寇鐵軍，畢 蕊

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

財政專項扶貧資金減貧績效的約束與提升

寇鐵軍，畢 蕊

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

財政專項扶貧資金是政府主導減貧實踐、履行減貧職能的重要財政保障。在“十三五”全面脫貧攻堅關鍵時期，政府主導的減貧模式仍將繼續(xù)發(fā)揮作用，并將投入更大規(guī)模的財政專項扶貧資金，用以改善貧困現狀、提升公共服務水平、維護貧困人口發(fā)展權利、增強其自我發(fā)展能力，徹底擺脫貧困面貌。但受制于財政資金供給能力不足、貧困識別機制存在偏差、扶貧資金運行與監(jiān)管體制不完善等內外因素，財政專項扶貧資金減貧績效難以實現最大化甚至一度呈現下降趨勢。因此，變革相應的約束機制，充分發(fā)揮財政減貧職能，提升財政專項扶貧資金減貧績效水平，為全面實現小康社會目標助力。

財政專項扶貧資金；公共服務;減貧績效；精準扶貧；精準脫貧

一、引 言

在管理學中，績效評價集中于對員工個人和組織能力在特定環(huán)境中表現出來的程度和效果的總體評價，并為其實現預期目標的行為進行必要的管理與控制?？冃П灰肷鐣洕钠渌I域，主要關注于社會經濟活動及其行為的結果與成效。在以政府為主導的減貧實踐中，財政專項扶貧資金是政府主導減貧實踐、履行減貧職能的重要財政保障。因此，關注政府減貧績效，可以間接從財政專項扶貧資金的減貧績效予以評價。關于財政專項扶貧資金減貧績效問題的研究，相關學者運用統計分析模型進行了有效的實證分析并得出結論：財政專項扶貧資金對于貧困地區(qū)經濟發(fā)展的影響存在正向作用但表現出非常顯著的滯后性，同時在對其他扶貧資源的帶動效應、緩解貧困、提升貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力以及扶貧對象的整體滿意度方面都存在原地踏步的狀態(tài)，績效水平提升不夠明顯[1-2]。本文遵照財政專項扶貧資金績效評價指標體系的內容，即扶貧資金的安排情況、使用情況、監(jiān)管情況、使用成效、管理使用工作評價及調整指標等六大部分，以結果為導向，專注于財政專項扶貧資金減貧績效的總體評價，從資金的整體運行及管理過程分析形成績效評價結果的原因及未來變革的設想。

二、中國減貧實踐與新時期貧困特征

自改革開放以來，中國一直致力于以農村扶貧開發(fā)為核心的減貧實踐，并取得了令人矚目的成績。貧困人口的總體規(guī)模及貧困發(fā)生率明顯降低，如表1所示，截至2016年，貧困人口總量降至4 332萬人，貧困發(fā)生率降至4.50%。在推進聯合國千年發(fā)展目標的進程中，中國為世界消除貧困目標的實現做出了近70%的貢獻[3]。中國減貧事業(yè)所獲得的巨大成績得益于扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進，也來自于持續(xù)高速增長的經濟推動，更為重要的是建立在強有力的政府主導的減貧模式建構起的有效制度保障[4]。政府構建的減貧保障網的直接表現即是設立扶貧資金財政專項投入貧困地區(qū)，并通過完善的扶貧管理組織體系保障財政專項扶貧資金的有效運行。伴隨著農村貧困線標準的不斷提升，貧困人口的絕對數量在不斷增加，各級政府雖逐漸增加財政專項扶貧資金的投入，但對貧困人口消除貧困的整體績效卻表現甚微，農村貧困人口的貧困發(fā)生率下降幅度在降低，貧困地區(qū)的基本公共服務水平相比非貧困地區(qū)還存在差距，貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力存在明顯不足，一定程度上折射出財政專項扶貧資金減貧邊際效益的遞減趨勢。相比2010年，財政專項扶貧資金總量在逐年增加，其單位變化率對于貧困人口減少以及貧困發(fā)生率下降的影響程度卻逐年降低。

表1 中央財政專項扶貧資金減貧績效變化情況

注：2010—2014年數據根據2015年《農村貧困監(jiān)測報告》相關數據整理計算得出；2015年數據根據2016年國務院發(fā)表《中國的減貧與人權進步》白皮書整理計算得出；2016年數據根據http://finance.china.com.cn/news/20160719/3818293.shtml相關資料整理計算得出；以2010年為基期。

財政專項扶貧資金減貧績效遞減趨勢的呈現很大程度上表露出大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與新時期所呈現出的貧困狀況的矛盾與不相適應。新時期的貧困現實呈現出比以往更為復雜的特點：貧困人口的分布相對分散且多集中在偏僻、環(huán)境惡劣的深山區(qū)，其自身發(fā)展能力不足，可謂“貧中之貧，困中之困”，擺脫貧困威脅的成本加大。貧困人口自身存在脆弱性，應對風險能力弱，返貧現象突出，對脫貧致富的穩(wěn)定性與可持續(xù)性構成巨大挑戰(zhàn)。面對貧困人口的新特點，普惠式的財政扶貧投入難以惠及到更廣泛的貧困人口，加之財政專項扶貧資金的有限性和其傳遞使用機制不完善所產生的運行效率的損失，都極大地降低了財政專項扶貧資金減貧績效。“精準扶貧，精準脫貧”是面對扶貧攻堅新階段，全面擺脫貧困及建設小康社會目標的一次戰(zhàn)略選擇和現實需求。在這其中，提升財政專項扶貧資金減貧績效將成為重要的助推器。在以政府為主導的減貧實踐中，為各類政策措施提供充足財政資金支持的同時，需要探討如何擺脫現實的約束，創(chuàng)新財政扶貧機制，提升財政減貧績效水平，使政府扶貧資金真正用到貧困人口身上，實現精準扶貧，為全面建設小康社會構筑堅實且長效的減貧保障網。

三、財政專項扶貧資金減貧績效的機制約束

1.財政資金供給能力不足，難以適應貧困新特征

財政專項扶貧資金是政府各項扶貧政策有效運行的重要載體。為支持扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施，自1980年起，中國向貧困地區(qū)投入財政專項扶貧資金，即支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金。1982年12月10日，國務院決定實施“三西”(以甘肅定西為代表的中部干旱地區(qū)，河西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū))農業(yè)建設計劃，專項撥款20億元，建設期為10年。1984年，為改善貧困地區(qū)基礎設施建設開始實施以工代賑計劃。在改革開放初期，這些財政專項扶貧資金的投入和一系列針對貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策的實施，為貧困地區(qū)經濟發(fā)展注入了新的活力，更大規(guī)模地減少了農村貧困人口。1994年，以應對經濟不發(fā)達地區(qū)貧困人口溫飽問題的“八七扶貧攻堅計劃”正式啟動。在此階段，財政專項扶貧資金的投入相比之前得到了空前擴大，至1999年其年度投入達到248億元，比20世紀80 年代初的8億元增加了30倍。通過財政資金的有效推進，中國農村2億多貧困人口解決了溫飽問題，國家貧困縣的人均收入水平獲得了提高，至1999年已接近于1 347元。貧困地區(qū)生存環(huán)境獲得改善，人口增長得到控制，教育、醫(yī)療、農業(yè)技術及文化都得到了進一步提升，貧困狀況得到緩解[5]。自2001年起，中國進入了全面建設小康社會的扶貧開發(fā)階段，先后制定并頒布2001—2010年和2011—2020年《中國農村扶貧開發(fā)綱要》，將扶貧目標定位在鞏固溫飽水平，逐步消除絕對貧困，協調地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、工農之間及農村內部的差距，有效緩解因權利、文化、能力等層面的不均衡而形成的貧困問題。在國家財政預算安排下，財政專項扶貧資金將流向農村，少數民族及邊境地區(qū)，國有農場、林場及新疆生產建設兵團，用以加快貧困地區(qū)發(fā)展，改善生存狀態(tài)，提升自我發(fā)展能力[6]。

伴隨扶貧開發(fā)進程不斷得以強化和加深，國家扶貧政策從單純的提升貧困地區(qū)的收入水平、解決貧困人口的基本生存需要，到更多關注于因為制度層面的不公平所產生的權利貧困、文化貧困及能力貧困問題上。這在一定程度上也擴大了政府的扶貧職能，并需要更加充足的財政專項扶貧資金緩解多元貧困的現實狀況。然而受到社會經濟發(fā)展下行壓力和大規(guī)模減稅降費等因素的影響，中央財政收入的增長自2012年起逐年遞減，增長率由2012年的8.63%降至2016年的4.27%。這相對于每年大規(guī)模的財政扶貧投入略顯吃力。如表2所示，盡管財政專項扶貧資金總量在逐年增加，但其增長量卻有所下降。另外，在財政專項扶貧資金的使用環(huán)節(jié)，雖其支出結構涉及到農業(yè)發(fā)展、農村基礎設施建設及教育、醫(yī)療等公共服務領域，但在農村基礎設施建設環(huán)節(jié)所占比重過大，而教育、醫(yī)療等公共服務領域獲得資金份額較小。這一做法，在應對大規(guī)模且普遍集中的貧困地區(qū)的生存貧困問題時具有積極意義且收效明顯。如表2所示，貧困地區(qū)生產總值逐年增加，2013年增至47 773.00億元。扶貧重點縣的農村居民人均純收入水平得到提高，2011—2014年，全國扶貧重點縣居民人均純收入年均增長12.20%，略高于同期全國農村居民人均純收入的年均增長率。貧困地區(qū)的通電、通路問題，安全飲用水和住房條件得到明顯改善。2014年，貧困地區(qū)通電自然村占比100.00%，安全飲用水農戶占比82.30%，人均住房面積達到27.40平方米，相比2009年增加7.30平方米。但是面對新時期分散且生存環(huán)境惡劣的貧困人口，這種以基礎設施建設為重點的大規(guī)模扶貧資金投入耗費成本巨大，效率低下，難以產生普惠效應，無法觸及貧困地區(qū)并徹底擺脫貧困。同時，財政專項扶貧資金的分配對于教育等民生領域投入還略顯單薄，這對于因教育不足、因病、因災致貧的貧困人口難以獲得自我發(fā)展能力的提升，極易形成貧困現象的代際傳遞，返貧現象會普遍存在，擺脫貧困的可持續(xù)性難以為繼。

表2 扶貧重點縣地區(qū)生產總值、人均純收入及貧困地區(qū)基礎設施變化情況

2.貧困識別機制存在偏差，財政扶貧資源錯配現象長期存在

自1986年起，中國政府開啟了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，改變了之前消除普遍貧困的方式，轉而劃定特定貧困地區(qū)和貧困人口，集中財政扶貧資源，提升財政扶貧資源利用效率，開展有針對性的扶貧開發(fā)。扶貧目標瞄準于所劃定的592個國家級貧困縣。這種目標瞄準的創(chuàng)新之舉助力于“八七扶貧攻堅計劃”得以順利實現。但目標瞄準機制的實施也滋生了財政扶貧資源錯配現象。究其原因在于對貧困縣及貧困人口的識別有失客觀性，如被劃定的貧困縣中存在非貧困人口，而非貧困縣中也存在著一定比例的貧困人口。財政扶貧資源流向貧困縣會同時惠及到當地的貧困人口及非貧困人口，而非貧困縣中的貧困人口卻被游離在政策之外，以致于財政扶貧資源被人為地錯配于非貧困人口。進入21世紀，隨著全面建設小康社會進程的開啟，扶貧開發(fā)進入了新的發(fā)展階段，其幫扶對象也進一步瞄準到貧困村、貧困戶，以適應于貧困人口呈點狀分布的狀態(tài)，并試圖糾正縣級瞄準機制自身存在的目標偏離和財政扶貧資源錯配。盡管村級瞄準機制擴大了貧困人口的覆蓋范圍，卻仍然存在部分貧困人口未被納入扶貧范圍的事實。另外，以村為單位的貧困識別機制受限于村級統計資料的匱乏，貧困村識別與監(jiān)督機制不完善等因素的影響而降低了其識別精準度[6]。為實施全面脫貧攻堅戰(zhàn)略，實現百年全面建設小康社會的總目標，中國自2013年開啟針對于剩余貧困人口有效實施精準扶貧的方略，強調逐步完善貧困人口的建檔立卡工作，加強對貧困人口的精準識別，為精準扶貧奠定基礎。至此，貧困瞄準對象更加深入到了特定的貧困戶。然而建檔立卡過程中仍然存在著諸多影響識別精準度的現實問題：如貧困戶的確定標準主要以貧困線為依據，即對收入貧困的關注，有可能忽視了多元貧困問題的存在，一定程度上會將收入略高但仍然處于貧困的家庭排除在外。另外，伴隨針對建檔立卡貧困戶的扶貧政策范圍的擴大，對農村貧困戶產生了“援助誘惑”，爭相納入建檔立卡范圍之中，擾亂了原有的評定機制，也影響了識別機制的客觀性與公平性[7]。總之，財政專項扶貧資金在貧困對象識別機制有失公允的現實環(huán)境下，自然會存在資源錯配現象，導致非貧困人口“搭便車”坐享了財政扶貧資源，進而影響了減貧績效水平。

3.扶貧資金運行機制不完善，影響財政專項扶貧資金減貧績效

財政專項扶貧資金是政府扶貧投入的主要來源。1986年，國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組(現國務院扶貧開發(fā)領導小組)正式成立，整合了包括發(fā)改委、財政部、中國人民銀行、教育部等多部門的資源，協同推進大規(guī)模的扶貧開發(fā)。各省、自治區(qū)、直轄市和地(市)、縣級政府也相應設置了扶貧管理組織，并形成了中央領導、分省級負責的組織體系。財政專項扶貧資金會在每年年初通過預算安排進行總體分配，并及時劃撥到各省、自治區(qū)、直轄市，之后將由省級政府全權負責完成資金的下行分配、撥付及使用。各級政府扶貧組織體系的建構，為政府主導下的扶貧開發(fā)提供了制度層面的保障[8]。但扶貧組織體系的現實運作過程卻突顯出諸多問題，影響財政專項扶貧資金的高效運行。一是省級政府負責的扶貧機制雖打破了之前中央集權制下的資金分配機制，擁有對扶貧開發(fā)項目的規(guī)劃、組織、資金的分配、審定及監(jiān)督與管理的職權，并充分發(fā)揮地方政府的信息資源優(yōu)勢，更有效地運用財政專項扶貧資金，最大限度惠及當地貧困縣、貧困村及貧困人口。但地方政府在財政扶貧資源傳遞過程中的權力過大，并受制于不規(guī)范的貧困識別及信息透明度的缺失等因素的影響，在確定貧困地區(qū)及分配財政專項扶貧資金時常常存在隨意性，唯地方經濟發(fā)展論，唯地方財政收入增長論，影響了財政專項扶貧資金分配的精準度與公平性。二是財政專項扶貧資金的分配過程也是一次利益博弈過程。地方政府為爭得更多的財政專項扶貧資源，經常存在“跑部錢進”、虛報減貧績效、大肆招攬項目的行為，以便于為自己爭取更大的扶貧利益。這種做法讓“減貧項目”的減貧職能發(fā)生了扭曲，儼然成為了地方政府追求部門利益甚至個人政績的工具，并未真正惠及貧困地區(qū)甚至貧困人口。三是政出多門的管理機制，雖強化了財政扶貧資金的?？顚Ｓ玫尼槍π?，卻折損了其綜合效率，讓分散使用的財政專項扶貧資金難以形成合力。在現有的管理機制中，財政部、扶貧辦、發(fā)改委分管不同用途的扶貧資金，另有諸如交通、水利、農業(yè)、林業(yè)其他職能部門也同時參與減貧項目的實施與管理。多頭管理的現實問題是不但增加了協調管理的成本還使?？顚Ｓ玫呢斦Y金成為了部門利益的代名詞，直接導致扶貧資金分散使用，降低了其使用效率。四是中央財政向各省級政府撥付財政專項扶貧資金時，以因素法為基礎，從貧困的整體狀況、農村居民人均純收入、地方人均財力及貧困深度等客觀因素、政策性因素及減貧績效出發(fā)，確定省級專項資金的分配數額。這種分配機制及其方法，過多強調代表貧困地區(qū)基本貧困狀況的統計指標權重，而減貧績效的總體評價權重過小，對政府參與減貧實踐未能形成正向的激勵機制。財政專項扶貧資金的分配公允完全取決于統計數據的客觀性與真實性。同時，受制于減貧項目申請審批層級過多，項目規(guī)劃周期過長，再加上相關扶持政策缺乏長期性與持續(xù)性，使得財政專項扶貧資金的分配存在滯后性，也缺乏長效性。財政專項扶貧資金的投入受制于基層政府財政預算管理制度的不完善，影響了資金撥付的時效性，并形成了嚴重的滯留現象。財政專項扶貧資金運行機制的缺陷，增大了運行風險，提高了資金漏出率，降低了資金的使用效率[9]。2015年，國家審計署在重點抽查的17個省40個縣的財政專項扶貧資金使用情況中，該范圍內在2013—2015年所獲得的財政專項扶貧資金109.98億元，其中審計范圍50.13億元，有1.51億元扶貧資金被虛報冒領或違規(guī)使用，有8.70億元的扶貧資金長期閑置，部分資金閑置長達15年，個別地區(qū)減貧項目建成后廢棄、閑置或未達到預期目標，造成扶貧資金的巨大浪費[10]。

4.扶貧資金監(jiān)管機制不完善，財政專項扶貧資金減貧績效缺乏有效制度保障

財政專項扶貧資金是國家助力于貧困地區(qū)經濟發(fā)展、脫貧致富、維持經濟均衡發(fā)展和分配相對公平的一種制度安排。為了充分有效運用財政扶貧資源，自1986年起，國家就對扶貧資金的管理進行了嚴格的規(guī)定與限制。1987年，財政部頒布《支援經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》，之后契合于每一階段國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施，財政專項扶貧資金管理辦法會做出相應的調整與完善，旨在規(guī)范與強化財政專項扶貧資金的使用及管理，為全面消除貧困提供必要保障。同時，為有效監(jiān)督地方政府運用財政專項扶貧資金的績效，1992年，國務院扶貧開發(fā)領導小組等多部門聯合制定《貧困縣經濟開發(fā)統計報表》，開啟了對政府扶貧政策措施的監(jiān)測。2006年，針對財政專項扶貧資金的績效評價開始實行，以此調動地方政府有效運用財政專項扶貧資金的積極性，激勵其全面落實扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的相應職責。2007年，財政部會同多部門開發(fā)建設了財政專項扶貧資金管理監(jiān)測信息系統[11-12]。財政專項扶貧資金績效評價機制的運行及有效實施，雖然對地方政府加強資金管理、做好扶貧工作的積極性有較強的激勵作用，但限于績效評價機制自身的不足，直接影響了評價結果的客觀性，如指標設定還存在不科學的因素，現行的評價標準與精準扶貧的目標理念的矛盾與沖突等；資金監(jiān)管權力由省下放到縣，但基層政府之間的權力責任不明晰，各層級政府都存在既當運動員又當裁判員的現象，越位與缺位現象尤為突出。財政專項扶貧資金績效評價環(huán)節(jié)，雖有外部專家參與評定，但制度的設計與實施卻是扶貧辦和財政部，這直接影響了績效評價的客觀性與獨立性。監(jiān)管方式多集中于事后監(jiān)管，缺少資金的傳遞及使用過程的動態(tài)性控制。同時，中國的減貧實踐長期以來都是建立在政策與道義層面的推動之上，缺少健全的法律制度體系作為保障[13]。一系列的“綱要”、“規(guī)劃”和“辦法”在減貧實踐環(huán)節(jié)雖履行了指導與監(jiān)督的職能，但缺乏強有力的法律權威和效力。這也直接導致參與減貧實踐的各職能部門權利義務關系不明晰，責任弱化現象較為嚴重等問題的出現。同時，這些指導性文件對于違規(guī)違紀行為的懲處形式單一，力度過輕，為違法行為提供了可乘之機。

四、提升財政專項扶貧資金減貧績效的總體思路

1.提升財政供給能力，滿足新時期減貧需求

自扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施至今，中國的減貧績效令世界贊譽。這與中國一直堅持的以政府主導的減貧模式有著正向的關系。盡管減貧績效隨著財政專項扶貧資金投入的擴大呈現出了遞減趨勢，但也從另一個層面說明，提升政府減貧績效的空間之大。因此，提升財政供給能力，繼續(xù)擴大政府在減貧事業(yè)中的主導力量，滿足新時期減貧需求成為必然之勢。一是滿足全面消除貧困目標的資金需求，中央政府及地方政府需要保證充足且有效的財政專項資金投入貧困地區(qū)，惠及貧困人口，為貧困地區(qū)的生產及公共事業(yè)投資提供必要的資金保障。二是面對財政專項扶貧資金的有限性，提升財政專項扶貧資金減貧績效是核心目標。從制度層面，逐步完善各層級政府財政權責分配關系，合理劃分財權與事權，降低省級以下政府的財政壓力，變革唯GDP論英雄的激勵機制，降低財政專項扶貧資金錯配、挪用等的可能性，降低資金漏出率。在進行財政專項扶貧資金的轉移支付環(huán)節(jié)，需要平衡不同層級政府之間的財政供給能力，從橫向與縱向協調地區(qū)發(fā)展差距和減貧實力。三是創(chuàng)新財政專項扶貧資金的使用機制，提升財政專項扶貧資金扶貧的精準度。一方面，因地制宜，在綜合考慮致貧原因基礎上，通過挖掘地區(qū)優(yōu)勢資源，開展諸如旅游、電子商務等有針對性的產業(yè)扶貧項目，依托于特定項目實施有針對性的生產建設投資和扶貧信貸投資；通過生態(tài)環(huán)境建設，逐步改善貧困地區(qū)生產生活條件不斷惡化的現狀，為脫貧致富且可持續(xù)性發(fā)展提供有利環(huán)境基礎。另一方面，靈活運用財政專項扶貧資金，以政府與社會資本相互融合的方式，依托于政府購買社會服務形式，為貧困人口提供就業(yè)培訓及健康保障服務。通過財政資金股權投入方式，積極引導社會資源投入扶貧領域，以貧困人口持有股權的方式為貧困人口提供長期且穩(wěn)定的資產性收入[14]，增加貧困人口收入的多樣性。

2.強化財政專項扶貧資金的整合效應，提升財政貧困治理能力

推進現代國家治理體系的建構是全面深化改革的總體目標，也是全面提升國家治理能力的現實體現?，F代化的核心在變革，其現實表現在傳統思想、關系、生產及生活方式的變革，而其實質在制度的創(chuàng)新，突顯法制化與多元化的關鍵特征，提升國家治理能力。國家治理需協同政府、企業(yè)、社會及個人力量，整合優(yōu)勢資源并形成合力，在法定制度規(guī)則的約束下，提升治理的透明性、規(guī)范性及高效性。在實現現代化的進程中，財政將成為其提升資源配置效率、協調公平分配及增強宏觀調控能力的必要基礎與重要支柱[15]。基于此，滿足現代國家治理體系建設的需要，現代財政制度體系的構建將成為重要組成部分和有效制度保障。財政制度體系的現代化需要強調治理主體間的權責明晰，強調監(jiān)督與約束機制嚴肅有效，遵循公開透明的原則保障財政資金獲得有效且公平配置，提升財政績效水平。以此為基礎，財政資金投入扶貧領域時，一方面，需要從制度創(chuàng)新層面打破財政專項扶貧資金多頭分配與分散使用的低效運行機制，以省級政府為主導，構建完善的包括扶貧資金在內的涉農資金協調機制，實現臨近地理區(qū)位整合、相似減貧項目整合，突破時間與空間上的局限并統籌安排，充分且有效利用游離在部門之間的財政資金，化零為整，形成基于貧困地區(qū)發(fā)展的產業(yè)扶持規(guī)模，打造全產業(yè)鏈發(fā)展模式，提升財政專項扶貧資金的集聚效應[16]。另一方面，適應于市場經濟運行機制的需要，明確政府與市場之間的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。在減貧事業(yè)中，政府的主導力量應體現為“四兩撥千斤”的杠桿作用，用有限的財政資金撬動更多的社會資源投入貧困地區(qū)，搭建社會資金進入扶貧領域的有效平臺，構建政府主導、社會積極參與的“大扶貧”格局，以財政專項扶貧資金為“粘合劑”，整合來自于不同渠道的資源，提升扶貧與脫貧的整體績效[16]。

3.優(yōu)化財政專項扶貧資金投入結構，提升貧困地區(qū)自我發(fā)展能力

精準扶貧作為新時期扶貧攻堅戰(zhàn)略的有效方式，其治理理念體現在扶貧對象、項目安排、資金使用、扶貧措施、因村派人及扶貧成效等方面實現“精準”目標[17]。而其中的財政專項扶貧資金使用“精準”應該聚焦于“扶真貧，真扶貧”的現實要求層面，一方面，需從財政資金的扶貧對象上集中投入到貧困地區(qū)與貧困人口，降低向非貧困地區(qū)與非貧困人口的錯配率。另一方面，財政資金的投入應集中于教育、醫(yī)療、文化、社會保障等民生領域，減少代際傳遞以及因病、因災致貧風險，形成可持續(xù)發(fā)展能力。實現財政專項扶貧資金的精準目標，優(yōu)化財政專項扶貧資金投入結構，需要從以下層面做出努力：一是基于不同的致貧原因，財政資金的供給需要以有針對性且差異化的分配方式，滿足貧困地區(qū)及貧困人口的現實需求，發(fā)揮財政專項扶貧資金的最大效益。二是構建完善的貧困人口退出機制，實施貧困人口的動態(tài)化管理，精準識別貧困人口的總體規(guī)模，充分且有效運用財政專項扶貧資金。三是優(yōu)化財政專項扶貧資金投入結構，以改善貧困地區(qū)生產生活條件為基礎，提升貧困地區(qū)公共服務水平，創(chuàng)造優(yōu)質的投資生態(tài)環(huán)境，以吸引更多社會資源投入貧困地區(qū)，形成內生增長動力。四是改變“等、靠、要”的扶貧救濟模式，轉而實施有效的減貧模式，依托于政府的主導力量，創(chuàng)新財政專項扶貧資金的投融資機制，吸收社會資本、金融資本參與減貧實踐，擴大農業(yè)產業(yè)規(guī)模，提升現代農業(yè)的生產運營效率，共建政府主導、社會資本運營、農民增收的農業(yè)開發(fā)合作運營模式。

4.完善扶貧資金運行機制，提升財政專項扶貧資金減貧績效

財政專項扶貧資金的傳遞過程集中了中央與地方各層級政府及相關職能部門等多個參與主體，其決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)形成了多重委托代理關系。各參與主體的行為選擇的結果受制于各自的部門利益及監(jiān)督約束機制。當監(jiān)督約束機制存在缺陷、扭曲扶貧政策目標時，在尋求部門利益最大化的前提下，尋租行為必然形成。一定數量的財政專項扶貧資金漏出，增加了傳遞過程的無謂消耗，也直接降低了財政資金的減貧績效[18]。因此，構建有效的激勵約束機制，增加違約成本，實現各參與主體相互合作的最優(yōu)均衡，并由此提升財政專項扶貧資金的運行效率，實現財政資金真正作用于貧困人口的精準目標。一是逐級下放財政專項扶貧資金審核權限集中到縣，實現資金分配使用有效對接貧困村、貧困人口的現實需求，強化縣級政府在精準扶貧中的重要作用，突出省級政府履行減貧項目的監(jiān)督與管理職能。厘清職能部門權責關系，減少財政專項扶貧資金行政審批的層級，提升資金的運行效率。二是財政專項扶貧資金分配依托于因素法的基礎上，應輔之以對貧困地區(qū)的地域特征、經濟及社會現實的綜合評價，因地制宜，區(qū)別對待，兼顧效率與公平原則，集中財政專項扶貧資金投入到中西部貧困人口集中區(qū)域，發(fā)揮財政減貧的最大績效。三是強化財政專項扶貧資金監(jiān)督與審計，特別突出獨立于扶貧參與主體的第三方評估機構對財政專項扶貧資金減貧績效的客觀評價，強化社會監(jiān)督，杜絕資金漏出，減少浪費與閑置。基于精準扶貧目標完善已有財政專項扶貧資金績效評價體系，強化對貧困地區(qū)教育、醫(yī)療及社會保障等提高貧困人口自我發(fā)展和抵御風險能力的財政資金分配權重。評價過程除了關注貧困地區(qū)經濟發(fā)展變化的相關統計數字外，更應從貧困人口的貧困程度變化的切身感受予以考量，滿足貧困人口的現實需求，才能做到真正的減貧。四是精準扶貧的關鍵在貧困人口的精準識別[14]。完善貧困識別機制，輔之以更為廣泛的多維貧困指標，挖掘出因教育、健康狀況及應對風險等的不公平而深陷貧困的人口規(guī)模，為財政專項扶貧資金的分配提供可以參考的客觀依據。同時，在貧困人口的識別環(huán)節(jié)還需強化動態(tài)管理。五是依法減貧，構筑減貧事業(yè)的制度保障網。規(guī)范的法律制度是有效治理貧困的制度保障，頒布《反貧困法》，制定原則、明確責任與權限、規(guī)范貧困治理的執(zhí)行與有效實施，維系政策的權威性。通過法的權威，逐步改善財政專項扶貧資金運行環(huán)境，規(guī)范資金管理體制，建構資金整合、社會參與及監(jiān)督評價的法律保障，實現貧困人口獲得公平的生存及發(fā)展權利[19]。

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(責任編輯：韓淑麗)

2017-10-06

教育部人文社會科學研究項目“我國參與區(qū)域性國際公共產品供給研究”(17YJAGJW001)

寇鐵軍(1954-)，男，遼寧臺安人，教授，博士生導師，主要從事財政理論與政策研究。E-mail：csxya@dufe.edu.cn

畢 蕊(1982-)，女，遼寧凌源人，博士研究生，主要從事財政理論與政策研究。E-mail：sun9109@126.com

F812.45

A

1008-4096(2017)06-0052-07