黃健元，汪卓雅

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

府際合作視角下事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境與突破

黃健元，汪卓雅

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)﹝2015﹞2號(hào)）頒布已有兩年多，由于條塊分割為基礎(chǔ)的府際關(guān)系以及政府部門之間合作意識(shí)不強(qiáng)，政策出臺(tái)過程中府際合作遠(yuǎn)不充分，導(dǎo)致政策內(nèi)容不完善，落地困難。基于府際關(guān)系理論，結(jié)合江蘇省七家公立醫(yī)院的調(diào)研情況，對(duì)造成的編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以協(xié)調(diào)推進(jìn)、改革成本分擔(dān)機(jī)制不健全、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基礎(chǔ)不一致以及若干政策要點(diǎn)模糊等困境的府際合作不足進(jìn)行剖析，借此提出樹立府際合作理念、完善府際合作機(jī)制、明確府際責(zé)任等以突破改革困境，推動(dòng)政策落地。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革；府際關(guān)系；府際合作

引言

自2008年五省市所展開的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展后，2015年初，國務(wù)院印發(fā)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)﹝2015﹞2號(hào)）（下稱“國發(fā)﹝2015﹞2號(hào)”），明確事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員以2014年10月1日為節(jié)點(diǎn)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。這項(xiàng)政策一定程度上促進(jìn)了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一，但由于在政策出臺(tái)中欠缺充分的府際合作，使得政策實(shí)施過程中出現(xiàn)多重困境，導(dǎo)致此項(xiàng)政策難以落地。

當(dāng)前，我國政府間關(guān)系以利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系為主要內(nèi)容，[1](p27)同時(shí)以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)，導(dǎo)致我國政府條條分割的層級(jí)性治理和塊塊分割的多屬性治理，府際關(guān)系不順暢，府際之間難以協(xié)調(diào)合作。根據(jù)相關(guān)政策制定、執(zhí)行方面的研究，賀東航（2011）認(rèn)為，政府之間的協(xié)調(diào)功能往往是決定政策能否實(shí)施、執(zhí)行的決定因素之一。[2](p67-69)李瑞昌（2012）從府際關(guān)系視角對(duì)“政策空傳”現(xiàn)象進(jìn)行研究，認(rèn)為不順暢的府際關(guān)系使得政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。[3](p66)反之，良好的府際關(guān)系則推動(dòng)政府合作，從而促進(jìn)改革政策落地：李永亮（2015）主張建立府際協(xié)同機(jī)制以推動(dòng)政策完善，解決公共問題。[4](p35-36)楊龍（2015）進(jìn)一步提出加強(qiáng)府際信任以建立府際治理機(jī)制，從而減少府際沖突。[5](p138)蔣文峰（2017）認(rèn)為采取合作型的府際關(guān)系是解決公共問題的根本途徑。[6](p64-65)目前，“府際關(guān)系理論”的運(yùn)用大多集中于府際協(xié)同治理霧霾及流域水環(huán)境等公共問題與管理中，鮮有將其運(yùn)用到有關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策完善與落地的研究。

為此，本文引入“府際關(guān)系理論”，以公立醫(yī)院為代表的公益二類事業(yè)單位為研究對(duì)象，依托于機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)存的編制體制及事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的背景下，對(duì)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策的府際關(guān)系進(jìn)行梳理，結(jié)合對(duì)江蘇省七家公立醫(yī)院的調(diào)研情況，對(duì)編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本分擔(dān)機(jī)制的不健全等困境進(jìn)行剖析，強(qiáng)調(diào)府際合作在事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策落地中的重要性，為推動(dòng)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策的落地提供參考依據(jù)。

一、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革依托的府際關(guān)系

事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策的制定涉及多個(gè)政府部門，所依托的府際關(guān)系較為復(fù)雜。依據(jù)國發(fā)[2015]2號(hào)文以及人社部發(fā)[2015]28號(hào)文①《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》人社部發(fā)[2015]28號(hào)。相關(guān)內(nèi)容，此次改革由人力資源和社會(huì)保障部（以下簡稱“人社部門”）作為主導(dǎo)部門實(shí)施，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（以下簡稱“編辦”）進(jìn)行事業(yè)單位編制管理，財(cái)政部門則發(fā)揮資金保障作用以確保此次改革的資金支持。三大部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)改革工作的協(xié)調(diào)與合作，充分發(fā)揮各自職責(zé)（與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相關(guān)職責(zé)具體如表1所示），確保此次改革落地。

表1 養(yǎng)老保險(xiǎn)改革涉及主要部門及職責(zé)

編辦作為負(fù)責(zé)全國行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制的日常工作部門，內(nèi)設(shè)“事業(yè)單位改革司”與“四司”來進(jìn)行相關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理制度和機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的擬定工作。財(cái)政部作為負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的政府部門，在其內(nèi)部設(shè)立社會(huì)保障司，管理中央財(cái)政社會(huì)保障，并與相關(guān)部門擬訂社會(huì)保障資金(基金)的財(cái)務(wù)管理制度、編制中央社會(huì)保障預(yù)決算草案。在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，財(cái)政部依據(jù)事業(yè)單位的公益類別以及編辦部門所劃分的編制數(shù)量對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行撥款。

人社部作為社會(huì)保險(xiǎn)的主管部門，內(nèi)設(shè)23個(gè)機(jī)構(gòu)，其中與養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的機(jī)構(gòu)就有7個(gè)。在大部制改革后，不僅被賦有統(tǒng)籌擬訂機(jī)關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的職責(zé)，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)了其推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的職責(zé)。作為事業(yè)單位管理部門、衛(wèi)計(jì)委等政府部門在政策制定與執(zhí)行中應(yīng)與三大政府部門協(xié)同合作，共同發(fā)揮統(tǒng)籌考慮編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、明確籌資機(jī)制以及補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)政策等府際作用，推動(dòng)改革政策落地。

二、政策出臺(tái)中府際合作不足導(dǎo)致的困境

（一）編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以協(xié)調(diào)推進(jìn)。

利益關(guān)系作為府際關(guān)系之間的首要關(guān)系，是推動(dòng)政府部門合作的根本原因?！袄浴迸c“自利性”作為兩類利益屬性，使得政府部門為人民服務(wù)的同時(shí)謀求自身的利益、權(quán)力等。[1](p27)再加上傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長為主的政績考核，讓政府間關(guān)系更傾向于“府際競爭”而非“府際合作”。協(xié)調(diào)推進(jìn)事業(yè)單位編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要編辦、財(cái)政部以及人社部等相關(guān)政府部門樹立府際合作意識(shí)，整合彼此之間的利益以實(shí)現(xiàn)“利他性”最大化，從而謀求理想的府際合作。然而在此次改革政策出臺(tái)中，各政府部門僅考慮編制內(nèi)工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展以及自身利益，并未統(tǒng)籌考慮編制外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致政策出臺(tái)中府際合作遠(yuǎn)未成熟，使得編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以協(xié)調(diào)推進(jìn)。

編制是各級(jí)財(cái)政部門擬定財(cái)政預(yù)算和核撥經(jīng)費(fèi)的主要依據(jù)，只有在機(jī)構(gòu)編制部門審核同意設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核批的編制范圍內(nèi)，各事業(yè)單位才能核定人員和工資，財(cái)政部門才能列入政府預(yù)算范圍并核撥經(jīng)費(fèi)。在這一財(cái)政撥款機(jī)制下，財(cái)政部門有可能希望公立醫(yī)院少定編，從而少撥款，以減輕自身壓力?？v觀事業(yè)單位編制改革，從最初的“編制統(tǒng)一”到“定崗定編”、“定編定崗”，[7](p1-3)再到2011年事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，編制數(shù)量只減不增已經(jīng)成為發(fā)展趨勢。2005年開始實(shí)行的公開招聘，使事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)大量勞動(dòng)合同人員。以所調(diào)研的七家公立醫(yī)院為例（在職人數(shù)及財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)情況見表2），截至2014年底，七家醫(yī)院總?cè)藬?shù)為14346人，編外人員超過50%。其中蘇州A醫(yī)院，總在職人數(shù)為4500人，編內(nèi)人數(shù)1350人，僅占30%。相似的情況也出現(xiàn)在南京A醫(yī)院，編內(nèi)人數(shù)為1700人，占比34%，超編運(yùn)行已經(jīng)成為公立醫(yī)院普遍情況?，F(xiàn)有的編制數(shù)量已經(jīng)無法滿足實(shí)際需要，勞動(dòng)合同人員逐漸成為公立醫(yī)院發(fā)展的主力軍。

表2 七家公立醫(yī)院在職人數(shù)及財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)情況

表3 編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的差異

造成編制內(nèi)外人員比例如此失衡的原因在于，不少醫(yī)院編制數(shù)量擬定所依據(jù)的政策為1978年發(fā)布的《綜合醫(yī)院組織編制原則試行草案》（[78]衛(wèi)醫(yī)字第1689號(hào)），之后國家對(duì)城市公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)再無新政策出臺(tái)。編制標(biāo)準(zhǔn)的滯后制約了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，再加上當(dāng)前正值事業(yè)單位改革時(shí)期，編制數(shù)量只減不增，雖在一定程度上減輕財(cái)政壓力，但在出臺(tái)此次改革中，由于相關(guān)政府部門并未構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的合作參與機(jī)制，對(duì)編制內(nèi)外工作人員相關(guān)利益缺乏整合，從而進(jìn)一步導(dǎo)致人社部、財(cái)政部、編辦等相關(guān)政府部門對(duì)編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基礎(chǔ)、年金建立以及相關(guān)參保要點(diǎn)厘定等方面（如表3）難以協(xié)調(diào)推進(jìn)，使改革政策落地困難。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本分擔(dān)機(jī)制不健全。

改革政策的制定涉及多方利益主體：編辦、財(cái)政、人社等相關(guān)政府部門、衛(wèi)計(jì)委、各事業(yè)單位管理部門以及事業(yè)單位編制內(nèi)外工作人員等。理想中的府際合作應(yīng)在政策制定中，各政府部門明確自身職責(zé)，聽取利息相關(guān)者建議，以進(jìn)一步加強(qiáng)合作。然而當(dāng)前的府際合作仍處于初級(jí)階段，這在很大程度上是由于相關(guān)政府部門的職責(zé)并未得到有效發(fā)揮，造成當(dāng)前改革成本分擔(dān)機(jī)制不健全，政策難以落地。

政府作為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的資金籌措有著不可或缺的責(zé)任。但在此次改革中，人社部及財(cái)政部對(duì)所實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及為編內(nèi)人員建立強(qiáng)制性的職業(yè)年金制度，兩項(xiàng)內(nèi)容所需的單位繳費(fèi)資金來源并不明確，僅以國發(fā)﹝2015﹞2號(hào)中“資金來源多渠道”一帶而過，造成事業(yè)單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，政策難以落地。

財(cái)政撥款是籌措社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的、主要的來源渠道，[8](p338)財(cái)政部理應(yīng)成為分擔(dān)此次改革成本的重要資金主體。當(dāng)前，大多數(shù)公立醫(yī)院、高校等公益二類事業(yè)單位仍實(shí)行定額撥款制度，但就所調(diào)研的七家公立醫(yī)院來說，普遍出現(xiàn)政府財(cái)政補(bǔ)貼力度不足、財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全以及補(bǔ)貼缺乏針對(duì)性等問題。在實(shí)際調(diào)研中，財(cái)政部門對(duì)七家樣本醫(yī)院的年總補(bǔ)貼額約為7800萬，具體情況見表2。以徐州A醫(yī)院為例，財(cái)政部門雖以每年300萬元的定額撥款補(bǔ)貼醫(yī)院，但這僅占醫(yī)院總收入的0.3%，而面對(duì)高達(dá)8700萬元的年養(yǎng)老保險(xiǎn)參保費(fèi)用，①數(shù)字來源：由課題組調(diào)研資料整理得到。這項(xiàng)撥款顯得微不足道。此外，不同級(jí)別或同一級(jí)別的醫(yī)院補(bǔ)貼金額差距較大，且定額資金多年來未做動(dòng)態(tài)調(diào)整，這直接影響了醫(yī)院未來的發(fā)展。定額補(bǔ)貼中雖包含了醫(yī)院基建、設(shè)備、公共衛(wèi)生服務(wù)等項(xiàng)目資金，但財(cái)政部門卻并未對(duì)補(bǔ)貼做出具體劃分，財(cái)政補(bǔ)貼缺乏針對(duì)性。

在此次改革中，人社部應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部確保財(cái)政的財(cái)力保障作用，對(duì)公益二類事業(yè)單位資金承擔(dān)能力統(tǒng)籌考慮，明確此次改革成本應(yīng)與事業(yè)單位共同分擔(dān)。然而府際之間并未有效合作，使得政府應(yīng)承擔(dān)的籌資責(zé)任模糊不清，職責(zé)并未得到有效發(fā)揮。財(cái)政部在制定補(bǔ)貼政策時(shí)未從醫(yī)院現(xiàn)實(shí)需要的角度考慮，致使定額補(bǔ)貼金額的不合理以及補(bǔ)貼力度的不足，改革成本分擔(dān)機(jī)制不健全，籌資來源不明確，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以有效推進(jìn)。

（三）補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基礎(chǔ)不一致。

公平作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一要義，府際聯(lián)合出臺(tái)政策中應(yīng)統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位編制所帶來的差異，以公平為基礎(chǔ)建立全面的利益補(bǔ)償機(jī)制，政府部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)府際作用才能增進(jìn)合作以提高改革落實(shí)力。

此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革僅涉及編制內(nèi)人員利益調(diào)整，為了保障編內(nèi)人員改革后養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不降低，為其建立強(qiáng)制性職業(yè)年金制度，但并未對(duì)編外人員補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)做相關(guān)規(guī)定。相較于通過各級(jí)財(cái)力確保全面推進(jìn)的強(qiáng)制性職業(yè)年金，尤其在公益二類事業(yè)單位中，編外人員企業(yè)年金的建立受到經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政策“自愿性”理念等因素制約，覆蓋率低。根據(jù)調(diào)研情況，大部分公立醫(yī)院已逐步展開對(duì)編內(nèi)人員職業(yè)年金的建立，然而編外人員企業(yè)年金的建立卻開展困難，一些醫(yī)院雖有意為編外人員建立相關(guān)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于當(dāng)前并未建立起對(duì)公立醫(yī)院養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)的補(bǔ)貼機(jī)制，使得醫(yī)院缺乏相應(yīng)的資金，難以支撐為編外人員建立企業(yè)年金的計(jì)劃。

編辦、財(cái)政及人社等相關(guān)部門在政策出臺(tái)中，并未進(jìn)一步加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，缺乏對(duì)可能出現(xiàn)的新職業(yè)身份的養(yǎng)老差距問題統(tǒng)籌考慮。事業(yè)單位存在大量的編外人員，編制體制的存在讓人社部對(duì)編制內(nèi)外兩類人群補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)難以協(xié)調(diào)；同時(shí)由于財(cái)政部門與事業(yè)單位溝通不足，事業(yè)單位的財(cái)政定額撥款標(biāo)準(zhǔn)已無法滿足當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展的需要，財(cái)政投入力度小，導(dǎo)致事業(yè)單位資金負(fù)擔(dān)沉重，編外人員企業(yè)年金建立困難。事業(yè)單位工作人員補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基礎(chǔ)難以統(tǒng)一。

（四）若干政策要點(diǎn)操作性不強(qiáng)。

明晰此次改革政策要點(diǎn)需要政府部門之間進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)。然而現(xiàn)階段我國府際合作的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏制度性規(guī)范，[9](p51)政府部門之間更傾向于非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，即彼此間共識(shí)的達(dá)成大多依靠于政府高層管理者的承諾，協(xié)調(diào)過程具有一定隨意性。同時(shí)，改革政策的制定涉及編辦、財(cái)政及人社等較多部門，對(duì)所需協(xié)調(diào)的政策要點(diǎn)問題，具體由哪個(gè)部門啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制難以明確，這必將弱化政策出臺(tái)中的府際合作，使得政策缺乏明晰性。基于當(dāng)前制度化程度較低的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)政府部門在繳費(fèi)基數(shù)、視同繳費(fèi)年限等若干政策要點(diǎn)方面并未明確，造成在政策操作層面面臨重重障礙。

繳費(fèi)基數(shù)難以統(tǒng)一。事業(yè)單位編內(nèi)人員的繳費(fèi)基數(shù)由基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資構(gòu)成。但在對(duì)公立醫(yī)院調(diào)研中，編內(nèi)人員的績效工資可進(jìn)一步分為基礎(chǔ)性績效與獎(jiǎng)勵(lì)性績效，若將獎(jiǎng)勵(lì)性績效全部納入繳費(fèi)基數(shù)，則會(huì)出現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)高于在崗職工平均工資300%的情況，不僅會(huì)大幅增加公立醫(yī)院的參保成本，同時(shí)也將擴(kuò)大個(gè)人退休時(shí)養(yǎng)老金待遇水平的差距。對(duì)于編外人員而言，由于事業(yè)單位改革過程中并沒有相關(guān)政策規(guī)定其與編內(nèi)人員同步進(jìn)行工資套改，使得這部分人群的工資內(nèi)容難以明確為基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資的結(jié)構(gòu)，而且大部分公立醫(yī)院并未做到同工同酬，在工資計(jì)發(fā)上具有隨意性，以蘇北某二級(jí)醫(yī)院為例（見表4），以當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%（最低比例）為編外人員繳費(fèi)基數(shù)無論是單位繳存還是個(gè)人繳存，二者均差兩倍之多，若加上為編內(nèi)人員建立的強(qiáng)制性職業(yè)年金，編制內(nèi)外人員養(yǎng)老金待遇將會(huì)是天壤之別。

“視同繳費(fèi)年限”加劇不公。此次改革對(duì)事業(yè)單位編內(nèi)“中人”改革前的工作年限認(rèn)定為視同繳費(fèi)年限，但在編內(nèi)人群中，對(duì)改革前參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、改革后參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作人員，僅確認(rèn)其曾經(jīng)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)年限，并不認(rèn)定為視同繳費(fèi)年限。相較于改革前后均在事業(yè)單位工作的編內(nèi)人員的視同繳費(fèi)，在一定程度上加劇不公。對(duì)編外“中人”而言，在一直履行繳費(fèi)義務(wù)的情況下，未來其養(yǎng)老金待遇水平不僅遠(yuǎn)低于編內(nèi)人員，且提高養(yǎng)老金待遇水平的途徑是需要加以補(bǔ)繳。這將加劇編制內(nèi)外工作人員參保的不公平，使得編外“中人”的繳費(fèi)利益受損。視同繳費(fèi)的本意是政府履行本應(yīng)承擔(dān)的對(duì)勞動(dòng)者的義務(wù)，補(bǔ)齊歷史上欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。但在此次改革政策中，由于政府部門并未細(xì)化編制內(nèi)外“中人”視同繳費(fèi)年限改革要點(diǎn)，影響政策操作效果。

表4 2014年6月蘇北某二級(jí)醫(yī)院養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)情況

三、加強(qiáng)府際合作推動(dòng)改革困境的突破

（一）樹立事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的府際合作理念。

當(dāng)前，條塊關(guān)系是我國政府間關(guān)系模式的基礎(chǔ)，“條塊分割”的行政管理體制，導(dǎo)致政府間合作不充分。[10](p144-145)協(xié)調(diào)事業(yè)單位編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是一項(xiàng)需要多個(gè)政府部門協(xié)力合作、共同推進(jìn)的工作。然而在當(dāng)今府際關(guān)系中，各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)政策的目的，轉(zhuǎn)向“府際競爭”而非“府際合作”，對(duì)于事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策的完善與落地缺乏足夠的重視。在意識(shí)上，政府相關(guān)部門應(yīng)高度重視養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，這關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的大局；在行動(dòng)上，各政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)相互之間的聯(lián)動(dòng)性，積極溝通，為保障政策的落地建立完善合作機(jī)制。

政府作為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的主要擔(dān)當(dāng)者與組織者，在協(xié)調(diào)事業(yè)單位編制內(nèi)外兩大人群養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的合作參與機(jī)制（見圖1）。人社部應(yīng)統(tǒng)籌考慮編制內(nèi)外工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)，積極與編辦在公立醫(yī)院為代表的公益二類事業(yè)單位中有序推進(jìn)編制備案制改革。自2011年提出“編制備案制”以來，各地政府大都出臺(tái)了相關(guān)政策，但缺乏具體實(shí)施細(xì)則，中央編辦應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)備案制改革的具體操作實(shí)施細(xì)則，使各地備案制改革有章可循。各事業(yè)單位在對(duì)備案人員的管理上，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)與編內(nèi)人員同等對(duì)待，在管理上參閱編內(nèi)人員在人事、晉升、薪酬、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的管理辦法，使得兩類人群在崗位聘用、崗位管理、工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，編辦、財(cái)政部、人社部在制定、推行政策中應(yīng)健全公眾參與機(jī)制，構(gòu)建公眾參與平臺(tái)。鼓勵(lì)相關(guān)責(zé)任主體，例如衛(wèi)計(jì)委、事業(yè)單位工作人員等，和社會(huì)民眾針對(duì)政策要點(diǎn)提出各自的意見，使得政策能夠獲得各方主體的反饋并做出及時(shí)調(diào)整，以充分反映事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革相關(guān)各方的需求與想法，進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮編制內(nèi)外人員的養(yǎng)老金待遇水平，明確對(duì)編外人員年金的建立，結(jié)合實(shí)際厘定參保要點(diǎn)。

圖1 政府主導(dǎo)的合作機(jī)制構(gòu)建

（二）明確府際責(zé)任完善改革成本分擔(dān)機(jī)制。

政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行中起著主導(dǎo)作用，國家財(cái)政不僅擔(dān)負(fù)著養(yǎng)老金缺口的兜底責(zé)任，同時(shí)也是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集的重要來源。但由于國發(fā)﹝2015﹞2號(hào)文并沒有明確公益二類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本的資金來源，使得目前公益二類事業(yè)單位自身繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，難以支撐政策真正落地。

無論是從政府責(zé)任、事業(yè)單位的公益性還是從事業(yè)單位的繳費(fèi)能力考慮，政府都有義務(wù)加大對(duì)公益二類事業(yè)單位的財(cái)政補(bǔ)貼以分擔(dān)改革成本。財(cái)政部應(yīng)聯(lián)合人社部、編辦明確此次改革的成本籌資渠道，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，加大對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政投入力度，完善此次改革成本分擔(dān)機(jī)制。針對(duì)定額撥款的事業(yè)單位，財(cái)政部門應(yīng)充分考慮各事業(yè)單位級(jí)別、運(yùn)營狀況、工作人員數(shù)量及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素的影響而推行差別化、動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)政補(bǔ)貼政策。在強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政支持作用的同時(shí)，應(yīng)明細(xì)府際責(zé)任，厘清府際責(zé)任的邊界，不斷完善相關(guān)的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。同時(shí)在論證完善的基礎(chǔ)上，衛(wèi)計(jì)、編辦、財(cái)政、人社等部門聯(lián)合發(fā)文，盡快出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，為公立醫(yī)院編內(nèi)及勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供可操作的政策依據(jù)，以確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

（三）發(fā)揮府際作用統(tǒng)一補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基礎(chǔ)。

政府作為此次改革政策的制定與推動(dòng)者，在完善事業(yè)單位工作人員補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的過程中并未統(tǒng)一編制內(nèi)外工作人員的年金制度。實(shí)施新政后，編內(nèi)人員擁有強(qiáng)制性職業(yè)年金，但編外人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)普遍處于缺失的狀態(tài)。如此一來，二者之間的差距將會(huì)進(jìn)一步增大，這與此次改革的基本目標(biāo)將會(huì)背道而馳。

政府作為事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主導(dǎo)者，對(duì)構(gòu)建合理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著不可推脫的責(zé)任。財(cái)政部在承擔(dān)部分養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)貼的力度，健全財(cái)政補(bǔ)貼以建立全面的利益補(bǔ)償機(jī)制，從而為編外人員建立企業(yè)年金有“資”可尋。人社部具有事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老工作信息收集和監(jiān)管活動(dòng)作用，應(yīng)聯(lián)合編辦進(jìn)一步推動(dòng)編制備案制發(fā)展。此外，依據(jù)調(diào)研結(jié)果，各醫(yī)院財(cái)務(wù)狀況有別且財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不完善，從而在具體實(shí)施過程中，政府可賦予公立醫(yī)院為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金一定的柔性：在過渡期內(nèi)，適當(dāng)降低繳費(fèi)比例，并逐步提高，最終達(dá)到與職業(yè)年金同等的繳費(fèi)比例。

三大部門在合作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各自職能與作用，對(duì)企業(yè)年金建立的“自愿”和單位“經(jīng)營狀況良好”等相關(guān)政策進(jìn)行合理的調(diào)整，同時(shí)明確指出“在財(cái)政合理補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一事業(yè)單位編制內(nèi)外人員補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)形式”。只有在財(cái)政保障和政策調(diào)整雙重作用下，編外人員年金制度的建立才能落實(shí)。

（四）加強(qiáng)府際合作細(xì)化改革政策要點(diǎn)。

府際合作是政府明晰政策內(nèi)容的重要前提。保障事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策的切實(shí)落地，需要人社部、財(cái)政部以及編辦聯(lián)合其他相關(guān)部門創(chuàng)建橫向府際溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化制度化建設(shè)，明確職責(zé)權(quán)限，同時(shí)聽取衛(wèi)計(jì)委、事業(yè)單位相關(guān)工作人員的建議，加強(qiáng)府際合作以細(xì)化新政參保要點(diǎn)。

推進(jìn)工資改革，統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)。對(duì)編內(nèi)人員而言，相關(guān)政府部門應(yīng)聯(lián)合事業(yè)單位統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)中的績效工資核算，以確保編內(nèi)人員繳費(fèi)基數(shù)公平。對(duì)編外人員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)事業(yè)單位編制內(nèi)外工作人員工資水平，明確規(guī)定將基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資作為其繳費(fèi)基數(shù)，從而保證兩類人群的繳費(fèi)公平。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理認(rèn)定“中人”的視同繳費(fèi)年限。應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)改革后轉(zhuǎn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的編內(nèi)“中人”合理視同其之前的繳費(fèi)年限，以進(jìn)一步縮小編內(nèi)人群由于參與事業(yè)單位工作時(shí)間長短而導(dǎo)致的養(yǎng)老待遇不公。對(duì)編外人群而言，各政府部門加強(qiáng)溝通，考慮編外同期人員的權(quán)益，參照編內(nèi)人員“中人”的界定及養(yǎng)老保險(xiǎn)的過渡辦法加以執(zhí)行，從而進(jìn)一步協(xié)調(diào)編制內(nèi)外人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。人社部不可因編制體制的因素否定勞動(dòng)者多年的實(shí)實(shí)在在的工作，財(cái)政部應(yīng)加大對(duì)編外員工的資金保障力度，從而進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政落地。

細(xì)化改革政策要點(diǎn)是一項(xiàng)需要各相關(guān)政府部門加強(qiáng)府際溝通，協(xié)力合作的工作。在現(xiàn)有政策下，資金來源、視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定等諸多方面均存在模糊之處，而這些問題的解決不僅僅依賴于醫(yī)院這類的參保單位，更需要的是政府相關(guān)部門在參保政策方面加以完善與明晰。因此，編辦、財(cái)政、人社、衛(wèi)計(jì)等涉及的各個(gè)部門應(yīng)加強(qiáng)溝通，形成橫向府際溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府各相關(guān)部門在開展調(diào)研、座談會(huì)、專家咨詢會(huì)、論證會(huì)等工作的基礎(chǔ)上，全面深化對(duì)改革的認(rèn)知，進(jìn)而在人員編制、養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入、人事管理、參保制度等方面達(dá)成共識(shí)，破解一些部門的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，促進(jìn)相關(guān)部門間的通力合作，加大各項(xiàng)改革工作的支持力度，為公立醫(yī)院編內(nèi)人員、勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)論與討論

基于“府際關(guān)系理論”，以“府際合作”的新視角研究當(dāng)前事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境與突破。通過梳理此次改革政策所依托的府際關(guān)系，分析在此次改革中所出現(xiàn)的：編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以協(xié)調(diào)推進(jìn)、改革成本分擔(dān)機(jī)制不健全、兩類人群補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)政策基礎(chǔ)不一致以及政策要點(diǎn)模糊等困境，認(rèn)為在政策出臺(tái)中不充分的府際合作是導(dǎo)致以上困境出現(xiàn)的主要原因，提出從根本上重塑府際關(guān)系理念，構(gòu)建政府主導(dǎo)的合作機(jī)制，明確府際責(zé)任、發(fā)揮府際作用，加強(qiáng)府際合作以突破改革困境。

推進(jìn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革新政落地涉及多方面的因素，需要府際協(xié)調(diào)配套相關(guān)改革政策才能奏效，例如工資制度改革、編制制度改革以及財(cái)政投入機(jī)制改革等，這些深層次的問題都有待展開系統(tǒng)深入的研究。

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D63；F840 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2017）10-0040-07

黃健元（1964—），男，河海大學(xué)人口研究所教授、博士生導(dǎo)師；汪卓雅（1994—），女，河海大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“流動(dòng)老年人口家庭代際團(tuán)結(jié)關(guān)系及支持政策研究”（17ARK003）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政的公平效應(yīng)研究”（17YJC840037）。

責(zé)任編輯 申 華