盛進路 張寶清 王騰騰 何含笑

議港口建設費征收*

盛進路 張寶清 王騰騰 何含笑

面對國家減稅降費的大方向和航運經(jīng)濟低迷的狀況，針對當前社會對海事管理部門征收港口建設費的負面議論，分析港口建設費征收的歷史、作用，在比較其他交通運輸方式費用征收情況的基礎上，探討海事管理部門征收港口建設費的必要性和合理性，并就如何減少社會對征收港口建設費的誤解提出對策和建議。

港口建設費；減稅降費；水運發(fā)展基金；海事管理

一、引言

港口建設費作為一項由國務院批準征收的專項政府性基金，對我國水運事業(yè)發(fā)展意義重大。[1]港口建設費征收始于20世紀80年代，30多年來，港口建設費為我國水運建設和發(fā)展籌集了大量資金，直接為水運基礎設施、安全監(jiān)管設施和救助設施的建設提供了必要的資金投入[2]，同時也引導了大量社會資金投向水運建設，發(fā)揮了行業(yè)管理的調(diào)控作用，促進了沿海港口公共基礎設施和大江大河航道、水運安全和救助等支持保障系統(tǒng)的建設。但是近年來航運經(jīng)濟持續(xù)低迷，據(jù)統(tǒng)計，2017年中國航運景氣指數(shù)仍處于不景氣區(qū)間[3]，航運市場、港口企業(yè)面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，社會各界對海事管理部門征收港口建設費的負面議論不斷。港口建設費從字面上易引起公眾誤解，導致大眾認為港口建設費的作用只局限于建設港口。港口建設費能否適應今天港口發(fā)展的需求面臨著新的“交叉口”。在國家大力實施減稅降費、降低企業(yè)稅費負擔的大背景下[4]，本文在分析港口建設費征收的歷史、作用以及與其他費收情況比較的基礎上，探討海事管理部門征收港口建設費的必要性和合理性，以期為當下港口建設費征收提供一個全新的理論視角。

二、港口建設費征收的歷史沿革

隨著中國經(jīng)濟以及航運事業(yè)的迅猛發(fā)展，港口建設費征收政策先后經(jīng)過了幾次大的調(diào)整。為了滿足由于經(jīng)濟快速增長而帶來的其他諸多方面的需求，港建費于1986年起開始試征收，目的是加強港口建設。[5]在2011年10月1日海事機構接管港建費征收以前，其使用主要由國家委托交通部根據(jù)資金存入情況和我國港口長期發(fā)展戰(zhàn)略，分年提出安排方案，經(jīng)國家計委綜合平衡后，分別納入國家基本建設和更新改造投資計劃，然后由各港口建設單位執(zhí)行。

1985年國務院發(fā)布《港口建設費征收辦法》，在經(jīng)過8年試運行后，1993年4月30日，經(jīng)國務院批準，交通部、國家計委、財政部和國家物價局聯(lián)合發(fā)出《關于擴大港口建設費征收范圍、提高征收標準及開征水運客貨運附加費的通知》，要求從當年7月1日起，港口建設費征收范圍擴大到全部對外開放口岸的港口，所收費用全部用于水運基礎設施建設。同年5月25日，交通部和財政部發(fā)布《港口建設費征收辦法實施細則》及《水運客貨運附加費征收辦法》，對收費標準和征收辦法等做出具體規(guī)定。由交通部批準的開放口岸港口所在地的港務局（或相應管理機構）為港口建設費的代征單位，港口建設費全額上繳，經(jīng)交通部安排再將其中20%～50%返還港口企業(yè)，余下部分由交通部統(tǒng)籌安排使用。

隨著時代的發(fā)展，航運事業(yè)對于國家發(fā)展的推動作用日益突顯。為了扭轉港建費收入增速遠低于貨物吞吐量增速的現(xiàn)象，也為了加快我國港口基礎設施建設以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，2011年6月經(jīng)國務院批準，財政部、交通運輸部聯(lián)合頒布了新《港口建設費征收使用管理辦法》，本次調(diào)整范圍最廣，力度大，效果也明顯。[6]2016年初，財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《關于完善港口建設費征收政策有關問題的通知》，新規(guī)于4月1日起執(zhí)行。發(fā)展到今天，為清楚說明征收的背景、政策、內(nèi)容和作用，通過流程圖的形式整理出到目前為止我國征收港口建設費歷經(jīng)的四個階段，如圖1所示。

圖1 港口建設費征收歷史沿革

三、港口建設費征收的作用以及與其他交通運輸方式費收情況的比較

1.港口建設費征收的作用

社會公眾之所以對海事部門征收港口建設費產(chǎn)生很多負面議論，究其原因，是港口建設費這一名詞容易令人產(chǎn)生誤解。單純從字面意思上看，確實很容易讓人聯(lián)想到征收港口建設費的作用就是在建設港口，這也是港口建設費未來需要改進和發(fā)展的地方。如果把港口建設費征收的作用看成是一個復雜的網(wǎng)絡系統(tǒng)，根據(jù)整個系統(tǒng)內(nèi)部組成要素互為因果的反饋機制，可通過港口建設費征收與水運經(jīng)濟的發(fā)展描繪出具有正負（﹢/－）反饋的整體效益因果關系圖，從而揭示出港口建設費征收和水運經(jīng)濟以及地方政府之間的相互影響、共同工作的關系，由此可反映出港口建設費征收的作用，如圖2所示。

由圖2可見，港口建設費的征收確實募集了大量港口建設資金，推動了港口基礎設施建設，完善了航運支撐保障體系[7]。關系圖同時可反映出各環(huán)節(jié)之間的相互影響，這也有助于海事管理部門對航運運輸系統(tǒng)中的關鍵節(jié)點進行把控。

圖2 港口建設費征收效益因果關系圖

2.與其他交通運輸方式費收情況比較分析

為了更直觀、更方便地比較港口建設費與其他交通運輸方式費收情況，筆者從起征時間、征收主體、征收客體、征收背景、含義和作用六個方面出發(fā)，探究了港口建設費與鐵路建設基金、鐵路發(fā)展基金、機場建設費、民航發(fā)展基金的異同，如表1所示。

由表1可見，隨著我國經(jīng)濟社會轉型、政府職能的轉變，已有的鐵路建設基金和機場建設費難以滿足未來發(fā)展的要求，在2012年被分別改為鐵路發(fā)展基金和民航發(fā)展基金?；鸬脑O立對于創(chuàng)新投融資體制、吸引社會資金、擴大補貼范圍、促進行業(yè)轉型具有十分重要的意義[8]，從“建設”到“發(fā)展”會使民航和鐵路朝著更加健康的方向發(fā)展。對于港口建設費而言，現(xiàn)有機制暴露出來的弊端對于水運事業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生負向效應，如果將港口建設費改為水運發(fā)展基金，這不僅僅是名稱變化，也是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉變的要求，將更符合水路運輸當前和未來的發(fā)展要求。

四、海事管理部門征收港口建設費的合理性和必要性分析

（1）從港口建設費征收的合法性角度來看，首先應該明確港口建設費是一項政府性基金，行政機關征收港口建設費屬于行政征收行為，行政征收是港口建設費的唯一來源渠道；其次，從征收依據(jù)、征收行為、征收程序三方面來看，不可否認的事實是由國家投資興建的沿?；騼?nèi)河主要港口，隸屬于中央或中央與地方雙重領導，屬于國有資產(chǎn)，海事管理部門征收港口建設費是合法的，而且在國務院公布的相關文件中，如財綜〔2011〕29號、財綜〔2011〕100號、財綜〔2012〕40號、財稅〔2015〕131號都進行了相關解讀和規(guī)定；最后，從國外來看，國際上對港口興建以及港口基礎設施維護的支出，大多采用征收港口稅費的方式[9]。港口建設費作為整個海事規(guī)費的主體，其征收存在合理性。

（2）從港口建設費征收的作用看，港口建設費的征收對水運經(jīng)濟及地方政府產(chǎn)生了重要的影響。在水運經(jīng)濟方面，受益于國際貿(mào)易活動增加、新興經(jīng)濟體增長、國家降稅減費大背景，2017年我國港口業(yè)務量呈現(xiàn)中高速增長態(tài)勢，征收港口建設費也將會間接促進包括港口航運業(yè)在內(nèi)的水運經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是在這樣的大背景下可以為港口市場創(chuàng)造一個公平公正的競爭環(huán)境；在地方政府方面，港口建設費主要用于地方相關水運公共基礎設施及其系統(tǒng)建設，會吸引更多的投資，推動地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展。雖然中國在港口建設數(shù)量、規(guī)模和貨物吞吐量方面已經(jīng)躋身世界大國行列，但是與其他發(fā)達國家相比還存在較大差距，新建港口、配套設施、維護等都離不開大量資金的支持，政府作為公共管理事務的主體應該通過合法手段籌集資金。加強港口建設資金籌措，彌補國家財力不足的局面，需要繼續(xù)通過更加合理、合法的港口建設費征收工作去實現(xiàn)。

表1 港口建設費與其他交通運輸方式費收比較

（3）從港口建設費征收未來發(fā)展方向的角度看，在市場經(jīng)濟條件下，任何單位和個人都應合理合法地有償使用國家自然資源。建議更改現(xiàn)有稱謂，可將港口建設費改為水運發(fā)展基金。設立水運發(fā)展基金絕非只是為了緩解港口建設的資金之“渴”，更為重要的是作為一種水運新型基金，它的發(fā)展成熟將會帶來一系列制度性、管理性、組織性、市場性創(chuàng)新，在多種創(chuàng)新相互交融的前提下，水運發(fā)展基金未來發(fā)展前景可期。征收港口建設費不僅是在建設碼頭、港口，還將從港口建設擴大至用于促進航運業(yè)發(fā)展方式轉變和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。水運發(fā)展基金將助推航運業(yè)轉型升級，更符合當前和未來的發(fā)展要求，對于支持水運事業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

五、關于減少社會對港口建設費征收工作誤解的對策和建議

1.政府完善政策、輿論正確引導以及征管信息公開

通常來說，了解是消除誤解最好的辦法，消除誤解才能贏得理解和尊重。政府要對港口建設費征收使用的相關政策進行完善，制定港口建設費征收使用的短、中、長期目標，并適時征求社會意見，真正實現(xiàn)港口建設費 “來源于民、服務于民”的核心理念；同時也要發(fā)揮輿論的作用，借助現(xiàn)代化的綜合信息平臺，對港口建設費征收使用過程中出現(xiàn)的問題進行通知、獎罰、報道，讓人們及時了解國家相關政策和征收信息。財政部和交通運輸部應該公布有關港口建設費使用情況的信息，并說明收取依據(jù)和具體使用情況，在老百姓關心的“錢從哪里來，錢到哪里去”上面下工夫，并且力求全國“一盤棋”，全國所有的港口不分國有、私有、地方統(tǒng)一收費標準，共同征收。

2.海事管理部門探索一整套更為有效合理的港口建設費征收管理機制

這就要求海事管理部門在港口建設費相關征收流程、現(xiàn)場稽查工作、代收單位管理、票據(jù)及資金管理、工作績效考評、廉政風險規(guī)避、信息化建設、減免緩征征管工作八個方面進行設置和完善，在國家宏觀政策下，只有自身架構合理才能為港口建設費征收的開展打下穩(wěn)定的基礎。

3.將港口建設費更名為水運發(fā)展基金，與其他交通運輸方式的征收名稱保持一致

水運發(fā)展基金不是港口建設費的翻版，也不是升級版，更不是山寨版，它是一個全新的、中長期規(guī)劃。同時國家出臺適合其名稱的新政策，突出其“新”的方面，在收費對象、標準、用途、范圍、運營方式等方面進行完善。新規(guī)也要最大程度地滿足各方利益，遵循“建設為先、發(fā)展為主、市場調(diào)控”的原則。在供給側結構性改革關鍵之年和國家減稅降費的大背景下，設立水運發(fā)展基金意義巨大。

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10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.009

重慶市教委科學技術研究項目（KJ1600509）；國家海事局2017科技項目（SW2017055）

盛進路（1976—），男，重慶交通大學交通運輸學院，副教授。

張寶清（1992—），男，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。

王騰騰（1994—），女，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。

何含笑（1993—），女，重慶交通大學交通運輸學院，碩士研究生。