王鴻任

“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，是習(xí)近平總書(shū)記在黨十九報(bào)告中對(duì)人大工作提出的重要要求。以人民為中心，權(quán)為民所用、利為民所謀的為民立法，是發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的前提保證；著力扭轉(zhuǎn)過(guò)于依賴(lài)部門(mén)操作、偏重維護(hù)部門(mén)利益的錯(cuò)誤傾向，則是發(fā)揮這一主導(dǎo)作用的重中之重。具體說(shuō)應(yīng)從四個(gè)方面努力。

一是樹(shù)立自信心。立法權(quán)是人大法定職權(quán)中要求高、責(zé)任重、難度大的一項(xiàng)職權(quán)。十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議修改的立法法，將地方性法規(guī)的立法權(quán)下放到了“設(shè)區(qū)的市”，于是有人認(rèn)為這樣不如中央集中立法有利于發(fā)揮主導(dǎo)作用。其實(shí)，下放立法權(quán)正是發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的正確選擇。我國(guó)幅員遼闊，各地情況差異較大，靠中央統(tǒng)一立法難以適應(yīng)科學(xué)發(fā)展對(duì)法制建設(shè)的新要求。下放立法權(quán)有利于滿足各地對(duì)科學(xué)立法的多元化需求，有利于從各地人民群眾切身利益的實(shí)際情況出發(fā)，制定出針對(duì)性較強(qiáng)、能促發(fā)展、保善治的良法。尤其是近年來(lái)全國(guó)法制工作的長(zhǎng)足發(fā)展和地方法律人才的迅速增長(zhǎng)，下放立法權(quán)、發(fā)揮地方立法積極性的條件已經(jīng)成熟，新獲得立法權(quán)的市不僅應(yīng)當(dāng)格外珍惜，而且應(yīng)滿懷信心地用好立法權(quán)，這樣才能彰顯人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用。

二是當(dāng)好“主人翁”。人大立法涉及面很廣，自然離不開(kāi)相關(guān)部門(mén)的參與，但不少地方由相關(guān)部門(mén)在立法中唱主角的現(xiàn)象，不僅喧賓奪主，而且易入歧途。這正是黨的十九大報(bào)告要求人大及其常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的原因所在。發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須堅(jiān)持人大及其常委會(huì)的立法主體地位不動(dòng)搖，拿主見(jiàn)、定導(dǎo)向，防止地方立法異化為部門(mén)利益或長(zhǎng)官意志的載體。盡管地方人大不可能配備很多專(zhuān)職立法人員，但一定要有專(zhuān)人抓、專(zhuān)人管，并妥善整合相關(guān)人才資源，建好立法人才隊(duì)伍，把立法主動(dòng)權(quán)緊握手中，不當(dāng)“甩手掌柜”，更不讓別人牽著鼻子走，旗幟鮮明地堅(jiān)持“依法立法”原則，做到心中有責(zé)、心中有民、心中有公，努力制定經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的法律法規(guī)，從而彰顯人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用。

三是堅(jiān)持“民為本”。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！比舜罅⒎ň褪侨嗣裢ㄟ^(guò)人大行使國(guó)家權(quán)力的具體實(shí)踐，這也是人大及其常委會(huì)在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的意義所在。因此人大立法必須以民為本、問(wèn)計(jì)于民、服務(wù)于民。地方立法立哪些、怎么立？需要深入實(shí)際調(diào)查研究，廣泛征求人民群眾包括人大代表的意見(jiàn)，尤其是人大代表提出的立法議案，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證制定切實(shí)可行的立法計(jì)劃，并在付諸實(shí)施直至提交人大審議之前，進(jìn)一步征求群眾意見(jiàn)，力戒將“主導(dǎo)作用”與“閉門(mén)造車(chē)”混為一談。盡管“公民參與”不是地方立法的全部，但它是賦予地方立法“底氣”、增強(qiáng)主導(dǎo)作用“根基”不可或缺的環(huán)節(jié)和程序。

四是追求“真管用”。法律的生命在于執(zhí)行，可行的關(guān)鍵在于管用。為此地方立法要把握好兩個(gè)方面。一是實(shí)施性立法，即在國(guó)家層面立法大而全的事項(xiàng)范圍內(nèi)，按照需要選擇小而精的立法事項(xiàng)，對(duì)上位法進(jìn)行延續(xù)性細(xì)化立法，使其更具有可操作性。二是自主性立法，即從當(dāng)?shù)貙?shí)際需要出發(fā)，通過(guò)立法解決因法律缺位而制約本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問(wèn)題。實(shí)施性立法既要嚴(yán)格遵循不與上位法相抵觸的原則，又不能一味地重復(fù)上位法，制作毫無(wú)實(shí)際意義的“花架子”浪費(fèi)立法資源；自主性立法對(duì)于暫無(wú)法律法規(guī)依據(jù)的，應(yīng)嚴(yán)格遵守對(duì)所有公民、法人和其他組織，既不減損權(quán)利也不增加義務(wù)的立法原則，并且嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)和備案審查制度，確保立法質(zhì)量，做到寧缺勿濫、真的管用，確保人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（作者單位：安徽省碭山縣人大常委會(huì)）endprint