□羅翊喬

比較視角下我國實行高薪養(yǎng)廉制度研究

□羅翊喬

我國經(jīng)濟和社會發(fā)展自改革開放以來取得了舉世矚目的成就。但與此同時，公務員腐敗現(xiàn)象也一直是全社會和廣大人民群眾關注的熱點問題。自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央持續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴肅查處腐敗分子。[1]隨著我國反腐敗斗爭的逐步深入，社會各界對如何從制度上解決這一問題開展了熱烈討論。基于這一現(xiàn)狀，我國一些學者通過國際治腐經(jīng)驗，尤其是以我國香港、新加坡及北歐地區(qū)和國家為代表，紛紛發(fā)表了我國能否實行高薪養(yǎng)廉制度的看法。

一、高薪養(yǎng)廉制度基本理論

（一）關于“高薪養(yǎng)廉”的定義問題

近年來，國內(nèi)學者從不同角度出發(fā)對“高薪養(yǎng)廉”的定義問題進行了諸多探索，但目前仍未有一個公認或統(tǒng)一的概念。

具有代表性的是，張云、王洪強曾在《從“高薪養(yǎng)廉”的視角談我國的廉政建設》一文中指出，“高薪養(yǎng)廉”這一概念最早來自于新加坡，主要目的是為了減少腐敗案件的發(fā)生，基本形式是給予公務員較高的薪酬，盡量滿足其物質方面的欲望。

綜觀國內(nèi)各學者對“高薪養(yǎng)廉”定義的闡釋，筆者認為，所謂“高薪養(yǎng)廉”，主要針對的是國家公務員，一方面，政府提供給他們較高的工資和社會保障水平；另一方面，輔以較為完善的懲罰機制和監(jiān)督體系，以期他們能夠保持自身職務行為的廉潔性的一種制度措施。

（二）關于“高薪”和“養(yǎng)廉”問題

從“高薪養(yǎng)廉”的字面意義來看，“高薪”是手段，“養(yǎng)廉”是目的，對象則為全體國家公務員。[2]

“高薪”是一個相對的概念。一般認為，相較于社會其他行業(yè)的平均工資標準，公務員的薪酬達到其2-3倍及以上，即可被視為“高薪”。

“養(yǎng)廉”是一個廣義的概念。據(jù)我國刑法有關規(guī)定，國家工作人員應當保持其職務行為的廉潔性，否則有可能涉嫌職務犯罪。所以，“廉”不僅僅是指不貪污賄賂犯罪，而且還包括不搞權力尋租，不假公濟私，不徇私枉法，不瀆職侵權，辦事公正廉潔。

二、失敗的教訓——我國清代

中國自古以來就深受“官本位”和“高官厚祿”思想的深刻影響，歷史上也不乏以“厚祿”來“養(yǎng)廉”的爭議與實踐。比較典型的是，清代雍正年間實行的“養(yǎng)廉銀”制度。

（一）實施背景

1.中央及地方財政困難。從康熙中期開始，國庫虧空就已經(jīng)很嚴重了。到康熙后期則愈演愈烈，中央和地方各級財政困難程度日益加劇，以致“庫帑虧絀，日不暇給”的局面。康熙六十一年，國庫只存八百余萬兩。而地方上的情況更為嚴重，以江蘇為例，“江蘇各屬歷年積欠錢糧至少有千余萬兩”,經(jīng)過雍正的徹查后,“通計自首及察出侵蝕銀四百萬余兩”。地方藩庫的大量虧空，直接導致了國庫收入銳減，也造成了中央及地方財政的緊張和惡化。[3]

2.吏治腐敗，大案頻發(fā)。清代各級官吏的貪腐之風自入關以來便長久不衰，直至亡朝。林起龍曾上疏順治皇帝：“今貪官污吏遍天下,雖有彈劾,不過十分之一,其他弊端較之明季更甚”。乾隆時期的巨貪和珅，在皇帝的庇護下，位及人臣二十余年, 橫征暴斂，賣官鬻爵，富可敵國，終其一朝而無人敢問。后在嘉慶初期被查, 和珅被查抄的家產(chǎn)估銀八千七百余萬兩，超過大清政府全年財政收入的數(shù)倍有余, 其腐敗程度不可想象。

3.官員俸祿過低，物價飛漲。清代的官俸大致參照明制,實行俸銀祿米制。據(jù)《清會典事例》記載，正從一品,俸銀一百八十兩，祿米一百八十斛；正從二品，俸銀一百五十五兩，祿米一百五十斛；……從九品，俸銀三十一兩五錢二分；祿米三十一斛五斗二升。[4]以知縣為例，一年的俸銀是45兩，平均每個月才不足4兩，放到尋常老百姓的家中，生活尚且富裕，但作為一個知縣來講，實在是有些捉襟見肘。

清代中后期，物價逐漸上漲，通貨膨脹日益加劇，但官員們的俸祿卻并沒有隨著物價而調整。以每畝土地為例，順治元年（1644年）良田價格不過二、三兩，至康熙初年（1662年），田價漸長，四、五兩不等，但到嘉慶二十年（1815年），已達到五十余兩。物價的上漲，貨幣隨之貶值，官員俸祿的實際購買力下降，如果再加上罰俸，要想做一名清官，其家庭的基本生活很難得到保障。

4.攤派橫行，火耗苛重。封建官場對于徭役賦稅的額外征收早已有之，但清朝的攤派現(xiàn)象更為嚴重。清監(jiān)察御史李發(fā)甲曾在奏折中寫道:“每歲民間正項錢糧一兩，有派到三兩、四兩、五六兩以至十兩……而于朝廷正供之外，輒加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止”。由此，攤派橫行的狀況可見一斑。

在這些攤派中，最主要的就是“耗羨”。征收耗羨之重，讓清朝老百姓的生活苦不堪言。雍正也深刻地認識到了這個問題，并發(fā)表感慨:“今錢糧火耗，日益加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，胺削何堪。至州縣差徭，巧立名色，恣意荀派，竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。征收耗羨之重，讓清朝的老百姓民不聊生，同時也加劇了清代官吏的腐敗。

（二）基本內(nèi)容

1.耗羨歸公。耗羨包括兩部分：火耗和余羨。國家稅收主要征收銀錢和米糧?；鸷?，是指碎銀熔化重鑄為銀錠時的折耗；余羨，又包含雀羨和鼠羨等，是指米糧在貯存過程中因麻雀、老鼠等原因而產(chǎn)生的損耗。

雍正二年，山西巡撫諾岷鑒于本省耗羨問題突出、虧空嚴重，遂向皇帝奏請“請將通省一歲所得耗銀提存司庫，以二十萬兩留補無著虧空，余分給各官養(yǎng)廉”。雍正批準后，耗羨歸公政策開始在山西試行，其后又在全國各地逐步推行。

2.養(yǎng)廉銀發(fā)放。養(yǎng)廉銀的資金來源基本是歸公后的耗羨銀，主要用于各級官吏的日常生活和公費補貼。養(yǎng)廉銀的收支使用視各省的具體情況而定, 各省的長官根據(jù)下屬級別的大小和事務的繁簡定出分數(shù),而后從司庫中提取, 最后分發(fā)給各級官員以“養(yǎng)廉”。

據(jù)《清代會典事例》卷261記載，雍正十二年各級官員的養(yǎng)廉銀數(shù)目為：總督，13000～30000兩；巡撫，10000～15000兩；布政使，5000～9000兩；學政，1600～4000兩；道員，1500～6000兩；知府，800～4000兩；知縣，400～2000兩。同等級別的官職，由于各地事務的繁簡、賦稅的多寡以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，養(yǎng)廉銀數(shù)額相差巨大，甚至達數(shù)倍之多。

（三）結果

養(yǎng)廉銀制度實施之初，還是有一定成效的。中央和地方政府財政漸豐，吏治逐漸清明，官員貪腐之風有所改善，甚至為乾隆盛世做出了不可磨滅的貢獻。但到清朝后期，由于養(yǎng)廉銀制度自身的局限性以及種種弊端，不但沒有解決官員腐敗問題，反而使清朝的腐敗愈演愈烈。最后，養(yǎng)廉銀制度以失敗而告終。

三、成功的經(jīng)驗——香港與新加坡之比較

中國香港和新加坡都是世界上最廉潔的地區(qū)和國家之一。據(jù)透明國際組織2017年1月25日發(fā)布的最新《2016年清廉指數(shù)》顯示，在176個樣本國家和地區(qū)中，新加坡排名第7位，香港排名第15位。[5]它們成功的治腐實踐，無疑對我國的廉政建設具有重要借鑒意義。

（一）高薪養(yǎng)廉制度

1.實施背景。香港在上世紀60年代末70年代初開始經(jīng)濟高速發(fā)展，隨之而來的是貪污和賄賂案件大量發(fā)生，權錢交易演變成為一種公開手段：救護車送病人前要先交“茶錢”；消防員滅火前要先收“開喉費”。但是，最突出的還是警務部門的“集團腐敗”。當時，香港警察與黑社會聯(lián)手收取老百姓的“保護費”，一個警察每月的平均工資大概是200元左右，而收取的“保護費”多達2000元，是正常收入的8～10倍。當時，負責反腐敗的工作機構還是英國皇家香港警察的反貪污部，但是其工作一直未取得有效成果，令廣大香港市民頗為不滿，同時也飽受社會輿論抨擊。[6]

新加坡1965年正式獨立后初期，整個國家還是很腐敗的。而且，國家公務員的薪酬很低，與其他企業(yè)職工的平均工資收入差距較大。對此，新加坡第一任總理李光耀曾說“為黨付出辛苦勞動的黨員必須付給他們客觀的薪水，以俸養(yǎng)廉”。1985年，李光耀提出要減少政府干部和高級公務員與私營企業(yè)界高級管理人員之間的收入差距，以降低腐敗的發(fā)生。1989年開始較大幅度地提高工資。1994年實行部長和高級公務員年薪與6個私營企業(yè)界前4名高級人員的平均工資掛鉤的政策，部長和高級官員拿他們?nèi)种男剿?并根據(jù)經(jīng)濟狀況上下浮動。[7]

2.基本內(nèi)容。在香港，公務員的薪俸待遇十分優(yōu)厚，其經(jīng)費一般由政府從財政中劃撥。從1972年到1982年，香港對中下級公務員的薪金提高了2～2.5倍，以后還以平均每年10%左右的幅度不斷增長。據(jù)香港特區(qū)政府公布的《2014年度公務員薪酬調整方案》顯示，低、中級公務員統(tǒng)一加薪4.71%，高級公務員加薪5.96%，低級公務員月薪在1.78萬港幣以下，中級公務員月薪為1.78萬至5.46萬港幣，高級公務員月薪則在5.46萬港幣以上。此外，還有相應的福利待遇和社會保障。首先是住房補貼，政府每年提供一定數(shù)量的低租金公屋給低級公務員居住，年資稍長或資歷較老的高級公務員則可享受約等于月薪1/3的住房補貼，部分更可在購房時享受為期10年、相當于月薪50%的購房津貼。其次是醫(yī)療保障。一般來說，公務員及其家屬可免費享用公立醫(yī)院所提供的醫(yī)療服務，并且在門診看病時可使用優(yōu)先通道。[8]

在新加坡，自上世紀80年代開始，每隔幾年就會上調公務員的工資，其整體薪資水平保持良性提升。新加坡國家工資委員會也會根據(jù)社會各行業(yè)從業(yè)人員的收入情況發(fā)布公務員“工資指導”，從而保證大多數(shù)公務員的工資處于社會中上等水平，如新加坡總理的月薪為50000新元，部長30000新元，高級公務員12000～20000新元。

此外，新加坡還有集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育和家庭保障等多種功能為一體的綜合性社會保障體系—中央公積金制度。它是由政府和個人共同承擔的期權制度，以退休前的廉政行為作為期權條件，其中20%左右來源自公務員的工資，20%左右來源自政府的補助。公務員工作時間越久，公積金儲蓄也就越多。它不僅對新加坡廉政建設起到了重要作用，而且較好地保障了公務員生活質量。

（二）配套措施和制度

高薪養(yǎng)廉制度并不是一個孤立的單元，還要有其他相應嚴格的法律制度和有效的監(jiān)督體系與之相匹配，這些配套措施和制度形成合力，從根本上構建了清正廉潔的香港和新加坡。

1.法律制度。香港的反腐法律體系主要包括：《廉政公署條例》，主要就廉政公署的運轉、工作程序、權限、人員構成等作出了規(guī)定；《防止賄賂條例》，主要是腐敗問題的具體性規(guī)定，其中包括對貪污受賄的界定，相應的執(zhí)法、司法程序及定罪處罰等；《香港選舉（舞弊及非法行為）條例》，主要是對選舉過程中的舞弊及非法行為加以界定，并明確相應的法律后果。

新加坡的反腐法律體系主要包括：《防止貪污法令》，主要規(guī)定了符合定罪的構成要件和關于訴訟程序及證據(jù)規(guī)則方面的具體規(guī)定；《不明財務充公法令》，主要規(guī)定了當嫌疑人擁有與自身收入不相符合的財產(chǎn)，又不能解釋合法來源時，政府可以凍結和沒收他的財物，以防止其向外轉移。

2.反腐敗機構。香港的反腐敗機構是廉政公署（ICAC），它是一個獨立行使反腐敗職能的執(zhí)法機構。廉政公署由三個部門組成：執(zhí)行處，防止貪污處和社區(qū)關系處，分別對應調查，預防和教育。也正是由于這三個部門“三位一體”的架構，成為了廉政公署高效廉潔的組織保證：一方面通過執(zhí)行處全力肅貪，讓腐敗分子逢貪必被抓而“不敢貪”；另一方面則將反貪重心前移，通過防止貪污處審核政府部門的法律文件、工作程序等工作，堵塞貪污漏洞，使相關人員“不能貪”；同時通過社區(qū)關系處的宣傳教育讓公務員“不想貪”，培養(yǎng)反貪防貪和廉潔自律的深厚土壤。[9]

新加坡的反腐敗機構是貪污調查局（CPIB），它是反貪污賄賂的最高專門機構和獨立組織。分為兩個部門：行動部和行動與特別支援部。它具有兩個突出的特點：一是高效率。對于署名的投訴和舉報，必須在一個星期內(nèi)給予正式答復；一旦決定調查的案件，必須在48小時內(nèi)展開調查；除非案情復雜，所有案件必須在3個月內(nèi)調查完畢。二是獨立性。它直接隸屬于總理公署，工作由總理直接領導，對總理負責；而且不必借助警察局等執(zhí)法機關的力量，就能夠獨立地對貪腐案件進行立案和偵查。[10]

3.監(jiān)督機制。香港的內(nèi)外并行的監(jiān)督機制。廉政公署自成立以來就設有一個內(nèi)部監(jiān)察及調查小組，名為L組，負責調查廉署工作人員是否有貪腐行為，并向律政司司長及審查貪污舉報咨詢委員會報告，調查屬實的話，廉政專員就可以將其解雇。廉政公署之外還設有四個咨詢委員會和一個投訴委員會，分別是貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關系市民咨詢委員會和廉政公署事宜投訴委員會。[11]

新加坡的嚴密完善的立體監(jiān)督體系，具體包括：第一，財產(chǎn)申報制度。該制度規(guī)定所有公務員包括其配偶和家庭生活成員的財產(chǎn)都要公開申報，并接受相關部門審查。第二，公共服務委員會，由政府外的社會各階層人士組成，專司公務員的任用、核定、晉升和獎懲，且不受政府部門干涉。第三，官民溝通的電子平臺。通過該平臺的實時輿情收集與監(jiān)測，政府可以了解和評估基層民意，并接受群眾和社會監(jiān)督。

四、我國實行高薪養(yǎng)廉制度的可行性分析

高薪養(yǎng)廉制度是否符合現(xiàn)代中國的國情？我國是否又具備了實行高薪養(yǎng)廉制度的條件呢？下面，筆者將從主觀條件和客觀條件兩方面進行分析。

（一）主觀條件方面

1.歷史文化傳統(tǒng)。中華民族五千多年的歷史，深受儒家思想精髓影響。無論是孟子強調的“民為貴，社稷次之，君為輕”，還是后來顧炎武說的“不廉，則無所不?。徊粣u，則無所不為”，都強調了古代官員以民為本和修身養(yǎng)性的道德觀念以及老百姓對從政者應當是“清官”的美好期望。如果對現(xiàn)代公務員施以“高薪”的話，無論能不能達到“養(yǎng)廉”的目的，都會與我國傳統(tǒng)的倫理觀念相違背。

2.人民群眾心理。有些領導干部一方面貪污腐化嚴重，另一方面生活極度奢靡，長期脫離群眾，導致了官民、干群關系緊張。人民群眾對貧富差距和官員的享樂主義、奢靡之風深惡痛絕，在這種情況下如果實行高薪養(yǎng)廉，勢必會增加人民群眾的反感和心里不平衡感。

香港和新加坡是發(fā)達地區(qū)和國家，人民收入和生活條件普遍偏高，社會保障制度健全，而且突出強調構建“服務型政府”，官民關系較為融洽，對公務員施以“高薪”，人民群眾相對可以理解并給予支持。

3.人性需求。美國著名心理學家馬斯洛（Abraham H. Maslow）1943年在《人類激勵理論》中曾指出，人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。相對而言，前兩個需求的滿足，通過物質等經(jīng)濟條件很容易實現(xiàn)，如加薪提成；而后三個需求的滿足，則更加需要通過精神條件來實現(xiàn)，如給予肯定和榮譽等。有需求就會有行為，這個理論從一個側面揭示了官員腐敗的動機。從人性需求層次理論角度來講，“高薪”并無法滿足一位官員不同層次的需求，所以也無法達到全面“養(yǎng)廉”的目的。

4.薪俸和廉潔的關系。毋庸諱言，官員的俸祿水平的確與自身職務行為的廉潔性存在著密切的關系，雖低薪很難養(yǎng)廉，但高薪也不必然就能養(yǎng)廉。腐敗產(chǎn)生的原因是多種多樣的，所以要想促進官員的廉潔性，也要采取多方面的措施?！耙允窞殓R，可以知興替”，清代養(yǎng)廉銀制度的失敗即深刻地揭示了這一道理：實施高薪養(yǎng)廉制度，正確認識薪俸和廉潔的關系是其前提。否則，就會走向失敗。

（二）客觀條件方面

1.政治制度。我國憲法第一條規(guī)定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。鄧小平同志曾指出社會主義的本質，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。所以，公務員實行“高薪”與我國的國家性質和國情相違背。

我國憲法序言明確社會主義的建設事業(yè)是由中國共產(chǎn)黨領導的?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第二條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。

所以，不同于香港和新加坡的資本主義和政黨制度，我國特殊的國情和政治制度決定了高薪養(yǎng)廉制度在中國行不通。

2.經(jīng)濟實力。我國是發(fā)展中國家，擁有近14億人口，人均GDP約8280美元，東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展差距比較大，經(jīng)濟總量和總體發(fā)展水平還不高，經(jīng)濟基礎比較薄弱。而我國香港和新加坡是發(fā)達地區(qū)和國家，兩者的經(jīng)濟實力可以雄踞亞洲。其中，香港人口約737萬，人均GDP約42423美元；新加坡人口約554萬，人均GDP約52889美元。顯而易見，我國內(nèi)地與香港、新加坡之間的經(jīng)濟實力和經(jīng)濟發(fā)展水平差距過于懸殊。

而公務員的工資主要靠國家財政支出。據(jù)人社部發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人，且財政供養(yǎng)人員超過5000萬人。如此龐大地公務員群體如果要大幅提升工資水平，勢必會極大的壓縮我國基礎設施建設、科教文衛(wèi)體等公共服務和社會保障體系的支出費用，從而對我國的稅收和財政造成莫大的壓力。而香港和新加坡財政和稅收充實，人民普遍比較富裕，社會保障體系較為健全，且堅持“小政府，大社會”的理念，公務員隊伍精干，人數(shù)少，擁有給予公務員優(yōu)厚待遇的基礎。

3.法律和監(jiān)督機制。雖然我國已于2011年基本形成了中國特色社會主義法律體系，但是在廉政建設方面還沒有制定出一整套嚴格的法制體系，關于反腐敗方面的立法還存在著一些不足，有待進一步規(guī)范和完善。在司法和執(zhí)法層面還存在有諸多有法不依、執(zhí)法不嚴、徇私枉法的現(xiàn)象。

從近年來落馬貪官和大案要案的數(shù)量之多來看，其犯罪情節(jié)之惡劣、涉案金額之巨大，都是觸目驚心的，這說明我國的權力運行監(jiān)督機制還存在很大問題。[12]如果不把權力關進制度的籠子里，那么即便給予公務員高薪，他們也會千方百計的追求私利。

綜上，高薪養(yǎng)廉能夠在我國香港、新加坡等地區(qū)和國家得到推行，并達到良好的效果，是由相關背景、制度、歷史、財力以及配套措施和機構等因素決定的。而高薪養(yǎng)廉制度并不符合我國國情，且不具備實行條件，所以在我國不能夠推行。

[1]張曉松.習近平重要講話釋放反腐六大信號[N].新華每日電訊，2015-01-14（004）.

[2]韓沛錕. “高薪”能否養(yǎng)廉與治腐[J].人民論壇，2011 (14):48-49. [3]王兆偉. 清代前期養(yǎng)廉銀制度研究[D]. 安徽大學, 2013. [4]王堯禮.清代文官的收入[J].文史天地，2004（9）: 47-49.

[5]Transparency International. Corruption Perceptions Index 2016［EB/OL］. http://www.transparency.org/news/feature/ corruption_perceptions_index_2016.

[6]單民.香港與內(nèi)地反貪污賄賂若干問題比較[J].中國刑事法雜志，1999（6）:67-76.

[7]劉國雄.新加坡的廉政建設[M].人民出版社，1994.

[8]陳然.公務員為何在香港如此吃香？［EB/OL］. http:// paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-12/08/con

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[9]何亮亮.零容忍:香港廉政公署40年肅貪記錄[M].中國友誼出版公司，2012.

[10]賈學勝.新加坡反貪刑事法治的特色[J].東南亞研究，2009（2）：52-56.

[11]劉曉玉.新時期加強反腐敗斗爭的模式比較研究——以新加坡和香港為例[J].中共濟南市委黨校學報，2016（2）:11-14.

[12]趙秉志，彭新林.習近平反腐倡廉思想研究[J].北京師范大學學報（社會科學版），2015（5）:122-133.

作者：北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生

責任編輯：宋英俊