陳星森

我國(guó)加入壓載水公約的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

陳星森

國(guó)際海事組織（IMO）于2004年4月23日在英國(guó)倫敦通過了《2004年國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”），旨在防止、盡量減少和最終消除船舶壓載水和沉積物造成的外來水生物和病原體的轉(zhuǎn)移，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。2016年9月8日，公約滿足生效條件，于2017年9月8日生效。

作為近年來IMO在環(huán)保領(lǐng)域制定的最重要的法律文件之一，其實(shí)施將對(duì)全球航運(yùn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來一系列的連鎖反應(yīng)，勢(shì)必加速航運(yùn)業(yè)的洗牌與深度融合，給我國(guó)航運(yùn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來巨大的影響和挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)公約生效，推動(dòng)航運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，交通運(yùn)輸部會(huì)同有關(guān)部門，以政府履職盡責(zé)為總目標(biāo)，以公約談判為切入點(diǎn)，開展了大量基礎(chǔ)性工作，為公約在我國(guó)的有效實(shí)施及行業(yè)的良性發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、公約制定的背景

船舶壓載水對(duì)船舶在航行過程中保持安全穩(wěn)定的狀態(tài)具有重要作用，但國(guó)際航行船舶排放的壓載水為外來生物入侵提供了渠道。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，海運(yùn)貿(mào)易量快速增長(zhǎng)，船舶壓載水造成的生態(tài)入侵問題逐步顯現(xiàn)，引起了全球環(huán)保和航運(yùn)領(lǐng)域廣泛關(guān)注，被公認(rèn)為全球海洋生態(tài)和海洋經(jīng)濟(jì)的重大威脅之一。對(duì)此，IMO于1993年以決議的形式通過了防止船舶壓載水轉(zhuǎn)移外來水生物和病原體的導(dǎo)則。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過10余年的討論，IMO于2004年在英國(guó)倫敦召開外交大會(huì)，審議并通過了公約。截至2017年11月15日，共有66個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了壓載水公約，占世界商船總噸位的74.89%。

二、公約主要內(nèi)容

除序言外，公約包括正文22個(gè)條款和1個(gè)技術(shù)性附則《船舶壓載水和沉積物控制和管理規(guī)則》。公約適用于懸掛締約國(guó)國(guó)旗的船舶和在締約國(guó)管轄水域營(yíng)運(yùn)的其他國(guó)家船舶，非締約國(guó)船舶在締約國(guó)管轄范圍內(nèi)不享有優(yōu)惠待遇。

公約正文就締約國(guó)關(guān)于控制有害水生物和病原體通過船舶壓載水和沉積物轉(zhuǎn)移、沉積物接收設(shè)備、科學(xué)技術(shù)研究和檢測(cè)、檢驗(yàn)和發(fā)證、船舶檢查、違犯事件處置以及技術(shù)援助與合作等方面做出了規(guī)定。公約要求，締約國(guó)對(duì)懸掛其國(guó)旗的船舶進(jìn)行檢驗(yàn)發(fā)證，并對(duì)在其管轄范圍內(nèi)營(yíng)運(yùn)的船舶開展監(jiān)督檢查。未持有有效證書或壓載水檢測(cè)超標(biāo)的船舶將受到警告、滯留、禁止進(jìn)港或驅(qū)逐出港等處罰。公約附件對(duì)適用船舶安裝壓載水管理系統(tǒng)的時(shí)間表和壓載水性能標(biāo)準(zhǔn)提出了具體要求。

由于公約生效進(jìn)程不及預(yù)期，IMO分別在2007年和2013年通過大會(huì)決議推遲了壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施時(shí)間。2017年7月召開的IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議通過決議，明確新造船舶在公約生效后須滿足壓載水性能標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有船舶延遲兩年滿足該標(biāo)準(zhǔn)。為便于公約的實(shí)施，IMO還制定了14個(gè)技術(shù)性導(dǎo)則，為開展公約相關(guān)工作提供了統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)。

三、我國(guó)履約工作進(jìn)展情況

（一）關(guān)于加入公約的報(bào)批

交通運(yùn)輸部會(huì)同相關(guān)部門，已報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審核，加快推進(jìn)公約批準(zhǔn)和加入程序。香港在完成本地立法后，公約再延伸至適用香港特區(qū)。公約生效即適用澳門特區(qū)。

（二）關(guān)于壓載水處理系統(tǒng)的研發(fā)

目前國(guó)內(nèi)共有14套壓載水處理系統(tǒng)獲得了型式認(rèn)可，占全球獲得認(rèn)可的處理系統(tǒng)總數(shù)的近20%，但都是依照IMO老標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可的第一代設(shè)備。IMO于2016年10月對(duì)型式認(rèn)可導(dǎo)則進(jìn)行了全面修訂并決定將其改為強(qiáng)制性規(guī)則，要求2020年10月28日及以后安裝上船的壓載水管理系統(tǒng)按照新的規(guī)則獲得認(rèn)可。盡管IMO確立了“早期行動(dòng)者不受懲罰”原則，但其實(shí)施存在很大的不確定性，且美國(guó)明確對(duì)該原則不予認(rèn)可。國(guó)內(nèi)設(shè)備生產(chǎn)廠商需要抓緊研發(fā)符合IMO新的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的第二代壓載水處理系統(tǒng)。國(guó)內(nèi)目前僅一家公司獲得了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的認(rèn)可。

（三）關(guān)于壓載水的快速檢測(cè)

公約要求締約國(guó)對(duì)到港船舶的壓載水進(jìn)行取樣檢測(cè)，以驗(yàn)證是否滿足公約規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。目前海事系統(tǒng)和大連海事大學(xué)正在研發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的手持式壓載水快速檢測(cè)設(shè)備。綜合來看，海事一線執(zhí)法人員尚不具備開展快速檢測(cè)的能力，且海事系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力有待進(jìn)一步完善，尚無法對(duì)船上快速檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，現(xiàn)階段只能利用質(zhì)檢系統(tǒng)設(shè)在港口的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行檢測(cè)。

（四）關(guān)于與周邊國(guó)家的管理互免

交通運(yùn)輸部利用現(xiàn)有的雙邊、多邊機(jī)制，積極與周邊國(guó)家商討共同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)壓載水管理的互免合作，以降低航運(yùn)公司營(yíng)運(yùn)成本。目前正加快推進(jìn)與韓國(guó)、日本、東盟的互免合作。

（五）關(guān)于船舶檢驗(yàn)發(fā)證

交通運(yùn)輸部海事局已同意中國(guó)船級(jí)社根據(jù)中國(guó)籍國(guó)際航行船舶船東的申請(qǐng)，在公約生效之日前單獨(dú)提前進(jìn)行“國(guó)際防止油污染證書”的換證檢驗(yàn)，以便船舶滿足公約規(guī)定的D-2標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)船級(jí)社制定了中國(guó)籍國(guó)際航行船舶的檢驗(yàn)發(fā)證實(shí)施計(jì)劃并組織實(shí)施，7月15日已完成910艘船舶壓載水管理計(jì)劃的審批，8月15日完成其他534艘船舶壓載水管理計(jì)劃的審批。

四、公約實(shí)施帶來的機(jī)遇

（一）以公約實(shí)施為契機(jī)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

外來生物入侵造成的生態(tài)破壞、赤潮等現(xiàn)象對(duì)我國(guó)的海洋生態(tài)安全造成威脅，對(duì)海洋水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)造成損失。遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶裝載的壓載水在航行和裝卸作業(yè)過程中在近海排放，是造成我國(guó)海洋生物入侵的原因之一。加入公約后，我國(guó)主管機(jī)關(guān)可以要求公約適用船舶在我國(guó)管轄水域排放的壓載水均經(jīng)過滅活處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，有效降低或消除船舶壓載水引入外來水生物和病原體的風(fēng)險(xiǎn)，有利于保護(hù)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化我國(guó)對(duì)海域的管轄權(quán)。

（二）以公約談判為平臺(tái)，助我參與全球海運(yùn)治理

我國(guó)已連續(xù)14次當(dāng)選IMO的A類理事國(guó)。近年來，我國(guó)積極參與全球海運(yùn)治理，對(duì)相關(guān)公約和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作施加有效影響。在壓載水公約制定及修訂過程中，圍繞壓載水公約型式認(rèn)可導(dǎo)則修訂、壓載水公約實(shí)施路線圖及壓載水公約實(shí)施時(shí)間表修訂等關(guān)鍵問題，充分表達(dá)了我國(guó)立場(chǎng)，在涉我國(guó)重大關(guān)切的問題上主動(dòng)研提提案，發(fā)出中國(guó)聲音，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，維護(hù)中國(guó)利益。目前G8導(dǎo)則的修訂、壓載水性能標(biāo)準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱D-2標(biāo)準(zhǔn)）實(shí)施時(shí)間表的修訂，基本符合我國(guó)預(yù)期。加入公約有利于我國(guó)深度參與全球海運(yùn)治理，對(duì)構(gòu)建更為開放、公平、公正的國(guó)際海運(yùn)秩序做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（三）以公約執(zhí)行為抓手，維護(hù)我國(guó)行業(yè)利益

公約明確規(guī)定，對(duì)非締約國(guó)船舶不給予優(yōu)惠待遇。公約生效后，我國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶須接受締約國(guó)的監(jiān)督檢查。日本、德國(guó)、丹麥、新加坡等主要航運(yùn)國(guó)家及世界最大方便旗國(guó)家巴拿馬均已加入公約。若我國(guó)未加入公約，則不能依照公約對(duì)在我國(guó)水域的外籍船舶實(shí)施監(jiān)督檢查，客觀上造成了我國(guó)航運(yùn)企業(yè)與締約國(guó)航運(yùn)企業(yè)的不平等待遇。加入公約后，將有助于為我國(guó)航運(yùn)業(yè)打造更為有利的營(yíng)運(yùn)環(huán)境。

（四）以行業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用”體系

交通運(yùn)輸部在公約履約跟蹤研究中高度重視“產(chǎn)學(xué)研用”鏈條的打造，多次召開行業(yè)協(xié)調(diào)會(huì)，由航運(yùn)企業(yè)及壓載水管理系統(tǒng)制造企業(yè)提出需求，由科研單位，包括高校、科研機(jī)構(gòu)和中國(guó)船級(jí)社等，開展相關(guān)研究。在參與壓載水公約國(guó)際談判中，注重引入社會(huì)資源，吸收部分行業(yè)單位參與壓載水公約修訂工作，為壓載水公約及相關(guān)導(dǎo)則修訂提供數(shù)據(jù)及理論支撐。交通運(yùn)輸部相關(guān)單位牽頭，充分利用全行業(yè)資源，編制預(yù)案和提案參與國(guó)際談判，對(duì)外為我國(guó)爭(zhēng)取利益，對(duì)內(nèi)推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。

（五）以課題研究為依托，不斷夯實(shí)基礎(chǔ)

交通運(yùn)輸部在2016年先后啟動(dòng)了多項(xiàng)課題研究工作，包括與工信部所屬的上海船舶工藝研究所聯(lián)合開展壓載水公約規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)研究，委托哈爾濱工程大學(xué)開展了壓載水公約港口國(guó)監(jiān)督檢查研究，支持大連海事大學(xué)研發(fā)具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的手持式壓載水快速檢測(cè)設(shè)備，同時(shí)還積極向科技部、亞洲發(fā)展專項(xiàng)基金等申請(qǐng)專項(xiàng)課題，為我國(guó)有效履約提供了支撐和硬件保障。

（六）以履約建設(shè)為中心，完善法律框架體系

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等國(guó)內(nèi)法律法規(guī)對(duì)壓載水排放、檢疫已有原則規(guī)定，與公約總體要求相符，為公約國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化和實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸部將繼續(xù)推動(dòng)履約法律體系建設(shè)，制定國(guó)內(nèi)實(shí)施程序，充實(shí)法律法規(guī)體系。

五、我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)

總體而言，我國(guó)已具備公約實(shí)施的基本條件，但在新一代壓載水處理系統(tǒng)研發(fā)、壓載水快速檢測(cè)能力與實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力建設(shè)、港口本地生物調(diào)查等方面還比較薄弱，需要有關(guān)部門通力合作予以提高，為公約的實(shí)施打下基礎(chǔ)。

（一）基礎(chǔ)研究薄弱，科研投入有待提高

我國(guó)在壓載水管理研究領(lǐng)域存在起步晚、底子薄、資金投入不足等問題，國(guó)內(nèi)僅有幾家高校及科研機(jī)構(gòu)開展了壓載水管理技術(shù)和政策方面的研究，累計(jì)科研投入不足千萬元，且研究方向和研究?jī)?nèi)容重疊率高，研究水平參差不齊，研究范圍也大多局限于壓載水處理設(shè)備的開發(fā)。在壓載水?dāng)y帶外來生物的入侵預(yù)測(cè)預(yù)警、我國(guó)及國(guó)外主要港口本地生物信息調(diào)查及壓載水港口應(yīng)急處置等方面的研究尚屬空白。這些問題一方面導(dǎo)致我國(guó)在國(guó)際談判中由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)而長(zhǎng)期處于被動(dòng)局面，另一方面也為我國(guó)后續(xù)有效履約帶來了極大挑戰(zhàn)。

（二）國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)一步扶持

我國(guó)國(guó)內(nèi)壓載水處理系統(tǒng)生產(chǎn)廠家數(shù)量上占有一定的比例，在成本上具有一定的優(yōu)勢(shì)。隨著公約實(shí)施，船舶將集中安裝新的壓載水設(shè)備，國(guó)內(nèi)壓載水處理系統(tǒng)生產(chǎn)廠家將成為較大的利益受益方。但從目前的情況看，國(guó)內(nèi)設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大部分基于舊的導(dǎo)則，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照新的壓載水處理系統(tǒng)型式認(rèn)可規(guī)則，幫助國(guó)內(nèi)14家生產(chǎn)廠家盡早做好設(shè)備的升級(jí)換代工作。

（三）壓載水檢測(cè)及處置設(shè)備亟待推廣

壓載水的檢測(cè)分為船上快速檢測(cè)和實(shí)驗(yàn)室詳細(xì)檢測(cè)兩個(gè)部分。當(dāng)前具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壓載水快速檢測(cè)設(shè)備已具雛形，這些設(shè)備需要充分試驗(yàn)并完成型式認(rèn)可，盡快向社會(huì)提供，解決海事執(zhí)法人員進(jìn)行港口國(guó)監(jiān)督的實(shí)際需要，同時(shí)也能為船東和船舶進(jìn)行自查自檢提供條件。此外，我國(guó)外貿(mào)港口數(shù)量多，分布廣，分布在港口的實(shí)驗(yàn)室也應(yīng)進(jìn)行改造，提高檢測(cè)能力，構(gòu)建我國(guó)壓載水實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)體系。

壓載水港口接受和處理設(shè)施也是按照公約要求，提供便利化的一種方式。對(duì)于無法對(duì)其攜帶的壓載水進(jìn)行處理的船舶，較大的港口應(yīng)當(dāng)能夠提供壓載水接受和處理設(shè)施。同時(shí)，修造船廠應(yīng)當(dāng)考慮強(qiáng)制其配備壓載水及沉積物接收處理裝置，確保修船作業(yè)時(shí)不會(huì)違反公約要求。

（四）港口本地生物調(diào)查需要開展

進(jìn)行港口本地生物調(diào)查，是實(shí)施壓載水檢測(cè)和監(jiān)督的重要基礎(chǔ)手段。要切實(shí)履行好公約，就應(yīng)當(dāng)盡快開展中國(guó)港口和國(guó)外主要港口本地生物調(diào)查，建立水生物入侵?jǐn)?shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，共享數(shù)據(jù)，整合技術(shù)資源，開發(fā)壓載水?dāng)y帶外來有害水生物預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外來生物入侵的可預(yù)防和可控制。

（五）部門間合作需進(jìn)一步加強(qiáng)

壓載水管理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，涉及壓載水的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)測(cè)預(yù)警、壓載水管理系統(tǒng)的檢查與壓載水檢測(cè)、壓載水的交換及處置技術(shù)等。在我國(guó)，涉及壓載水管理的部門包括環(huán)保部、工信部、質(zhì)檢總局、海洋局與交通運(yùn)輸部，每個(gè)部門涉及的壓載水管理職責(zé)各有側(cè)重。公約的有效履行需要各部門密切合作，構(gòu)建完整的監(jiān)管體系，從源頭上控制壓載水?dāng)y帶有害水生物和病原體帶來的危害。進(jìn)一步完善部際合作機(jī)制，推動(dòng)各部門建立信息與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，優(yōu)化資源配置，形成監(jiān)管合力。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.003

陳星森（1984 —），男，就職于交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司。