□王勇

發(fā)展基層協(xié)商民主的問題與對(duì)策

□王勇

黨的十八大報(bào)告首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”。要求“積極開展基層民主協(xié)商，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！笔藢萌腥珪?huì)又對(duì)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主作出進(jìn)一步部署，強(qiáng)調(diào)要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。這些論述集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義民主政治認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。

一、發(fā)展基層協(xié)商民主的重要意義

（一）有利于推進(jìn)民主建設(shè)進(jìn)程

建國(guó)以來，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)推進(jìn)中國(guó)民主化建設(shè)做了大量的探索和嘗試，包括關(guān)于村民自治程序的一系列基層民眾“民主選舉”的制度性規(guī)定也越來越系統(tǒng)和規(guī)范，但是“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”缺少行之有效的推進(jìn)平臺(tái)，顯得相對(duì)滯后，一些侵害基層群眾利益的事件時(shí)有發(fā)生，說明“選舉民主”并沒有為基層群眾建立起有效的保障機(jī)制。[1]通過對(duì)基層協(xié)商民主工作的探索必將有力促進(jìn)我國(guó)民主化建設(shè)，并提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）有利于保證政府科學(xué)決策

形成科學(xué)民主的決策機(jī)制是政治體制改革的重要目標(biāo)。決策科學(xué)性的重要表現(xiàn)就是決策內(nèi)容體現(xiàn)人民意愿、決策過程符合制度程序。決策是否科學(xué)和民主，取決于決策能否維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好人民的根本利益，取決于能否得到公眾的廣泛參與和支持。公共決策要做到廣開言路、匯集民智、集中民意，就必須讓社會(huì)各方面的代表討論和參與公共事務(wù)，就需要積極開展基層協(xié)商民主，增進(jìn)決策的社會(huì)認(rèn)同，形成最大利益公約數(shù)，從而維護(hù)公共權(quán)力的合法性。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理

“社會(huì)治理就是在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，一定的規(guī)章制度下，政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。”[2]其目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和公正，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的利益格局、思想觀念發(fā)生了深刻變化，必然導(dǎo)致各類社會(huì)矛盾日益增多，社會(huì)利益群體沖突加劇，社會(huì)穩(wěn)定和諧面臨巨大壓力，這些都給社會(huì)治理增加了很多難題。協(xié)商民主作為一種新的治理機(jī)制，通過各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次、各種形式、各種渠道的協(xié)商，讓各個(gè)階層、各個(gè)群體的訴求得到充分表達(dá)，并通過理性、平等、充分的協(xié)商來達(dá)成共識(shí)。將表達(dá)的訴求、潛在的矛盾、利益的平衡都化解在決策之前，這樣更容易得到群眾的支持，使基層社會(huì)治理的效益更高。

二、當(dāng)前基層協(xié)商民主面臨的問題

（一）公民的民主意識(shí)淡薄

我國(guó)幾千年的封建專制使一部分人形成了順從的人格屬性，習(xí)慣了別人替自己做主，缺乏民主意識(shí)和政治參與能力。一些基層群眾長(zhǎng)期缺乏民主環(huán)境的熏陶和現(xiàn)代民主活動(dòng)的訓(xùn)練，以及受教育程度低缺乏政治參與意識(shí)，對(duì)政治問題缺乏見解，對(duì)民主生活比較冷漠，多數(shù)情況下是“被動(dòng)參與”。部分政府官員的“官本位”意識(shí)根深蒂固，“替民作主”的行事作風(fēng)普遍存在，導(dǎo)致民主作風(fēng)缺失。比如，在村務(wù)或社區(qū)事務(wù)管理中，一些干部常常采取行政命令手段來推行政策實(shí)施。在選舉時(shí)，賄選現(xiàn)象不同程度存在，代填、代投選票等違反“民主”的事情時(shí)有發(fā)生，這些都是基層干部群眾缺乏民主意識(shí)的集中表現(xiàn)。

（二）基層民主參與程度不深

課題組根據(jù)“公眾對(duì)基層民主活動(dòng)的參與度情況”的調(diào)查顯示，有42.1%的基層黨員干部表示“較低”，有28.3%的表示“一般”，有20.5%的表示“較高”，9.1%的表示“不了解”。在“您認(rèn)為民主活動(dòng)參與度不高的原因有哪些方面”的問卷調(diào)查中，居前三位的是“對(duì)本地公共事務(wù)知之甚少，無法提出相關(guān)訴求”（46.6%）、“怕得罪人不愿參加選舉等民主活動(dòng)”（38.7%）、“常年在外務(wù)工沒有時(shí)間和精力參與政治活動(dòng)”（36.3%），甚至有17.5%的人認(rèn)為“民主協(xié)商活動(dòng)和自己沒有關(guān)系”。這表明，在基層社會(huì)中普遍存在著群眾對(duì)民主活動(dòng)參與程度不深、參與率低、參與意愿不強(qiáng)等問題，這就導(dǎo)致當(dāng)事群體的訴求不能順暢表達(dá)、切身利益不能得到有效保障。

（三）協(xié)商過程的真實(shí)性不高

現(xiàn)階段的協(xié)商民主活動(dòng)，大部分都是由當(dāng)?shù)攸h委、政府主導(dǎo)的，群眾自發(fā)組織的民主活動(dòng)較少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方往往為了維護(hù)黨委、政府部門自身利益和權(quán)威，在協(xié)商過程中常常出現(xiàn)不合規(guī)定的行為，甚至個(gè)別地方存在人為操縱的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為內(nèi)定議題或方案，事先不發(fā)放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時(shí)間；在協(xié)商過程中刻意安排“聽話的人”，匆匆走完所謂的協(xié)商程序；有些基層群眾害怕得罪領(lǐng)導(dǎo)或遭遇報(bào)復(fù)，曲意逢迎，不表達(dá)真實(shí)訴求；有些主導(dǎo)方偏聽偏信，避重就輕，協(xié)商小問題，回避大問題；有些政府部門舉辦的聽證會(huì)被變成了“通氣會(huì)”“形勢(shì)會(huì)”等等。這就不可避免地會(huì)降低協(xié)商的真實(shí)性，一定程度上會(huì)阻礙政府與公眾之間的溝通與協(xié)商。

（四）與會(huì)意見的代表性不足

由于我國(guó)基層協(xié)商民主仍處于探索階段，未以法律法規(guī)形式確定與會(huì)人員的廣泛代表性與程序的科學(xué)性，這就催生出協(xié)商民主代表性不足的問題。一方面，在一般情況下，與會(huì)代表多數(shù)是被指定的，少數(shù)的代表缺乏和非與會(huì)群眾的利益鉤連，并不能自然產(chǎn)生對(duì)其他群眾的代表性。另一方面，與會(huì)群眾的發(fā)言往往是出于自身利益的考慮，并不會(huì)代表真正的利益相關(guān)方表達(dá)訴求，或者只有利益相關(guān)方與會(huì)，缺乏客觀中立的第三方，所以多數(shù)意見或建議是極具個(gè)人化的，并不能代表多數(shù)人的意見或建議，這就相對(duì)削弱了協(xié)商會(huì)上形成意見的民意代表性。

（五）基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化不夠

問卷調(diào)查顯示，有40.6%的人認(rèn)為“不清楚本地是否有協(xié)商民主的相關(guān)制度”，有58.7%的認(rèn)為“本地的協(xié)商民主制度不夠規(guī)范、存在漏洞”，僅有23.4%的人認(rèn)為“協(xié)商民主的相關(guān)制度較完善”。正是由于基層民主協(xié)商、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督不健全，在實(shí)踐過程中表現(xiàn)出了明顯的隨意性。一是大多數(shù)協(xié)商形式缺乏法定地位，角色模糊，搖擺不定，因而有的地方的協(xié)商形式因領(lǐng)導(dǎo)人的去留或意見而存廢，或者協(xié)商的內(nèi)容與程度遭隨意改變。[3]二是協(xié)商程序運(yùn)行的具體規(guī)范不嚴(yán)。目前，在協(xié)商程序運(yùn)行上，還停在局部探索、個(gè)別成熟的階段，沒有形成權(quán)威的統(tǒng)一的協(xié)商程序機(jī)制，存在隨意性和主觀主義傾向，影響了協(xié)商過程有序運(yùn)行。比如，協(xié)商民主的議題設(shè)置不夠合理、協(xié)商程序不夠具體規(guī)范等。三是缺乏科學(xué)的協(xié)商民主評(píng)估與爭(zhēng)議處理機(jī)制。協(xié)商效果如何進(jìn)行全面準(zhǔn)確的評(píng)估，沒有清晰的規(guī)定；當(dāng)政府的預(yù)定方案與委員的傾向性意見發(fā)生明顯沖突時(shí)沒有具體的爭(zhēng)議處理機(jī)制。

三、發(fā)展基層協(xié)商民主的對(duì)策路徑

（一）強(qiáng)化民主觀念，提高參與意識(shí)

首先，加強(qiáng)民主法制教育，培育干部群眾的民主觀念。通過舉辦黨校、高校學(xué)習(xí)培訓(xùn)班、知識(shí)大講堂、送教下基層等活動(dòng)，使基層干部群眾對(duì)協(xié)商民主的內(nèi)涵、外延、方法、步驟等充分認(rèn)知和了解，以鮮活的典型案例和切實(shí)的民主行動(dòng)教育干部群眾，增強(qiáng)他們對(duì)黨和國(guó)家民主政策的理解與認(rèn)同。其次，利用各種宣傳手段，提高群眾的參與意識(shí)。要充分發(fā)揮好報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種新興媒體的作用，加大宣傳力度；豐富和創(chuàng)新宣傳形式和載體，通過宣傳欄張貼民主類宣傳漫畫、文藝匯演下基層、知識(shí)競(jìng)賽等喜聞樂見的活動(dòng)形式，引導(dǎo)基層群眾主動(dòng)參與民主協(xié)商活動(dòng)，合理表達(dá)利益訴求，認(rèn)真行使民主權(quán)利。

（二）擴(kuò)大參與范圍，培養(yǎng)協(xié)商主體

廣泛的公民參與，是發(fā)展基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)。協(xié)商的過程實(shí)際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程。我國(guó)基層協(xié)商主體主要是基層政府和群眾，其他的協(xié)商主體發(fā)育還不完善。因此，一方面，要充分培育各種社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體，擴(kuò)大各階層的利益表達(dá)機(jī)會(huì)和載體。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)體系、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道?！币M可能將基層社會(huì)的各種社會(huì)主體納入到協(xié)商民主活動(dòng)中來，特別是注意把在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新社會(huì)群體、新社會(huì)階層納入到參與主體中來，例如私營(yíng)企業(yè)主、自由職業(yè)人員及各種民間組織等。另一方面，擴(kuò)大人大和政協(xié)等現(xiàn)有載體的協(xié)商包容性。各級(jí)人大及常委會(huì)要積極探索構(gòu)建多種形式的參與平臺(tái)，建立人大代表與選民之間相互聯(lián)系的立體化通道，增強(qiáng)人大工作的更為廣泛的民意基礎(chǔ)和公開透明性。還要完善政協(xié)界別設(shè)置，最大限度地?cái)U(kuò)大協(xié)商的對(duì)象范圍，合理分配界別之間委員的比例，廣納各階層成員的利益訴求是當(dāng)前工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

（三）豐富協(xié)商形式，拓寬協(xié)商渠道

為了提高協(xié)商民主的有效性，必須不斷豐富基層群眾參與協(xié)商的形式。一是要完善和創(chuàng)新人民群眾與政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商實(shí)踐形式。如完善人大聽證制度，確立人大主任接待日，開通人大網(wǎng)絡(luò)，完善人大代表述職評(píng)議制度，建立決策咨詢、公開聽證、媒體討論、民意征集、重大公共事務(wù)決策的社會(huì)公示制度；探索建立健全自辯制度，發(fā)揮政協(xié)人才薈萃智力密集優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)政協(xié)參政議政科學(xué)履職的積極性。通過這些渠道和形式，溝通人民群眾與權(quán)力立法機(jī)關(guān)和行政決策機(jī)關(guān)之間的協(xié)商橋梁。二是在村民委員會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)和基層工會(huì)等基層組織中，要賦予人民群眾參與協(xié)商的主體權(quán)利，要繼續(xù)發(fā)揮類似“社區(qū)說事”、“村務(wù)會(huì)商”、“居民論壇”、“民主懇談會(huì)”的形式，實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使人民群眾在日常生活中經(jīng)常參與協(xié)商實(shí)踐，提升參與意識(shí)和協(xié)商能力。三是要充分利用電視廣播報(bào)刊等媒體作用，通過引導(dǎo)群眾反映社情民意、表達(dá)意見，促進(jìn)政府與公民在決策過程中的良好溝通；要充分利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)APP等現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)建立政府與公民、民間組織之間的廣泛對(duì)話，打破時(shí)空、部門層次限制，提高溝通效率，及時(shí)傳達(dá)政府實(shí)施意見和政策方針。各地各相關(guān)部門要高度重視群眾的首創(chuàng)精神，自覺關(guān)注自下而上的基層協(xié)商民主活動(dòng)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，不斷創(chuàng)新協(xié)商模式。

（四）健全協(xié)商機(jī)制，確保協(xié)商規(guī)范化

提高民主協(xié)商能力就要以健全民主協(xié)商的制度機(jī)制作為支撐，推進(jìn)協(xié)商民主的程序化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，“確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”。一是建立健全基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主規(guī)范化，使協(xié)商議題的產(chǎn)生、協(xié)商過程、協(xié)商的監(jiān)督、協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行都置于制度的覆蓋之下，形成一套完整的閉合的運(yùn)行機(jī)制。如政治協(xié)商中協(xié)商代表的產(chǎn)生、協(xié)商議題的確定、協(xié)商討論的組織實(shí)施、協(xié)商決議的提交審定、議案的辦理和答復(fù)等任何一個(gè)環(huán)節(jié)、任何一個(gè)步驟都必須是實(shí)在的、順暢的、具體的、可操作的，協(xié)商程序的運(yùn)行必須是嚴(yán)格連貫的，不能可有可無、可刪可減，不能缺少輕視任何一個(gè)環(huán)節(jié)。二是建立保障基層協(xié)商民主落實(shí)的評(píng)估機(jī)制。一方面對(duì)協(xié)商民主的議題設(shè)置是否合理、協(xié)商代表資格是否合法、協(xié)商程序是否完整、協(xié)商效果是否有效進(jìn)行全面準(zhǔn)確的評(píng)估，提出改進(jìn)的意見和建議，評(píng)估結(jié)果進(jìn)入各級(jí)黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門的績(jī)效考核體系中。對(duì)積極自覺落實(shí)協(xié)商民主制度到位的組織或個(gè)人要給與一定的精神或物質(zhì)方面的激勵(lì)，對(duì)落實(shí)不主動(dòng)、不到位的組織或個(gè)人要有警示性懲治性措施。

（五）積極培育自治組織，有效動(dòng)員公眾參與

基層民主協(xié)商的發(fā)展離不開基層群眾自治組織的配合?！盎鶎尤罕娮灾谓M織是聯(lián)系基層黨政機(jī)關(guān)和公民的紐帶。只有一個(gè)民主意識(shí)較強(qiáng)、有效整合利益關(guān)系的基層群眾自治組織，才能有效動(dòng)員公民參與協(xié)商民主?！盵4]要盡可能將基層社會(huì)的各種社會(huì)主體納入到民主協(xié)商活動(dòng)中來，它們既可以成為基層社會(huì)建設(shè)的重要力量，也有助于發(fā)展和壯大協(xié)商民主主體。尤其要注重引導(dǎo)專業(yè)技術(shù)人員、普通黨員以及在村、社區(qū)有重大影響力的居民參與自治組織建設(shè)。通過發(fā)展培育行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等，為協(xié)商民主奠定社會(huì)組織化基礎(chǔ)。要積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，引導(dǎo)各類社會(huì)組織參加街道、社區(qū)共同體委員會(huì)，參與基層社會(huì)管理和服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)以群眾需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展各類社會(huì)組織，政府應(yīng)完善扶持政策，并推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，從而激發(fā)社會(huì)組織進(jìn)行公共事務(wù)協(xié)商民主活動(dòng)的熱情，使其在參與基層治理中有更大空間、更大作為。

本文系2016年重慶市委黨校校級(jí)課題“基層治理中的協(xié)商民主問題研究”（CQDX2016B-004）的階段性成果。

[1]李玉洋.推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的意義及路徑選擇[J].泰山學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（2）.

[2]丁元竹.社會(huì)治理現(xiàn)代化的探索[M].國(guó)家行政學(xué)院出版社，2016年版.

[3]李文彬.論我國(guó)基層協(xié)商民主的問題與對(duì)策[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007（2）.

[4]白月.基層協(xié)商民主的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2015（1）.

作者單位:中共重慶市萬州區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊