■文／堯工

網(wǎng)上經(jīng)辦普及，社保征收可告別“代征”

■文／堯工

1994年頒布的《勞動(dòng)法》第74條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收，由此明確了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的征管權(quán)。但當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度剛剛起步，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重短缺、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，于是部分地區(qū)規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可以由稅務(wù)部門(mén)“代征”，并由財(cái)政部門(mén)額外給予其一定比例的“代征費(fèi)”。

近年，隨著現(xiàn)代科技的不斷發(fā)展，特別是“金保工程”建設(shè)的快速推進(jìn)，各地社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)上經(jīng)辦大廳基本普及，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收變得更加簡(jiǎn)單、便捷。特別是手機(jī)APP、各類自助終端的運(yùn)用，使電子交易完全可以隨時(shí)隨地實(shí)現(xiàn)，不僅為廣大參保人員提供了方便快捷的經(jīng)辦服務(wù)，也大大提高了工作效率，降低了管理成本，從而使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收通過(guò)各類金融平臺(tái)即可自動(dòng)完成，任何部門(mén)都無(wú)需再為此投入大量的柜員服務(wù)，最初由稅務(wù)部門(mén)“代征”的前提已不復(fù)存在。

社保費(fèi)征管權(quán)須貫徹“法定原則”

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管權(quán)，最早是在1994年的《勞動(dòng)法》中明確的，但基于1999年的國(guó)務(wù)院《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，逐漸形成了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)的二元征收主體的格局。但從嚴(yán)格的意義上講，該條例作為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，同時(shí)規(guī)定兩個(gè)征收主體，造成了體制上的矛盾；同時(shí)，該條例也明顯與作為其上位法的《勞動(dòng)法》相背離。

洪清∕ 攝

2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖回避了上述問(wèn)題，但規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收，并由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定。社會(huì)保障權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收直接影響公民基本權(quán)利的保障，因而其征管權(quán)應(yīng)當(dāng)也必須貫徹“法定原則”。從嚴(yán)格的法定原則要求看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管不宜授權(quán)立法，而應(yīng)當(dāng)由法律直接作出明確規(guī)定。因此，目前真正能夠成為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管依據(jù)的，唯有《勞動(dòng)法》，據(jù)此，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法行使征管權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅款的征管權(quán)，是來(lái)自稅法的規(guī)定，盡管社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例允許稅務(wù)機(jī)關(guān)代征社保費(fèi)，但其實(shí)體法依據(jù)仍然是社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律、法規(guī)，而不是稅收方面的法律、法規(guī)。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以從事的僅僅是“代征”行為，并不享有實(shí)體法意義上的征管權(quán)。因此，從法律的角度看，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從形式到實(shí)質(zhì)，都享有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管權(quán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)并不具有征管權(quán)。此外，在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，委托其“代征”已不具有必要性和合理性，由此增加的行政成本已構(gòu)成對(duì)納稅人所繳納稅款的不當(dāng)使用。

稅費(fèi)征管權(quán)均應(yīng)有“專屬性”

現(xiàn)代國(guó)家治理是一個(gè)系統(tǒng)工程。從系統(tǒng)論的角度看，整個(gè)國(guó)家治理體系可分為若干個(gè)子系統(tǒng)，其中，社會(huì)保障系統(tǒng)和財(cái)稅系統(tǒng)，分別擔(dān)負(fù)著社會(huì)保障職能和維系國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能，兩個(gè)系統(tǒng)既各有其存在的價(jià)值和功能，又需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，以共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的目標(biāo)。

上述兩個(gè)系統(tǒng)有諸多共同點(diǎn)，例如，兩者都與資金的運(yùn)行有關(guān)，都涉及收入、支出和管理三個(gè)方面，但其資金的性質(zhì)、來(lái)源和用途各不相同，有著各自不同的目標(biāo)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為“費(fèi)”，具有突出的受益性；而稅收機(jī)關(guān)征收的“稅”，則具有突出的無(wú)償性。兩者性質(zhì)不同，直接影響著兩個(gè)系統(tǒng)的定位和職能。

與兩個(gè)系統(tǒng)職能相對(duì)應(yīng)，其職權(quán)也各不相同。其中，社保部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管權(quán)，以及稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅款的征管權(quán)，都是確保其職能實(shí)現(xiàn)的核心職權(quán)。如果沒(méi)有這些職權(quán)，其職能實(shí)現(xiàn)就會(huì)受到影響。因此，這兩項(xiàng)征管權(quán)，都應(yīng)當(dāng)具有“專屬性”，并由相關(guān)法律規(guī)定加以保障。

上述兩個(gè)系統(tǒng)的職能和職權(quán)分工，對(duì)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的治理至關(guān)重要。沒(méi)有稅款的征管權(quán)，國(guó)家就難以有效提供公共物品；沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管權(quán)，國(guó)家就難以建立現(xiàn)代的社會(huì)保險(xiǎn)制度，國(guó)民的基本人權(quán)就難以得到充分保障。因此，兩個(gè)系統(tǒng)及其各自的職權(quán)，不應(yīng)互相替代，更不能轉(zhuǎn)讓；只有在有效的分工之下，才能使兩個(gè)征收主體各司其職、各盡其責(zé)，從而共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的整體目標(biāo)。

因此，從兩大系統(tǒng)的職能分工和職權(quán)分配角度看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管權(quán)由社保系統(tǒng)來(lái)行使，是符合我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律的，也是科學(xué)的、恰當(dāng)?shù)模兄诒Ｕ仙鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)獨(dú)立地收、支、管，避免與其他資金產(chǎn)生混同，也有助于避免因職能的不一致而影響效率和公平。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，已明確地稅部門(mén)對(duì)收費(fèi)基金等的征管職責(zé)，強(qiáng)調(diào)將依法保留適宜由稅務(wù)部門(mén)征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入項(xiàng)目，改由地稅部門(mén)統(tǒng)一征收。于是，一些地區(qū)和部門(mén)誤認(rèn)為該方案中規(guī)定的“政府性基金收入”包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入。但按照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》（財(cái)稅[2016]33號(hào)）規(guī)定，非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入，并明確規(guī)定非稅收入不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。因此，即使按照上述改革方案，也不能將社保費(fèi)等同于非稅收入由地稅部門(mén)征收。

隨著我國(guó)中央稅和共享稅的增多，特別是“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)的推開(kāi)，國(guó)稅部門(mén)和地稅部門(mén)的工作量明顯失衡，1994年以來(lái)分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的問(wèn)題日益凸顯。財(cái)稅體制改革客觀上帶來(lái)的地稅部門(mén)冗員過(guò)多，應(yīng)在財(cái)稅體制深化改革過(guò)程中解決，而不宜通過(guò)改變運(yùn)行良好的社保體系的辦法解決。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，以往靠營(yíng)業(yè)大廳網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)逐步弱化，包括稅務(wù)部門(mén)在內(nèi)的各類經(jīng)辦業(yè)務(wù)逐步被電子信息平臺(tái)取代，即使地稅部門(mén)征收多種費(fèi)用，也未必能改變其工作量不足的問(wèn)題。

此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政、稅務(wù)與社保部門(mén)應(yīng)形成制衡機(jī)制。在社保系統(tǒng)內(nèi)部，社保費(fèi)的收入、支出和管理，已通過(guò)相關(guān)制度安排，形成了有效的制衡。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理“收支兩條線”已寫(xiě)入《社會(huì)保險(xiǎn)法》，通過(guò)幾十年的實(shí)踐，證明是一個(gè)能夠確?；鸢踩挠行У摹爸坪鈾C(jī)制”。任何部門(mén)都不應(yīng)變相超越職權(quán)，所有職權(quán)的行使，所依據(jù)的法律或規(guī)則，都必須有合理性和合法性，否則，就難以實(shí)現(xiàn)良法善治。

逐步用網(wǎng)上經(jīng)辦取代“代征”

因立法不當(dāng)而導(dǎo)致管理職權(quán)配置的混亂，不僅影響國(guó)家職能體系的效率，徒增協(xié)調(diào)成本，浪費(fèi)大量行政資源，也與黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系的總體要求不符，與依法治國(guó)、依法行政的基本理念相悖。解決社保費(fèi)征收體制問(wèn)題，不僅需要國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，更需要厘清國(guó)家治理體系中的基本原理。這是在我國(guó)全面深化改革的過(guò)程中，在涉及部門(mén)利益以及相關(guān)體制問(wèn)題時(shí)，必須特別重視的問(wèn)題。為此，提出如下建議——

一是盡快厘清社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管權(quán)的歸屬，嚴(yán)肅依法征收、依法管理，切實(shí)維護(hù)公民的社會(huì)保障權(quán)益。

二是充分考慮我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，遵從我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)律，按照黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“健全社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體制，建立更加便民快捷的服務(wù)體系”總體要求，全面保障社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收管理權(quán)，依法征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

三是充分利用現(xiàn)代服務(wù)技術(shù)，建立方便快捷的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)，在互聯(lián)網(wǎng)、人工智能大發(fā)展的背景下，進(jìn)一步完善網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)，替代柜員人工，縮短管理環(huán)節(jié)，讓繳費(fèi)更加快捷、更加高效、更加便民。

四是依法理順部門(mén)職責(zé)，提高行政效率，按照國(guó)務(wù)院職能分工，各司其職，并逐步用社保網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)取代“代征”環(huán)節(jié)。

五是切實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)發(fā)展，研究真問(wèn)題，解決真問(wèn)題，可以考慮通過(guò)完善財(cái)稅體制合理解決“營(yíng)改增”等帶來(lái)的冗員問(wèn)題。■