文/徐衛(wèi)剛 編輯/靖立坤

新形勢下外匯管理法規(guī)建設(shè)的基本原則

文/徐衛(wèi)剛 編輯/靖立坤

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段、資本項(xiàng)目可兌換有序推進(jìn)、外匯管理改革不斷深入的背景下，構(gòu)建簡明清晰、科學(xué)合理的外匯管理法規(guī)框架具有重要意義，而框架的構(gòu)建則應(yīng)遵循開放、合法、正當(dāng)、透明、負(fù)面清單等基本原則。

開放性原則

當(dāng)前，對任一經(jīng)濟(jì)體而言，都會面對經(jīng)濟(jì)金融全球化所帶來的大規(guī)模資本流動對貨幣主權(quán)、匯率主權(quán)、外匯管理的沖擊，我國也不例外。國際貨幣經(jīng)濟(jì)規(guī)則正在影響外匯管理法規(guī)制度。與此同時(shí)，隨著中國資本輸出、人民幣國際化進(jìn)程的推進(jìn)，中國也正在積累國際“話語權(quán)”，積極在新型國際經(jīng)濟(jì)金融規(guī)則框架構(gòu)建中添加“中國元素”。

隨著我國跨境資金流動規(guī)模的不斷擴(kuò)大，流動渠道、模式日益復(fù)雜，監(jiān)測跨境資金流動、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全的工作也更加艱巨。特別是中國已成為全球?qū)ν赓Q(mào)易、外商投資和對外直接投資大國，市場對外匯管理提出了更高的服務(wù)要求。外匯管理需要進(jìn)一步推動貿(mào)易投資便利化，滿足市場主體便利化需求，防范和化解跨境資本流動帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

面對這樣一個(gè)“宏大敘事”、訴求多元的時(shí)代背景，我們需要以全球視野、大局觀念、開放思維來認(rèn)識中國經(jīng)濟(jì)金融問題，需要“胸懷天下、放眼未來”，在一個(gè)開放經(jīng)濟(jì)框架下設(shè)計(jì)外匯管理法規(guī)制度框架，妥善處理好監(jiān)管與服務(wù)、政府與市場的關(guān)系。

我們需要在一個(gè)開放經(jīng)濟(jì)框架下設(shè)計(jì)外匯管理法規(guī)制度框架，妥善處理好監(jiān)管與服務(wù)、政府與市場的關(guān)系。

合法性原則

在外匯管理領(lǐng)域制定行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件，本質(zhì)上是一種抽象的行政立法行為。行政立法不同于權(quán)力機(jī)關(guān)立法，其立法權(quán)來源于法律的授權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十條第一款關(guān)于“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”的規(guī)定，外匯局在發(fā)布法規(guī)文件時(shí)，需嚴(yán)格遵守合法性原則。這既是法治國家、法治政府的基本要求，也是切實(shí)保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的必要條件。

貫徹合法性原則落實(shí)到具體工作上主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是在實(shí)體內(nèi)容上，外匯局發(fā)布的法規(guī)文件，應(yīng)當(dāng)與全國人民代表大會及其常委會制定的基本法和國務(wù)院制定的行政法規(guī)保持一致，應(yīng)當(dāng)與不相隸屬的其他行政機(jī)關(guān)的已有法規(guī)協(xié)調(diào)一致，并且應(yīng)當(dāng)在目前的外匯管理法規(guī)框架內(nèi)部保持一致。二是在制定程序上，外匯局在發(fā)布法規(guī)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國立法法》《規(guī)章制定程序條例》以及《國家外匯管理局外匯管理法規(guī)制定規(guī)則》中規(guī)定的權(quán)限和立法程序。其中，尤其要重視對規(guī)范性文件的起草、審核和發(fā)布過程進(jìn)行控制和監(jiān)督。只有保證上述兩項(xiàng)要求在實(shí)際操作中得到充分滿足，才能使外匯管理法規(guī)具備嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。

正當(dāng)性原則

在外匯管理法規(guī)框架的構(gòu)建過程中，應(yīng)遵循正當(dāng)性原則。法律的正當(dāng)性在法理學(xué)上是比較復(fù)雜的問題，但簡而言之，一部好的法律、一條好的法規(guī)在價(jià)值取向上需要符合公平、正義，符合人性。反映在外匯管理領(lǐng)域，就是在發(fā)布法規(guī)文件時(shí)，要以市場為導(dǎo)向，以帕累托最優(yōu)下的社會福利擴(kuò)大為最終目標(biāo)，在綜合考慮金融政策調(diào)整、國際收支情況、外匯市場發(fā)展和銀行經(jīng)營需要等因素的基礎(chǔ)上，保障市場的自由競爭，并通過價(jià)格機(jī)制優(yōu)化資源配置。外匯管理法規(guī)框架的建立，要服務(wù)市場、貼近市場，尊重市場交易規(guī)則和交易習(xí)慣，尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

面對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的新局面，以涉匯行為作為監(jiān)管對象的“拉網(wǎng)式”逐一排查需要進(jìn)一步貫徹以市場為導(dǎo)向的正當(dāng)性原則。要求我們在設(shè)計(jì)外匯管理法規(guī)框架時(shí)，應(yīng)前瞻資本項(xiàng)目可兌換的有序?qū)崿F(xiàn)、經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目相互融合的趨勢，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際和跨境資金流出入均衡管理等要求，由“業(yè)務(wù)立法”向“主體立法”邁進(jìn)。

透明度原則

透明度原則是近幾十年來迅速發(fā)展和推廣的程序性基本原則。它發(fā)源于英美法的法律文化精髓，其基本內(nèi)涵是“當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利”。我國一直有重視讓人民群眾知政、參政和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)工作人員的傳統(tǒng)。加入世界貿(mào)易組織后，更是依照一籃子協(xié)議的要求做出了“對外公布有關(guān)對外貿(mào)易的中國法律和國務(wù)院法規(guī)以及各部委規(guī)章、指令”的承諾。貫徹落實(shí)透明度原則，不僅是服務(wù)涉匯主體，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化的需求，同時(shí)也是我國融入全球化，與國際規(guī)則接軌的需求。

外匯管理要在今后的立法過程中融入透明度原則的內(nèi)涵，在發(fā)布法規(guī)文件時(shí)應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是“開門立法”。對于覆蓋面廣、關(guān)系復(fù)雜、影響較大的法規(guī)，應(yīng)在正式出臺之前公布草案，廣泛征求和充分聽取涉匯主體的意見。必要時(shí)舉行立法聽證會，由立法部門對立法背景、立法目的等予以說明和解釋。讓公眾參與立法，可以廣泛吸收“民意”，提高立法的科學(xué)性，增強(qiáng)公眾對法規(guī)的認(rèn)同和支持，使法律規(guī)范下的“他律”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鎱R主體自身行為準(zhǔn)則的“自律”。二是除依法需保密外，已經(jīng)出臺的外匯管理法規(guī)均應(yīng)及時(shí)公開發(fā)布（如在政府官網(wǎng)上公布等），并編撰成冊、定期更新，以便公眾查閱和遵守。

從“正面清單”到“負(fù)面清單”原則

由于歷史的原因，外匯管理法規(guī)的特點(diǎn)一直是寬、嚴(yán)、細(xì)，帶有一定程度的管制色彩。其中一個(gè)重要體現(xiàn)，就是在立法技術(shù)的選擇上，采用了“法無明文規(guī)定不可為”的立法邏輯。這種立法模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，應(yīng)當(dāng)重新審視當(dāng)前新形勢對外匯管理立法的基本需求，厘清政府調(diào)控與市場配置之間的功能邊界，做到謹(jǐn)慎立法、還權(quán)于市場、事中事后管理。以“負(fù)面清單”模式建構(gòu)的外匯管理法規(guī)框架，可以讓市場主體在合理的外匯監(jiān)管之下享有更多的自由空間，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，最大限度地發(fā)揮市場這只“看不見的手”的自我調(diào)整和資源配置功能。

在設(shè)計(jì)外匯管理法規(guī)框架時(shí)，應(yīng)前瞻資本項(xiàng)目可兌換的有序?qū)崿F(xiàn)、經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目相互融合的趨勢，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際和跨境資金流出入均衡管理等要求，由“業(yè)務(wù)立法”向“主體立法”邁進(jìn)。

作者系國家外匯管理局綜合司（政策法規(guī)司）司長