◎王文 王軍霞

北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策探析

◎王文 王軍霞

北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)經(jīng)過十年的發(fā)展，已經(jīng)成為支柱產(chǎn)業(yè)，而相關的政策是促進其迅速發(fā)展的重要影響因素。本文以近十年北京市發(fā)布的各類文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策為研究對象，從政策發(fā)布主體、政策發(fā)布時間、政策類型及具體的行業(yè)政策四個角度分析其主要特征，提出當前存在的政策規(guī)劃與實施脫節(jié)、缺乏針對性和可執(zhí)行性不足等問題，并提出優(yōu)化建議。

北京市；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策

北京市的文化產(chǎn)業(yè)又稱為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，其已經(jīng)成為北京市經(jīng)濟建設的支柱產(chǎn)業(yè)，強有力地支持和促進著北京市綜合實力發(fā)展及精神文化建設。根據(jù)《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書（2016）》，2015年，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的增加值已經(jīng)達到3179.3億元，年均增長12.6%，占全市地區(qū)生產(chǎn)總值比重也提高到13.8%，在全國占比最高[1]。這標志著北京市的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入了新階段。

產(chǎn)業(yè)政策特征分析

1.政策類型

北京市發(fā)布的各項文化創(chuàng)意政策主要分為總體規(guī)劃類、產(chǎn)業(yè)促進類、行業(yè)發(fā)展類、財政類、分類認定類及對外政策六大類（見圖1），但目前已發(fā)布的各類政策在類型分布上并不均衡。而這種不均衡實際上是受到不同政策類型的政策效果及規(guī)劃難度影響的。財政類政策的投入產(chǎn)出效果比較直接，因而是最主要的產(chǎn)業(yè)政策類型。與之相對的，產(chǎn)業(yè)促進和行業(yè)發(fā)展類政策的發(fā)布在前幾年幾乎為空白，近年來雖然發(fā)布大量相關政策，但在數(shù)量和內(nèi)容上仍有欠缺，遠不能滿足實際政策規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。而產(chǎn)業(yè)促進類政策中，多半是法律規(guī)范類或是文化產(chǎn)業(yè)集聚及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園建設方面的政策，缺乏更為具體和有針對性的政策。

圖1北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策類型分布

2.具體行業(yè)政策

行業(yè)政策是北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策中的重要類型。根據(jù)2016年修訂版的《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)分類標準》，北京市各級政府頒布的與文化產(chǎn)業(yè)政策各行業(yè)相關的37條政策主要集中在五大類行業(yè)中，分別是文化藝術服務、文化休閑娛樂、廣播電視電影、軟件和信息技術及廣告和會展服務[2]。其中文化休閑類數(shù)目最多，為16條，占比接近一半，文化藝術服務行業(yè)9條，廣播電視電影類7條，其他行業(yè)則相對較少。而文化藝術服務類中，多數(shù)是關于文物及非物質遺產(chǎn)保護的，而文化休閑娛樂行業(yè)政策中主要是旅游行業(yè)政策。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)行業(yè)的具體規(guī)定經(jīng)過三版的修訂后，北京市政府各部門及區(qū)縣政府在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的政策引導上更為注重差異化，但在實際政策扶持中，無論是區(qū)縣還是各部門，主要的行業(yè)政策的方向都集中在個別行業(yè)，因而北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)行業(yè)政策引導的差異化并未有實際的體現(xiàn)。

3.政策發(fā)布主體

2006年至今，北京市的各類與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策中，各城區(qū)共出臺相關政策63條，具體到各區(qū)出臺的政策中，北京市主城區(qū)，即城六區(qū)——東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)出臺的政策占主要部分，共43條，其中海淀數(shù)量最多，共發(fā)布各類相關政策15條（見圖2）；從政策類型來看，規(guī)劃政策類占絕對優(yōu)勢，城六區(qū)均發(fā)布了較為完整的專項規(guī)劃類政策，其中東城區(qū)的規(guī)劃類政策發(fā)布數(shù)量最多。這些政策大多伴隨著北京市數(shù)個“五年計劃”而產(chǎn)生，其余政策類型上，各區(qū)均有側重點。如海淀區(qū)的各類政策涉獵較為廣泛，包括產(chǎn)業(yè)集聚、具體的行業(yè)促進及金融財稅政策等。而其余各區(qū)共發(fā)布政策20條，其中以昌平區(qū)數(shù)目最多，共發(fā)布9條政策；在政策類型方面，各區(qū)基本都制定了指導文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的試行辦法，但政策類型的發(fā)布上較為分散?？傮w來說，相對于城六區(qū)的發(fā)展，北京其余城區(qū)無論是在數(shù)量還是內(nèi)容上都有所欠缺，主要原因是各區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中明顯的區(qū)域性，而這種區(qū)域性，既體現(xiàn)在各城區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展水平上，也體現(xiàn)各城區(qū)政府對產(chǎn)業(yè)重視度方面。

4.政策發(fā)布時間

北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布呈現(xiàn)明顯的時序性（見圖3）。一方面，發(fā)布數(shù)量方面，在2006-2009年，政策的發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢，其中2009年發(fā)布的數(shù)量最多，達到19條；2009-2013年每年發(fā)布的政策數(shù)量逐年下降，2013年只有6條相關政策。而2014-2016年政策發(fā)布數(shù)量又重回增長態(tài)勢。另一方面，發(fā)布內(nèi)容方面，2009年前共發(fā)布政策54條，以分總體規(guī)劃、分類認定和財政政策為主，共46條。從2010年之后，產(chǎn)業(yè)促進類和行業(yè)政策的數(shù)量逐漸增加，2010年發(fā)布的16條政策中，有7條是行業(yè)發(fā)展類的政策，之后的6年內(nèi)，除了2014年產(chǎn)生的多個規(guī)劃類政策之外，發(fā)布的政策都以產(chǎn)業(yè)促進類和行業(yè)發(fā)展類政策為主。

北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布的時序性，實際上反映了北京市對于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和態(tài)度方面的不斷變化。北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策在數(shù)量和類型上的爆發(fā)點，主要受北京市政府總體發(fā)展規(guī)劃的發(fā)布時間影響。2006年《北京市促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》、2008年《北京市“十二五”時期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、2014年《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提升規(guī)劃（2014-2020年）》及2016年《北京市“十三五”時期加強全國文化中心建設規(guī)劃》這四個總體性的規(guī)劃政策的發(fā)布，逐漸形成了較為明細的北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，并帶動了各部門及各區(qū)級政府相關政策的發(fā)布。

圖2北京市各區(qū)發(fā)布的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策及類型分布

圖32006-2016年北京市文化創(chuàng)意政策發(fā)布時間序列分布

存在的問題

1.政策體系的總體規(guī)劃和政策設計方面存在脫節(jié)

北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策體系的總體規(guī)劃和政策設計方面存在著一定的斷層。從2006年至今，先后有三部專門的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃發(fā)布，但在明確的規(guī)劃布局下，具體政策設計實際上并未能夠很好地促進總體規(guī)劃的實現(xiàn)。

（1）北京市目前發(fā)布的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策以各類管理辦法和意見為主，缺乏法律層面的政策，導致政策體系整體在權威性和穩(wěn)定性方面存在欠缺。

（2）從整體政策類型來看，鼓勵型的政策多于限制型的政策，整體偏重于對于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)潛力的挖掘與刺激，而缺乏對文化市場的組織及運作形式的規(guī)范。

（3）行業(yè)政策方面的均衡性存在缺失，注重文化藝術服務、文化休閑娛樂及軟件和信息技術等優(yōu)勢行業(yè)的政策扶持力度，而其余傳統(tǒng)行業(yè)則更多以規(guī)范性政策為主。這些具體政策設計方面的失衡，在一定程度上影響了北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的實際執(zhí)行。

2.專項政策建設缺乏針對性

北京市關于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關政策的發(fā)布數(shù)量雖然近年來在不斷提升，但具體的政策針對性仍存在不足。

（1）針對目前文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)亟待解決的現(xiàn)實問題的專項政策建設不足。北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，存在創(chuàng)意人才缺失、小微企業(yè)發(fā)展受限及行業(yè)融合拓展困難等問題。北京市目前發(fā)布的相關政策中，盡管相關的人才及創(chuàng)業(yè)政策為總數(shù)不少，但缺乏專門針對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的人才政策及小微企業(yè)支持政策，另外，對當前文化與科技、行業(yè)間融合作為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，并沒有明確的政策引導和支撐。類似于2013年西城區(qū)發(fā)布的《北京市西城區(qū)人民政府關于促進旅游與文化、商業(yè)融合發(fā)展的意見》這類具有行業(yè)相互結合促進的政策較少。

（2）發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)本身的特殊屬性的支持性政策不足。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的真正內(nèi)涵并非讓人們將文化融入到商品中直接去獲取商業(yè)效益或經(jīng)濟利益，它有更為復雜的構成和寬泛的意義。文化本身的特殊性決定了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的功能，在促進其經(jīng)濟效益提升之外，還要注重其文化效益的培養(yǎng)。目前發(fā)布的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的相關政策在一定程度上存在短視性，過分注重經(jīng)濟利益實現(xiàn)而忽視其文化效益的打造，如對外政策建設方面發(fā)布的相關政策僅有3條，與近年來北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)海外拓展的目標嚴重不符。文化市場競爭力及影響力提升、城市名片的打造，不能僅僅靠發(fā)展文化事業(yè)來進行，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)同樣至關重要。

3.政策的可執(zhí)行性不足

政策可執(zhí)行性方面的缺失是目前北京市文化創(chuàng)意政策存在的重要問題，主要體現(xiàn)在各城區(qū)的政策體系及具體的行業(yè)政策中。

（1）北京市各區(qū)縣的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策存在較大差異性，城六區(qū)所發(fā)布的相關政策在數(shù)量上明顯多于其余城區(qū)，政策目標專注于區(qū)域內(nèi)核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，且注重政策細分及多種政策類型相互結合，已初步形成政策系統(tǒng)。如朝陽區(qū)主要政策發(fā)布行業(yè)針對的是廣告會展及休閑娛樂行業(yè)，在文化產(chǎn)業(yè)園建設方面特別出臺《促進廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展加速北京國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設辦法（試行）》等針對性政策。而其余城區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較為落后，主要行業(yè)以旅游業(yè)為主，具體的政策類型主要集中在財政政策和總體的產(chǎn)業(yè)促進政策上，缺乏有針對性的政策措施和系統(tǒng)規(guī)劃。

（2）在具體的行業(yè)政策中存在可執(zhí)行性不足的問題中最突出的是財政政策，投融資政策獲取門檻較高，使得輕資產(chǎn)類企業(yè)獲得投融資政策支持的力度較小；政府補貼政策投入方式較為單一，以直接補貼為主，缺乏如政府采購等引導性補貼政策；專項基金存在重復設立、針對性不強和缺乏后期監(jiān)督管理等問題；稅收政策存在力度不深等問題。另外，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚政策也存在著缺乏總體規(guī)劃、目標性不強等問題。這些政策在設置和發(fā)布方面的可執(zhí)行性的缺失，增加了其落地的難度，影響最終實施的效果。

政策建議

1.提升現(xiàn)有政策的系統(tǒng)化及規(guī)范化

（1）當前北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)化和規(guī)范化的提升，首要任務是對現(xiàn)有政策進行更新及規(guī)范化。文化創(chuàng)意行業(yè)發(fā)展整體時效性強，新形式和新特點層出不窮，但目前北京市發(fā)布的行業(yè)扶持和管理政策卻相對陳舊，缺乏規(guī)范性和權威性。如近年來新興發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡游戲行業(yè)，目前只有《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》和《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》兩部規(guī)范性文件對其進行管理，其內(nèi)容實際上已不能應對當前該行業(yè)迅速發(fā)展的形勢。因此，需要對現(xiàn)有的政策框架進行梳理與調整，發(fā)現(xiàn)政策漏洞及空白點，同時對舊有政策進行整合、更新，形成更為完整規(guī)范的政策結構。

（2）現(xiàn)有政策系統(tǒng)化的缺失，導致各城區(qū)在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的政策發(fā)布及執(zhí)行中存在著內(nèi)容重復、各行其是等現(xiàn)象。各城區(qū)應明確區(qū)域內(nèi)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，提出不同層次和階段的政策，在注重量的提升的同時更加注重政策的導向性。同時，各城區(qū)在發(fā)展各自區(qū)域性政策體系的同時，要積極開展跨區(qū)合作，共同探索新的跨區(qū)域文化創(chuàng)意發(fā)展模式。這將是各城區(qū)間協(xié)調發(fā)展、解決區(qū)域發(fā)展屏障、帶動整體文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)增長的政策建設方向。

2.建設有針對性的專項政策

北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從2006年開始的重視整體規(guī)劃、頂層設計，到2010年后的注重行業(yè)促進和產(chǎn)業(yè)引導的改革歷程，已經(jīng)形成了較為明確的政策目標。但同時在應對產(chǎn)業(yè)需求的專項政策建設方面仍舊存在數(shù)量欠缺、比例失衡等問題。其中最為迫切需要解決的問題是直接影響到產(chǎn)業(yè)的持續(xù)動力和范圍擴展的人才和對外政策欠缺。

（1）注重高級或復合型人才的培養(yǎng)，促進人才引進機制的健全和優(yōu)秀人才激勵。除了財政補貼等金錢獎勵類的鼓勵政策之外，還要發(fā)掘其多樣化需求，吸引相關人才的行業(yè)進入，使其在行業(yè)中保持長久的活力和熱情。同時重視對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)及培訓，主要的政策對象是高校、相關科研機構和企業(yè)。鼓勵高校、相關科研機構積極開展相關專業(yè)建設，明確培養(yǎng)定位，注重相關人才的專業(yè)素質提升，同時扶持企業(yè)積極進行自身人力資源建設，提供員工個人能力培訓提升平臺，逐步建設完善的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展平臺。

（2）北京市對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)國際化的規(guī)劃，有賴于對外政策的完善。目前相關政策存在著大量空白。對外政策的建設方面，一方面，需要通過大量的投融資政策等鼓勵性政策將國外的資金、人才、產(chǎn)品及技術經(jīng)驗引進來，同時也要努力實現(xiàn)從產(chǎn)品輸出到技術輸出，積極拓展國際市場。另一方面，要更加注重知識產(chǎn)權保護及相關市場的規(guī)范，通過限制性政策，對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場建設進行規(guī)范化管理，逐步形成具有北京特色的有秩序、多層次的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)國際化市場。

3.建立合理有效的政策評估體系

政策目標的順利實現(xiàn)，除了需要對政策的發(fā)布與執(zhí)行進行充分控制之外，還要對其執(zhí)行效果在有效性、充分性方面進行充分評估。對文化產(chǎn)業(yè)績效評估的考量標準和尺度的確定，直接決定著文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價值取向，必將起到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展搖控器的作用[3]。因此，合理有效的政策評估體系，是政策體系得以不斷更新甚至創(chuàng)新的重要前提。當前北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策并沒有建立起完整有效的評估體系，這在一定程度上制約了整體政策體系的重構和發(fā)展工作。而政策評估體系的建立，需要滿足全面性、科學性及準確性三個主要原則，保證充分全面的評估，注重政策實施效果的評價和考核，同時對政策評估的執(zhí)行過程進行加強監(jiān)督，嚴格把控，杜絕外部影響。

[1]北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室, 中國傳媒大學文化發(fā)展研究院. 北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書（2016）. 2016.

[2]北京市統(tǒng)計局. 北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)分類標準. 2016.

[3]王景云. 我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系創(chuàng)新路徑解析. 科學社會主義, 2015（06）：109-113.

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北京航空航天大學公共管理學院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.018 ■ 編輯： 張涵