□王超趙宇

黨風廉政責任制下公立醫(yī)院院長廉政風險防范

□王超趙宇

十八屆三中全會中明確指出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任”（以下簡稱“黨委廉政主體責任”）。在這種情況下，現行的院長負責制與黨委廉政主體責任落實之間存在一些現實操作困境。在進一步思考院長負責制的基礎上，探討公立醫(yī)院如何有效落實黨委廉政主體責任無疑對公立醫(yī)院改進治理結構、加強廉政建設和推動醫(yī)院改革有著重要意義。

從60多年來，院長負責制的運行來看，院長的權力呈不斷增大的趨勢。雖然院長負責制在理順政事關系、提高運營效能、推動專家治院、集中管理權限、激活用人制度等方面發(fā)揮了重要的作用，但隨著醫(yī)療環(huán)境的變化也暴露出權責利不明確、產權不清、權力異化、職能越位失位、決策失誤風險增大等問題。

一、院長負責制下公立醫(yī)院院長廉政風險防范的現實困境

（一）頂層設計風險：院長負責制的先天性不足

在院長負責制的頂層設計中，院長不僅是醫(yī)院法人，而且是醫(yī)院經營者，這就等于在一個企業(yè)中既是董事長也是總經理。而在院長負責制制度安排上存在制度不配套的現象，相比院長的權力具有明確的規(guī)定，對院長負責范圍、負責程度、負責對象和責任追究等關鍵方面沒有明確規(guī)定，導致院長的權力和責任沒有匹配[2]，使得部分院長過大、過寬的自由裁量顯得合理而不合規(guī)。

（二）權力沖突風險：行政型治理模式失衡

院長辦公會和黨委會雖然都采用的是民主決策形式，但是院長辦公會采用首長負責制，而黨委會采用民主集中制。在院長辦公會上，院務委員大多受制于院長，即使大多數人反對，如果院長一意孤行，決策也能通過,容易形成家長制傾向[3]；黨委會決策事項一般需要院長辦公會提交，院長可以采取拖延決策事項的方式來限制黨委會作用發(fā)揮，以弱化黨委作用。

（三）權力監(jiān)控風險：院長權力缺乏有效監(jiān)督

院長負責制在一定程度上局限了醫(yī)院黨委作用，黨務工作與業(yè)務工作結合要得到院長同意，容易出現黨建與業(yè)務兩張皮的現象；由于院長在決策和資金分配上的強勢，導致院黨委在醫(yī)院影響力弱化、話語權不足，黨建經費作為重大事項需要院長簽字授權才能執(zhí)行；部分醫(yī)院存在院長越界干預黨務工作的現象，如在臨床科室干部任免上，本應屬于黨委的工作，卻要放在院長辦公會研究決定。同時，醫(yī)院紀委的行政級別比院長行政級別要低，讓院紀委對院長行政權力進行有效監(jiān)督確實勉為其難；醫(yī)院內部對行政監(jiān)督的渠道較為有限，院長辦公會缺少民主監(jiān)督的有效制約，重大事項中黨委、紀委和職工參與不足。

二、黨風廉政責任制下公立醫(yī)院院長風險防范的對策

（一）完善頂層設計，構建公立醫(yī)院法人治理結構

一是建立公立醫(yī)院法人治理結構。建立包括黨委理事會、監(jiān)事會、院務管理委員會和職工代表大會等形式的治理結構，實行理事會領導下的院長負責制，理事會、黨委監(jiān)事會與院務管理委員會共同組成公立醫(yī)院法人治理結構[4]，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的權力運行機制；黨委理事會作為公立醫(yī)院內部最高權力機關，由醫(yī)院黨政領導、黨群代表、職工代表、專家學者按比例構成，負責院長聘任、發(fā)展規(guī)劃、宗旨愿景、醫(yī)院章程等重大事項審議和裁決；監(jiān)事會由黨委、紀委、監(jiān)察、審計、財務、工會和相關專業(yè)委員會成員按比例組成，對決策執(zhí)行、收支運行和醫(yī)院發(fā)展建設等事項進行監(jiān)督，相對獨立運行，并對黨委理事會負責；院務管理委員會由醫(yī)院領導班子成員、部門負責人為主，對醫(yī)院日常事項進行管理，實行院長負責制，對黨委理事會負責；職工代表大會主要負責對涉及全院重大利益和職工切身利益的重大事項進行決策。

二是以制度明確院長責任和任期。按照“管辦分離”要求,在取消公立醫(yī)院行政級別的同時，提高醫(yī)院行政補貼，讓公立醫(yī)院重回公立本位；落實醫(yī)院獨立法人地位，實行院長負責制，在醫(yī)院內部事務上，院長依照醫(yī)院章程享有相對獨立的醫(yī)院管理權限；實行院長任期制和目標責任考核機制，探索實行院長聘任制、年薪制和約束機制，推進院長的職業(yè)化、專業(yè)化；制定統(tǒng)一規(guī)范、公平高效的公立醫(yī)院考核評估制度，圍繞公益性核心指標，通過綜合評估，科學考核醫(yī)院和院長的績效，并將績效考核結果與醫(yī)院管理獎懲、院長聘任等掛鉤，對考核不合格的院長在任期結束由黨委理事會提交醫(yī)院管理委員會同意后進行換屆改選。

（二）出臺權力清單，建立分權制衡的權力結構

一是出臺權力清單，理清黨委理事會和院務會在議事決策方面的關系。進一步強化黨委在公立醫(yī)院的監(jiān)督保障作用，明確黨委理事會是公立醫(yī)院議事的最高權力機構，實行民主集中的票決制，充分提升黨委在議大事上和抓大事的能力和影響力；院務管理委員會是公立醫(yī)院日常行政事務的決策組織，實行民主集中的院長負責制；出臺黨委理事會決策清單，主要涉及中央政策執(zhí)行、黨務工作組織安排、黨務制度管理、人才干部管理、黨風廉政建設、院級以上黨務獎懲以及院務管理委員會提交的審議事項等“三重一大”事項；出臺院務管理委員會清單，主要涉及醫(yī)院日常行政事務、行政規(guī)章制度管理、醫(yī)院行政工作安排、財務及資產管理、重大資金使用、重大設備購買、重大基礎建設工程、藥品采購、專家人員推薦、院級及以上行政獎懲等事項，涉及醫(yī)院職工及醫(yī)院整體利益的重大事項要上交到黨委理事會或職工大會進行審批。

二是建立相對獨立的執(zhí)行考核部門。為避免黨政兩套決策系統(tǒng)的沖突以及權力的暗箱操作，公立醫(yī)院可以借鑒西方發(fā)達國家大部制改革經驗，專門建立黨委理事會直管的執(zhí)行考核部門來提升執(zhí)行效率，也可以在決策和執(zhí)行機構之間形成一定的制衡關系。執(zhí)行考核部門專門負責醫(yī)院重大決策的執(zhí)行、督導、考核和落實，在業(yè)務、人事、財務等方面享有自主權；通過項目管理方式對重大決策執(zhí)行情況進行監(jiān)督，醫(yī)院各部門根據重大決議來明確執(zhí)行項目的名稱、負責人、辦結流程和辦結時限，執(zhí)行考核局根據決策執(zhí)行情況定期進行院內公示并根據執(zhí)行效率進行公開排名，對完成不力的部門可給予提醒、警告、扣分等處罰措施，并將執(zhí)行效率評分納入到部門年度考核之中。

（三）強化紀檢監(jiān)督，構建智慧型廉政教育體系

一是創(chuàng)新智慧型廉政教育平臺[6]。黨委和紀委應加強與專家學者、咨詢公司和紀檢部門的合作，成立由多方代表組成的紀檢督導團，督導團專家定期到醫(yī)院進行調研和分析，并依托紀檢數據庫支撐，為醫(yī)院廉政建設提供規(guī)劃、指導和咨詢服務。健全以廉政業(yè)務網、廉政教育信息網、廉政信息公開網和廉政互動平臺組成的四位一體的紀檢智慧平臺：廉政業(yè)務網主要負責日常廉政事務的正常運行；廉政教育信息網定位于教、學、考、評于一體的廉政學習平臺；廉政信息公開網用來公布重大廉政信息和負責領導干部廉政檔案管理信息；廉政互動平臺通過整合手機短信、院內網、微信和微博等信息發(fā)布工具實現公共信息的即時發(fā)布和實時互動交流。

二是強化醫(yī)院主管部門的紀檢監(jiān)督。由衛(wèi)生計生部門黨委牽頭，成立公立醫(yī)院管理委員會代表政府以出資人身份與醫(yī)院建立明確、規(guī)范的產權關系，擁有院長任免考核、醫(yī)院財務知情權、經營管理的監(jiān)管權和醫(yī)院重大發(fā)展事項的審批權，強化對醫(yī)院廉政風險的監(jiān)督責任；衛(wèi)生計生部門紀委派駐紀檢監(jiān)察人員到公立醫(yī)院，紀檢人員的編制、經費、考核與醫(yī)院脫鉤，由衛(wèi)生計生委統(tǒng)一負責和選配，變遠程、定期監(jiān)督為近程、實時監(jiān)督；要明晰紀檢人員的職責權限，限制其自由裁量權，不得利用紀檢權力去干預醫(yī)院正常事務、去以公謀私、去打擊報復，對違法規(guī)定和權限的紀檢人員提高懲處力度；建立定期巡視制度，衛(wèi)生計生部門黨委牽頭，定期對公立醫(yī)院領導班子建設、“三重一大”、黨風廉政建設等情況進行巡視，將巡視結果與醫(yī)院領導班子考核以及公立醫(yī)院考核相掛鉤，對存在問題的領導班子和個人嚴懲不貸。

三是強化內控措施，提高行政監(jiān)督的參與度、民主化和常態(tài)化。通過醫(yī)德醫(yī)風巡查、干部考核、審計和信訪舉報等方式，對收集的信息進行處理和分析，對苗頭型和傾向型的問題進行危急值監(jiān)控和及時處理；對重點權力進行規(guī)范運行分析，確定權力行使的對象、范圍、責任、標準、條件和方式，對中、高風險職務權力運行過程進行橫斷面監(jiān)控，避免同一崗位、同一部門涉及兩個以上橫斷面的權力；聯(lián)合藥事管理委員會、設備管理委員會等院內專業(yè)委員會，對藥商、供應商、工程承包方通過簽訂廉潔誠信協(xié)議、廉潔黑名單、加大行政處罰和提高準入門檻等方式，凈化醫(yī)療環(huán)境；建立對藥物、處方、統(tǒng)方等重點診療環(huán)節(jié)的監(jiān)控，對異常指標進行質詢，對造成不良后果的部門和個人執(zhí)行嚴格問責；建立扁平化的溝通和黨務院務公開制度，賦予基層員工更多的決策參與權、舉報保護權和問責權，讓廣大員工參與到廉政問題的解決中。

本文系中共重慶市委黨校2016年校級一般課題《黨風廉政責任制下公立醫(yī)院院長廉政風節(jié)防范的思考》（CQDX2016B-052）。

[1]張平，呂春梅，董碧莎.落實院長負責制中發(fā)揮醫(yī)院黨委政治核心作用的探討[J].中國醫(yī)院管理雜志，2012（6）.

[2]陳民.基于院長負責制的公立醫(yī)院治理結構研究[J].中華醫(yī)院管理雜志，2011（2）.

[3]任建明.把權力關進制度籠子的邏輯與對策[J].理論探索，2015（6）.

[4]梁銘會，鄧利強，王霞等.公立醫(yī)院法人治理結構改革三種主要模式分析[J].中國醫(yī)院，2007（5）.

[5]戴廉，桂克全.北京治理革新：知易行難[J].健康界，2013（2）.

[6]龔長印.依托現代化信息手段拓寬黨風廉政教育平[J].企業(yè)黨建，2011（3）.

作者單位：王超，中共重慶市巴南區(qū)委黨校
趙宇，重慶市人民醫(yī)院

責任編輯：胡越