□自國(guó)

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管問題研究

□自國(guó)

在全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃背景之下，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)成為了地方政府公共服務(wù)供給模式中的有益嘗試。與此同時(shí)，對(duì)地方政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管存在著諸多挑戰(zhàn)，諸如法規(guī)制度不健全、監(jiān)管機(jī)制不完善、監(jiān)管方式滯后、監(jiān)管力度不足等。破解“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府購(gòu)買服務(wù)面臨的監(jiān)管難題，促進(jìn)公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新，提高地方政府公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)度，成為了政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，監(jiān)管部門需要加快健全相關(guān)法規(guī)制度、完善監(jiān)管機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管方式、增強(qiáng)監(jiān)管力度，客觀把握問題癥結(jié)，從而對(duì)癥下藥。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府購(gòu)買服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

作為一種具體的公共服務(wù)供給創(chuàng)新模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)能夠有效提高公共服務(wù)供給的能力和效率，滿足社會(huì)公眾個(gè)性化需求。

（一）促進(jìn)公共服務(wù)供給制度創(chuàng)新，提高公共服務(wù)供給水平

傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式以政府自身需求為中心，而“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)則以公眾需求為中心，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向、公開導(dǎo)向、共享導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向?！笆构卜?wù)由單一的、非智能的傳統(tǒng)供給轉(zhuǎn)向多元化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化供給”。[1]一方面，能夠助推公共服務(wù)模式創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下政府通過運(yùn)用信息技術(shù)手段和大數(shù)據(jù)平臺(tái)向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府精準(zhǔn)履職、精準(zhǔn)定位，助推公共供給模式不斷升級(jí)創(chuàng)新，從而加快服務(wù)型和創(chuàng)新型政府建設(shè)。另一方面，能夠降低公共服務(wù)供給成本，提高公共服務(wù)供給水平。“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)行電子化采購(gòu)，能夠有效降低公共服務(wù)供給成本，提高公共服務(wù)供給能力和效率。

（二）滿足多元主體公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)屬于智能化公共服務(wù)供給模式，具有標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化和均等化供給的特征。一方面，能夠滿足社會(huì)公眾多元化需求，促進(jìn)公共服務(wù)供給向多樣化方向發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求也日益多元化、差異化和個(gè)性化，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)無法滿足社會(huì)公眾的多元化需求，“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)通過有效整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的精準(zhǔn)化和個(gè)性化供給。另一方面，助推公共服務(wù)向精準(zhǔn)滴灌轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了從粗放型供給向精細(xì)化供給的轉(zhuǎn)變，政府角色從被動(dòng)提供者發(fā)展成為主動(dòng)適應(yīng)者，公共服務(wù)的供給模式也逐步從大水漫灌向精準(zhǔn)滴灌轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展。

（三）激活多元化供給主體活力，促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置

“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)以社會(huì)公眾需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)多元主體平等、公開、透明地參與公共服務(wù)供給，有利于凸顯市場(chǎng)決定性作用，激活多元供給主體活力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置。[2]一方面，有助于形成多元主體協(xié)同共治的局面，從而激發(fā)各主體的參與活力。“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)行公開招投標(biāo)制度，為多元主體提供了相對(duì)平等、公開、透明的參與渠道和環(huán)境，能夠增加多元社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給的積極性。另一方面，有助于整合多元主體力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政府購(gòu)買服務(wù)通過提供平等參與平臺(tái)，能夠促使參與主體之間實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合或強(qiáng)弱合作，從而促進(jìn)多元主體共同成長(zhǎng)，有助于社會(huì)資源整合與優(yōu)化配置。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管困境

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下為政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新提供了新的契機(jī)，同時(shí)也帶來了新的監(jiān)管責(zé)任和挑戰(zhàn)。一方面互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維的運(yùn)用，促進(jìn)了公共服務(wù)供給的多元化、智能化和精準(zhǔn)化，提高了地方政府的行政效能；另一方面隨著信息不對(duì)稱等問題日益突出，地方政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管也面臨諸多困境。

（一）法規(guī)制度不健全

法制化程度決定了公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化水平，法規(guī)制度不健全是地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管過程中滋生尋租問題、腐敗問題等各種亂象的主要原因。一方面，缺乏專門性立法，相關(guān)法條有待細(xì)化和完善。《政府采購(gòu)法》就政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任等做了相關(guān)規(guī)定，但對(duì)具體的監(jiān)管方式、評(píng)價(jià)指標(biāo)等缺乏詳細(xì)的規(guī)定，并且缺乏動(dòng)態(tài)的修改和完善過程。另一方面，缺乏配套性法規(guī)，相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行困難。自國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以來，財(cái)政部也相繼下發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》等政策文件，同時(shí)地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的配套性法規(guī)和政策文件，如《成都市政府購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》、《深圳市政府購(gòu)買服務(wù)目錄》和《深圳市政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單》等，但是由于規(guī)定不全面、政策打架等原因?qū)е抡邎?zhí)行困難、執(zhí)行效果不佳。

（二）監(jiān)管機(jī)制不完善

當(dāng)前地方政府購(gòu)買服務(wù)過程中，地方政府既是購(gòu)買主體又是主要監(jiān)管主體之一，由于缺乏多元化、智能化和動(dòng)態(tài)的監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)管主體之間職權(quán)交叉，容易出現(xiàn)推諉、扯皮等問題。一方面，監(jiān)管主體權(quán)責(zé)分工不明確，缺乏問責(zé)機(jī)制。政府作為購(gòu)買服務(wù)主要的監(jiān)管主體，內(nèi)部分工不明確，權(quán)責(zé)分配不合理，難以起到相互制約和有效問責(zé)的作用。另一方面，社會(huì)力量監(jiān)管薄弱，缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。媒體和公眾作為社會(huì)監(jiān)管的主要力量，缺乏有效的參與渠道，同時(shí)民眾本身缺乏參與的意識(shí)和能力，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)管缺位。

（三）監(jiān)管方式滯后

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，對(duì)地方政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的核心是對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)共享、整合、分析、評(píng)估和利用，這對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管方式造成了較大的沖擊和挑戰(zhàn)。一方面，監(jiān)管主體缺乏大數(shù)據(jù)思維，數(shù)據(jù)信息整合共享程度低。相關(guān)監(jiān)管主體主要利用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，如定期或不定期抽查、年終考察等，無法有效利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)外包項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)地監(jiān)管，同時(shí)相關(guān)監(jiān)管部門之間數(shù)據(jù)信息共享不足，難以及時(shí)整合并分析、評(píng)估和利用相關(guān)數(shù)據(jù)信息，無法有效防范購(gòu)買過程中的尋租、腐敗等系列風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，缺乏第三方評(píng)估監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的專業(yè)性不足。對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)管需要第三方的評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管和評(píng)估，但是我國(guó)缺乏這樣的專門機(jī)構(gòu)。[3]

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管策略

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，破解地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管困境就是要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立健全相關(guān)法規(guī)制度，完善監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，努力創(chuàng)新監(jiān)管方式，激發(fā)政府監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力和社會(huì)監(jiān)管的活力。

（一）加快法規(guī)制度建設(shè)

法規(guī)制度建設(shè)是推進(jìn)地方政府購(gòu)買服務(wù)向規(guī)范化和常態(tài)化發(fā)展的重要保障，也是開展系統(tǒng)化、規(guī)范化、專業(yè)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管的前提。一方面，要完善基本立法，細(xì)化相關(guān)法規(guī)。對(duì)已有法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，明確政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管主體、權(quán)責(zé)分配、問責(zé)機(jī)制以及監(jiān)管方式和方法等相關(guān)規(guī)定；整合已有的地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及有關(guān)政策文件，將其上升為條例或法律，避免相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定相互交叉和打架現(xiàn)象。另一方面，要因地制宜地出臺(tái)地方性法規(guī)，克服執(zhí)行阻力。結(jié)合相關(guān)法律和條例的規(guī)定，充分考慮地方行政環(huán)境，充分尊重公眾意愿，做到問政于民、問需于民和問計(jì)于民，因地制宜地出臺(tái)地方性法規(guī)，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)和政策的有效執(zhí)行和落實(shí)。

（二）盡快完善監(jiān)管機(jī)制

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，要通過建立有效的監(jiān)管體系和問責(zé)機(jī)制，激發(fā)監(jiān)管主體的內(nèi)生動(dòng)力，倒逼政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的完善和有效運(yùn)作。一方面，要明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，建立有效的問責(zé)機(jī)制。明確地方政府、審計(jì)、監(jiān)察等部門之間的權(quán)責(zé)劃分，設(shè)立部門權(quán)責(zé)清單，建立問責(zé)機(jī)制，有效避免推諉和扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，改革社會(huì)監(jiān)管體制，暢通多元主體參與渠道。建立和完善互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)，鼓勵(lì)媒體和公眾等社會(huì)力量參與監(jiān)管，暢通參與渠道，增強(qiáng)社會(huì)力量的參與意識(shí)，構(gòu)建相互交織、充分合作的社會(huì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，讓政府購(gòu)買服務(wù)的行為在媒體和公眾的視野下有效開展。

（三）不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式

互聯(lián)網(wǎng)具有去中心、分布式和平等化等特點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)屬地管理的邊界、線下監(jiān)管的方式和思維。一方面，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管思維和方式，加快數(shù)據(jù)信息整合和共享，增強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)時(shí)性和有效性。運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立集信息共享、信息整合和線上監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)信息，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)化、全方位、多主體的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。另一方面，培育第三方評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性。依托律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，加快培育第三方評(píng)估監(jiān)管主體，實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，破解地方政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管難題，就是要以建立科學(xué)化、系統(tǒng)化和常態(tài)化的監(jiān)管體系為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式和方法，激發(fā)政府自身監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力以及多元社會(huì)主體參與監(jiān)管的活力，促使政府購(gòu)買服務(wù)始終在陽光下進(jìn)行。

[1] 閆冬玲，游英，劉俊，趙蘊(yùn).“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新[J].沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（8）：325-329.

[2] 句華.“十三五”時(shí)期公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新探討[J].理論探索，2017（2）：22-27.

[3] 何壽奎，胡明洋，莫云波.政府購(gòu)買公共服務(wù)的路徑選擇與治理機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（2）：37-41.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：胡越