責任人的責任，并形成常態(tài)化的問責機制。這樣做，有利于形成震懾力，使有關(guān)機構(gòu)與決策者不敢違法決策。人大重大事項決策問責科學化是人大重大事項決策科學化的重要內(nèi)容，但現(xiàn)行的各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定，對此大多沒有作出詳細規(guī)定，一般只作粗略的規(guī)定。常見的規(guī)定方式如下。其一，按監(jiān)督條例處理法。如“對違反本規(guī)定的相關(guān)機關(guān)或者責任人員，按照《××省各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督條例》第五十六條的規(guī)定處理”。其二，建議追究責任或提出撤職案法。如“違反本規(guī)定的相關(guān)責任人員，省人大常委會可以建議有關(guān)機關(guān)追究其責任；情節(jié)或者后果嚴重，并屬于省人大常委會任命的，依法提出撤職案”。其三，依法追究有關(guān)機關(guān)主要負責人的責任法。如“市政府、市中級人民法院、市人民檢察院對應(yīng)當提請市人大常委會討論、決定的重大事項不提出議案或者報告，以及對市人大常委會作出的決議、決定不執(zhí)行，對提出的討論意見不研究處理的，市人大常委會應(yīng)當依法實施監(jiān)督，并依法追究有關(guān)機關(guān)主要負責人的責任”。筆者認為，違反人大重大事項決策法規(guī)進行決策，應(yīng)當嚴格進行問責，形成科學的問責機制。由誰問責、何時問責、怎樣問責、問責結(jié)果的公布等內(nèi)容，應(yīng)寫進各地的人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定中。這樣做，有利于提高人大重大事項決策的科學化程度。

注釋：

[1]徐民華、劉希剛：《黨的建設(shè)科學化的基本內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑》，載《群眾》2010年第1期。

[2]王磊：《黨的建設(shè)科學化的基本內(nèi)涵》，載《黨政論壇》2010年第7期。

[3]呂毅：《杭州探索建立重大事項清單制度，助力科學民主依法決策》，載《杭州日報》2015年11月18日。

[4][5]肖朝紅、孫煉棟：《建立重大事項決定權(quán)力清單的杭州探索》，載《中國人大》2016年第16期。

[6]王曉映：《做實重大事項決定權(quán)的“江蘇路線圖”》，載《新華日報》2017年4月12日。

〔作者系中共廣州市委黨校（廣州行政學院）副教授〕endprint