文｜宋軍，黃斌

岳陽(yáng)市國(guó)土資源“四全”服務(wù)云平臺(tái)建設(shè)方案研究

文｜宋軍，黃斌

一、建設(shè)背景

自2015年以來，岳陽(yáng)市國(guó)土資源局秉持“以滿足群眾需求為導(dǎo)向、以便民利民惠民為目標(biāo)”的理念，積極探索破解國(guó)土資源部門辦事效率、群眾滿意、廉政風(fēng)險(xiǎn)三大難題的解決方案，認(rèn)真落實(shí)群眾路線、三嚴(yán)三實(shí)、行政審批改革工作，確定了以信息化云平臺(tái)建設(shè)為切入點(diǎn)，以行政審批制度改革為核心，以提升服務(wù)水平為目的的工作思路，探索建設(shè)“四全”服務(wù)模式，即“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)督”，創(chuàng)建規(guī)范有序、陽(yáng)光行政、高效便民的國(guó)土資源管理新模式。

二、建設(shè)目標(biāo)

岳陽(yáng)市國(guó)土資源“四全”服務(wù)云平臺(tái)建設(shè)以國(guó)土資源部“國(guó)土云”建設(shè)為目標(biāo)，以湖南省、市兩級(jí)“一張圖”數(shù)據(jù)中心為依托，充分利用計(jì)算機(jī)、地理信息（GIS）技術(shù)和基于SOA的三層架構(gòu)技術(shù)，通過“統(tǒng)一建設(shè)、共享兼容”的方式，實(shí)現(xiàn)岳陽(yáng)市、區(qū)、縣各級(jí)業(yè)務(wù)的“一體化”，通過創(chuàng)新的“四全”服務(wù)模式，建成集數(shù)據(jù)資源一體化、應(yīng)用平臺(tái)一體化、管理模式一體化的岳陽(yáng)市國(guó)土資源“大數(shù)據(jù)中心、大政務(wù)平臺(tái)和大監(jiān)管平臺(tái)”，為GIS技術(shù)在國(guó)土領(lǐng)域的深入應(yīng)用及“四全”服務(wù)模式在岳陽(yáng)市局的全面推廣奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、總體框架

岳陽(yáng)市國(guó)土資源“四全”服務(wù)云平臺(tái)建設(shè)是在全市信息化建設(shè)總體框架的基礎(chǔ)上，以計(jì)算機(jī)硬件與網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)為依托，以政策法規(guī)、信息化標(biāo)準(zhǔn)及安全體系為保障，以大數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)庫(kù)為樞紐，以大政務(wù)平臺(tái)業(yè)務(wù)流程為主線，以國(guó)土資源圖數(shù)檔一體化、成果應(yīng)用一體化、社會(huì)服務(wù)一體化、移動(dòng)多端一體化等為支撐構(gòu)建的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理、決策支持和社會(huì)服務(wù)體系。

四、建設(shè)思路

通過“四全”云平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理、社會(huì)化服務(wù)的“內(nèi)外兼修”。具體而言，通過創(chuàng)新“四全”服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)管，提高行政審批效率、提升監(jiān)督管理水平、樹立良好公眾形象，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源業(yè)務(wù)融通、數(shù)據(jù)互通、區(qū)域聯(lián)通、監(jiān)管貫通。

五、建設(shè)內(nèi)容

（一）全流程優(yōu)化審批

打破國(guó)土資源業(yè)務(wù)之間的壁壘，將國(guó)土資源所涉及的“批、供、用、補(bǔ)、查”及“登記”等各項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的審批服務(wù)流程，通過內(nèi)部關(guān)聯(lián)、精減環(huán)節(jié)、并聯(lián)運(yùn)作等方式進(jìn)行優(yōu)化整合，貫通歸并形成簡(jiǎn)化、暢通、信息共享的審批大流程。

1.審批流程簡(jiǎn)化，業(yè)務(wù)全面覆蓋

對(duì)現(xiàn)有審批流程進(jìn)行梳理簡(jiǎn)化、限時(shí)辦結(jié)。建設(shè)用地、規(guī)劃預(yù)審、地環(huán)管理、測(cè)繪管理、耕地保護(hù)總時(shí)限壓縮率分別為67%、33%、62%、40%、42%，節(jié)點(diǎn)數(shù)壓縮率分別為64%、33%、63%、42%、39%。（以“地籍變更登記流程”為例，審批環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)63%，流程時(shí)限壓縮40%。

2.串聯(lián)審批，貫通服務(wù)

打破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程割裂、互不相通的局面，將用地報(bào)批、土地供應(yīng)、土地登記等獨(dú)立流程串聯(lián)、形成國(guó)土業(yè)務(wù)大流程，實(shí)現(xiàn)了全流程貫通、全成果共享，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了辦事效率。下面以“集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有用地”為例展示串聯(lián)審批大流程：

3.流程自動(dòng)觸發(fā)，成果傳遞共享

在大流程中設(shè)計(jì)了各子流程間自動(dòng)啟動(dòng)模塊，系統(tǒng)能夠根據(jù)收件單信息及上一環(huán)節(jié)生成的結(jié)果，自動(dòng)判斷并觸發(fā)啟動(dòng)下一個(gè)子流程，生成全部收件材料清單。自動(dòng)觸發(fā)下一流程時(shí)，同時(shí)將項(xiàng)目收件材料、上一環(huán)節(jié)審批結(jié)果等項(xiàng)目信息自動(dòng)流轉(zhuǎn)到下一流程，實(shí)現(xiàn)智能研判，審批數(shù)據(jù)互通共享，提高了業(yè)務(wù)辦理的精度和效率。

（二）全區(qū)域便民服務(wù)

鑒于岳陽(yáng)市局和各區(qū)分局無(wú)法跨區(qū)域接件，且收件材料需重復(fù)提交，群眾無(wú)法知曉辦理進(jìn)度等問題，通過改革傳統(tǒng)接件辦卷模式，摒除了行政界線，制定了集業(yè)務(wù)辦理名稱、服務(wù)制度、辦理流程于一體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，著力打造標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)窗口，做到同城通接，實(shí)現(xiàn)群眾就近受理、一次接件、便捷領(lǐng)證。

1.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

為進(jìn)一步推進(jìn)我局“四全”服務(wù)模式平臺(tái)項(xiàng)目規(guī)范化建設(shè)，全面提升服務(wù)窗口規(guī)范化水平，制定了集名稱規(guī)范化、業(yè)務(wù)辦理名稱規(guī)范化、服務(wù)制度規(guī)范化、服務(wù)指南規(guī)范化、數(shù)據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、分類編碼規(guī)范、應(yīng)用服務(wù)接口規(guī)范、數(shù)據(jù)交換規(guī)范等于一體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

2.大接件合并受理

“四全”服務(wù)模式摒除了行政界線，將市、區(qū)4個(gè)（市局、君山、云溪、臨港）服務(wù)窗口打造成標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)窗口，每一個(gè)服務(wù)窗口均可就近受理各項(xiàng)審批事項(xiàng)，做到了同城通接。

3.移動(dòng)多端輔助

基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建國(guó)土資源政務(wù)微博、微信及移動(dòng)等應(yīng)用程序，提供政策宣傳、互動(dòng)交流、重大專題活動(dòng)、便民服務(wù)、在線查詢等便民服務(wù)，構(gòu)建了多端業(yè)務(wù)辦理和多樣化辦事服務(wù)的新型政府服務(wù)模式。通過短信平臺(tái)，在繕證節(jié)點(diǎn)可以通知土地使用者及時(shí)領(lǐng)取證書，還可以提供實(shí)時(shí)案件移交提醒、超期提醒、通知公告提醒等模塊，全面提升了行政服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)全方位立體便民服務(wù)。

（三）全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理

將市局、分局涉及的土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪等77項(xiàng)行政審批事項(xiàng)全部納入網(wǎng)上辦理，進(jìn)一步減少辦理環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)限，實(shí)現(xiàn)了全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理，提升了行政辦公效率。通過整合改造原有多套獨(dú)立運(yùn)行系統(tǒng)，將電子政務(wù)、一張圖、綜合監(jiān)管、檔案系統(tǒng)全部納入“四全”云平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)“市區(qū)一體化、市縣兼容化”，達(dá)到市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)三級(jí)應(yīng)用。

1.系統(tǒng)多元集成，統(tǒng)一辦公平臺(tái)

整合并改造原獨(dú)立運(yùn)行的市局、分局兩套系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)了市區(qū)政務(wù)審批的一體化辦公，并逐步實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)三級(jí)應(yīng)用。

2.全業(yè)務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行，陽(yáng)光行政審批

將市局、分局國(guó)土部門所涉及的“批、供、用、補(bǔ)、查”和“登記”等行政審批事項(xiàng)全部納入辦公系統(tǒng)，并全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理運(yùn)行。

3.業(yè)務(wù)擴(kuò)展應(yīng)用，深度優(yōu)化組合

新增了土地儲(chǔ)備管理、執(zhí)法監(jiān)察管理、征地拆遷安置三個(gè)應(yīng)用，全面拓寬了業(yè)務(wù)覆蓋范圍，有效地彌補(bǔ)了原來業(yè)務(wù)模塊功能的不足，全面提升了土地儲(chǔ)備精細(xì)化管理和服務(wù)水平，及時(shí)查處了違法案件，為全市范圍內(nèi)的征地拆遷項(xiàng)目提供輔助決策支持，進(jìn)一步提升了我局信息化水平。

4.“圖、數(shù)、檔”一體化聯(lián)動(dòng)管理

實(shí)現(xiàn)檔案信息的集數(shù)字存儲(chǔ)、管理、利用、交換、共享的“一體化”，立足于檔案資源管理和業(yè)務(wù)應(yīng)用，滿足了國(guó)土資源各部門間協(xié)作、檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)、檔案數(shù)據(jù)整合及檔案利用服務(wù)的需求，形成了集業(yè)務(wù)審批、圖件調(diào)閱、檔案管理為一體的“高效融合、服務(wù)集成、交換共享、深度應(yīng)用”信息化管理新模式。

（四）全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)督

“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，充分發(fā)揮信息化手段的優(yōu)勢(shì)，通過內(nèi)部監(jiān)管、外部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)決策、執(zhí)行、結(jié)果“三位一體”全方位綜合監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)“重審批”向“重監(jiān)管”、“重管理”向“重服務(wù)”職能轉(zhuǎn)變。

1.內(nèi)部監(jiān)管，源頭預(yù)防

市局監(jiān)察室通過流程監(jiān)控、督察督辦、短信提醒等方式，對(duì)業(yè)務(wù)辦理過程中的每一個(gè)人、每一個(gè)審批節(jié)點(diǎn)進(jìn)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)管。同時(shí)構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，對(duì)國(guó)土資源管理重大事項(xiàng)進(jìn)行決策預(yù)警，網(wǎng)上在線實(shí)施耕地保護(hù)預(yù)警、供地率預(yù)警、違法用地預(yù)警等。

2.政府監(jiān)督，互聯(lián)互查

將國(guó)土資源服務(wù)事項(xiàng)辦理過程和結(jié)果縱向推送至省國(guó)土資源廳、橫向推送至市紀(jì)委監(jiān)察局、市政府政務(wù)服務(wù)中心、市稅務(wù)征稽處等部門，直接接受第三方監(jiān)督，通過多種外部監(jiān)督方式，加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)管，有效遏制違法亂紀(jì)現(xiàn)象，進(jìn)一步防治腐敗和深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

3.社會(huì)監(jiān)督，政民互動(dòng)

在市局門戶網(wǎng)站開設(shè)查詢窗口，通過服務(wù)接口將所有辦理結(jié)果在網(wǎng)站上公布，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光審批”；建立了電子公示牌，以“數(shù)字岳陽(yáng)”公共服務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，方便群眾了解全市各類地塊建設(shè)情況，便于更好的監(jiān)督檢查政府行為。

六、應(yīng)用的關(guān)鍵技術(shù)

（一）SOA（基于服務(wù)的框架結(jié)構(gòu)）

面向服務(wù)的體系架構(gòu)SOA，是目前領(lǐng)先的、最具整合能力的應(yīng)用體系架構(gòu)，是通過業(yè)務(wù)服務(wù)的概念來提供IT的各項(xiàng)基本應(yīng)用功能。這些服務(wù)可以自由地排列組合、互通互連、融會(huì)貫通，能隨時(shí)彈性配合未來的、新的需求而調(diào)整。

例如，在SOA這種架構(gòu)下，業(yè)務(wù)信息查詢、用戶權(quán)限認(rèn)證等業(yè)務(wù)功能，通過標(biāo)準(zhǔn)的接口進(jìn)行封裝并發(fā)布成服務(wù)，以服務(wù)的方式部署在系統(tǒng)數(shù)據(jù)與功能整合平臺(tái)上。任何一個(gè)應(yīng)用要訪問其它一個(gè)應(yīng)用可以通過服務(wù)的發(fā)現(xiàn)和服務(wù)的表述來確定被訪問的服務(wù)的屬性和調(diào)用格式，從而實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)用之問的協(xié)作，而且滿足應(yīng)用系統(tǒng)之間的松耦合原則，完全可以避免因?yàn)閱畏矫嫦到y(tǒng)、程序內(nèi)部的調(diào)整而沖擊到另一方應(yīng)用。

通過建立SOA架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)部門、各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息服務(wù)，不論是舊的或新的，都能夠通過服務(wù)的包裝，成為隨取即用的IT資產(chǎn)，以服務(wù)的形式對(duì)外發(fā)布，以松耦合原則實(shí)現(xiàn)共享，并可將各種服務(wù)快速整合，開發(fā)出組合式應(yīng)用，達(dá)到“整合即開發(fā)”的目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)需求的快速響應(yīng)。

基于SOA的應(yīng)用系統(tǒng)可以很方便地與其他應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交互，從而避免信息孤島的出現(xiàn)。

（二）國(guó)土資源業(yè)務(wù)全流程一體化可視建模技術(shù)

批供用補(bǔ)查國(guó)土資源業(yè)務(wù)全流程一體化可視建模技術(shù)，針對(duì)國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理流程復(fù)雜等情況，基于工作流引擎和形式化邏輯描述語(yǔ)言，提供了集成設(shè)計(jì)器、表單設(shè)計(jì)器、工作流設(shè)計(jì)器和權(quán)限設(shè)計(jì)器等國(guó)土資源業(yè)務(wù)流程可視化搭建工具，使得國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理人員可以根據(jù)業(yè)務(wù)管理的需要，在不進(jìn)行編碼改造的情況下，進(jìn)行靈活的流程配置和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源全業(yè)務(wù)流程數(shù)字化、信息化，將原有紙質(zhì)化、人工操作的業(yè)務(wù)流程，變成電子化，大幅度的提高工作效率，同時(shí)，方便的跟蹤和查詢每一業(yè)務(wù)流程當(dāng)前的處理狀態(tài)，所處的業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，以更好的服務(wù)國(guó)土資源業(yè)務(wù)管理。

（三）需求驅(qū)動(dòng)應(yīng)用聚焦國(guó)土資源信息自適應(yīng)服務(wù)技術(shù)

現(xiàn)有的國(guó)土資源信息服務(wù)往往只針對(duì)有限數(shù)據(jù)源和特定的任務(wù)，是一種典型的自上而下的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式，以特定國(guó)土資源信息服務(wù)產(chǎn)品為中心，信息服務(wù)產(chǎn)品的模式單一、不靈活、且效率低，越來越不適應(yīng)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)流程復(fù)雜多變的任務(wù)需求。需求驅(qū)動(dòng)應(yīng)用聚焦國(guó)土資源信息自適應(yīng)服務(wù)技術(shù)，以國(guó)土資源信息服務(wù)多層級(jí)用戶任務(wù)需求為牽引，研究提出國(guó)土資源多源數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理、傳輸與共享服務(wù)等需求驅(qū)動(dòng)應(yīng)用聚焦的自適應(yīng)服務(wù)模式，建立各類國(guó)土資源信息服務(wù)數(shù)據(jù)獲取、處理、分析、應(yīng)用服務(wù)廣泛共享與有機(jī)聚合和高效協(xié)同機(jī)制，通過松耦合的專業(yè)化服務(wù)之間高效的協(xié)同機(jī)制提供靈活、高效、準(zhǔn)確、多樣化的國(guó)土資源信息自適應(yīng)服務(wù)。

七、建設(shè)成效

通過岳陽(yáng)市國(guó)土資源“四全”服務(wù)云平臺(tái)建設(shè)方案的研究，從技術(shù)上已經(jīng)解決了相關(guān)核心問題，系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)也已初步完成，經(jīng)在線運(yùn)行檢驗(yàn)，相關(guān)的業(yè)務(wù)審批環(huán)節(jié)明顯減少，審批時(shí)限和行政自由裁量空間大幅壓縮，實(shí)現(xiàn)了行政審批的顛覆性變革，岳陽(yáng)市國(guó)土資源管理水平明顯提升。

2017年3月10日，湖南全省地理信息工作會(huì)議在岳陽(yáng)市召開，岳陽(yáng)市局向全省推介“四全”服務(wù)模式建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，湖南日?qǐng)?bào)等媒體作了專題報(bào)道，岳陽(yáng)“四全”服務(wù)模式成效受到湖南省深改組的高度重視和大力推介。

作者單位：宋軍，岳陽(yáng)市地理信息中心黃斌，武漢蟻圖時(shí)空科技有限公司