●賈升宗

法官懲戒制度改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序有序銜接機(jī)制研究

●賈升宗*

《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》中提出在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會，要建立上級紀(jì)委和上級法院為主、下級法院協(xié)同配合的違紀(jì)案件查處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。這就要求在構(gòu)建我國的法官懲戒制度時(shí)，既要建立并發(fā)揮法官懲戒委員會對法官違法違紀(jì)行為的專業(yè)審查認(rèn)定功能，同時(shí)又要合理保留并發(fā)揮既有的紀(jì)檢監(jiān)察程序的作用。通過對我國現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察制度與域外主要法治國家及地區(qū)的法官懲戒制度進(jìn)行對比，提出我國法官懲戒制度改革中紀(jì)檢監(jiān)察式懲戒程序與法官懲戒程序兩套程序銜接的改革方向，探索我國法官懲戒制度的宏觀制度構(gòu)建與微觀程序構(gòu)造。

法官懲戒 紀(jì)檢監(jiān)察 有序銜接

一、問題的提出

法官作為國家司法權(quán)的行使者，其職權(quán)的行使關(guān)系到當(dāng)事人的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等諸多權(quán)利，理應(yīng)建立合理的懲戒機(jī)制來監(jiān)督其司法職權(quán)的行使，維護(hù)法官尊嚴(yán)，確保司法公正。

當(dāng)下，我國并無專門意義上的法官懲戒制度，事實(shí)上的法官懲戒制度散見于《法官法》《公務(wù)員法》《人民法院組織法》《人民法院監(jiān)察工作條例》之中，將法官懲戒權(quán)限賦予了各級人民法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門，屬于依托于公務(wù)員違法違紀(jì)懲戒制度而成的行政性懲戒制度，并無突出法官特色。①陳松、王曉成：《我國法官懲戒機(jī)制改革芻議》，載《西昌學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年1期。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，現(xiàn)行法官懲戒制度的弊病逐漸顯現(xiàn)，更遑論適應(yīng)當(dāng)下員額制改革的背景要求，建立公正、高效、符合司法規(guī)律的法官懲戒制度勢在必行。

為此，《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五改革綱要》）中提出，在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序，既確保法官的違紀(jì)違法行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復(fù)議和申訴的權(quán)利。與此同時(shí)，我國現(xiàn)階段的國情又決定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及程序存在的必要性，因此《四五改革綱要》又提出要建立上級紀(jì)委和上級法院為主、下級法院協(xié)同配合的違紀(jì)案件查處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

按照《四五改革綱要》的要求，要建立一套系統(tǒng)而科學(xué)的法官懲戒制度，既要建立并發(fā)揮法官懲戒委員會對法官違法違紀(jì)行為的專業(yè)審查認(rèn)定功能，同時(shí)又要合理保留并發(fā)揮既有的紀(jì)檢監(jiān)察程序的作用。因此，筆者認(rèn)為，法官懲戒制度的建立目前存在三個(gè)問題需要解決：一是法官懲戒制度改革背景下，現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察式懲戒程序與法官懲戒程序兩套程序銜接的改革方向是什么；二是如何構(gòu)建以法官懲戒委員會為核心的法官懲戒制度的宏觀制度架構(gòu)將兩套程序納入其中；三是如何構(gòu)建法官懲戒制度的微觀運(yùn)行程序，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

二、紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接上的改革方向

（一）現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察制度概述

通過《中華人民共和國法官法》、《人民法院監(jiān)察工作條例》、《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》等法律文件，我國構(gòu)建起了現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察式法官懲戒模式。

1.現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察式法官懲戒模式的宏觀制度架構(gòu)

懲戒主體 各級法院紀(jì)檢監(jiān)察部門懲戒事由《中華人民共和國法官法》第三十二條僅規(guī)定了十三種懲戒行為，沒有明確的懲戒事由。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中則確立了追究違法審判責(zé)任：法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任。法官有違反職業(yè)道德準(zhǔn)則和紀(jì)律規(guī)定，接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員的請客送禮、與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往等違紀(jì)違法行為，依照法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定另行處理。懲戒措施 警告、記過、記大過、降級、撤職、開除救濟(jì)措施 復(fù)議、申訴

2.現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察式法官懲戒模式的微觀程序設(shè)計(jì)

根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》，監(jiān)察部門的監(jiān)察程序如下：

（二）域外法官懲戒制度概述

雖然《四五改革綱要》中提出要在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序，且日前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會議審議通過《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，但是從目前公開的文件來看，我國尚未建立法官懲戒委員會的具體制度框架和運(yùn)行程序。因此，在設(shè)計(jì)我國的法官懲戒制度并探究其與我國現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察懲戒模式的差異時(shí)，我們不妨參考借鑒一下域外法官懲戒模式。

②李賢華：《域外法官懲戒組織的設(shè)置及其運(yùn)行》，載《人民法院報(bào)》2015年7月3日第8版。③賀榮：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究（上）》，人民法院出版社2016年版，第268頁。

（三）兩套程序有序銜接的改革方向

1.制度屬性上的變更

司法程序是迄今為止人類設(shè)計(jì)出來的最為公正的糾紛解決程序，因而只有采用這種類似的程序設(shè)置才能在最大程度上保證法官個(gè)人的身份獨(dú)立以及投訴方、當(dāng)事人和懲戒機(jī)構(gòu)三方權(quán)力架構(gòu)的正當(dāng)性。④江國華、吳悠：《完善我國法官成績誒制度的幾點(diǎn)意見——兼議〈中華人民共和國法官法〉第十一章的修改》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年2期。當(dāng)下法官懲戒體制改革所要建立的以法官懲戒委員會為運(yùn)轉(zhuǎn)核心的法官懲戒程序是司法屬性的，希望將把法官的懲戒納入到一套控辯審三方程序中，這樣才能既公正高效，實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)認(rèn)定，又能夠有效地保障司法獨(dú)立。而現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察程序?qū)τ诜ü俚膽徒潴w現(xiàn)出了濃厚的行政色彩。因此，要將紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序相銜接，首先要改造現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察程序，將其完美納入到司法化的法官懲戒程序中。

2.具體懲戒程序的重新構(gòu)造

懲戒主體與制度屬性的變化，導(dǎo)致現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察程序必須重新被改造?！睹袷略V訟法》與《刑事訴訟法》對于民事案件與刑事案件從立案到調(diào)查、起訴、審理、判決、執(zhí)行、救濟(jì)均規(guī)定了詳細(xì)的操作程序。作為一種特殊的訴訟案件，對于違法違紀(jì)法官的審理也理應(yīng)設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、完善、符合我國現(xiàn)有國情的訴訟程序，詳細(xì)規(guī)定懲戒程序如何提起、由那個(gè)部門確定受理、如何調(diào)查、如何審理、如何做出決定、決定如何執(zhí)行、受懲戒法官如何救濟(jì)等等操作規(guī)范。

3.懲戒措施的重新制定

現(xiàn)行法官懲戒制度的程序性規(guī)定混同于公務(wù)員的行政處分措施，與法官的司法屬性嚴(yán)重脫離。特別是在當(dāng)下法官員額制與司法責(zé)任制改革的背景下，行政懲罰措施中的警告、記過、記大過、降級、撤職等懲罰措施，無法體現(xiàn)出對于法官的實(shí)體限制，在一些情況下懲罰目的也無法達(dá)到。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官的職業(yè)特點(diǎn)，在設(shè)計(jì)法官懲戒程序的過程中單獨(dú)設(shè)計(jì)一套適應(yīng)審判工作的法官懲戒措施，以體現(xiàn)公正和獨(dú)立。

4.懲戒事由的重新界定

按照基本的法律思維，唯有人的行為才可以成為處罰的對象，這是建立任何法律責(zé)任制度的邏輯前提。⑤陳瑞華：《法官責(zé)任制度的三種模式》，載《法學(xué)研究》2015年4期。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中對懲戒事由進(jìn)行了重新界定，那就是故意或者重大過失導(dǎo)致嚴(yán)重后果的才需要承擔(dān)違法審判責(zé)任。這是現(xiàn)階段我國的基本國情所決定的懲戒事由。但是長期來看，這種懲戒事由的規(guī)定有其局限性，對于程序違法以及法官職業(yè)倫理方面沒有進(jìn)行有效規(guī)范，必然會減少對于法官在這兩方面的正確引導(dǎo)作用。因此，應(yīng)逐漸建立結(jié)果責(zé)任模式＋程序責(zé)任模式＋職業(yè)倫理責(zé)任模式的法官責(zé)任追究模式，加強(qiáng)法律規(guī)范對于法官行為的引導(dǎo)作用。

三、宏觀架構(gòu)：涵蓋兩套程序的法官懲戒制度的制度構(gòu)建

《四五改革綱要》）中提出在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會，要建立上級紀(jì)委和上級法院為主、下級法院協(xié)同配合的違紀(jì)案件查處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。因此，我們所要建立的系統(tǒng)而科學(xué)的法官懲戒制度，既要建立并發(fā)揮法官懲戒委員會對法官違法違紀(jì)行為的專業(yè)審查認(rèn)定功能，同時(shí)又要合理保留并發(fā)揮既有的紀(jì)檢監(jiān)察程序的作用。具體構(gòu)建思路如下：

（一）法官懲戒主體

按照《四五改革綱要的要求》，在構(gòu)建懲戒制度時(shí)，我們應(yīng)該堅(jiān)持懲戒程序提起權(quán)與啟動權(quán)的分離、建議權(quán)與決定權(quán)的分離，具體的制度設(shè)計(jì)如下：將法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門改造為審查起訴部門，下級法院的懲戒由上級法院紀(jì)檢監(jiān)察部門提起，下級法院協(xié)同配合省法院與最高人民法院的法官懲戒程序由本級法院紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)提起；在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會，其中法官代表占絕大多數(shù)，由全國人大和省人大任命，任期五年，專職進(jìn)行法官懲戒；法官懲戒委員會下設(shè)立案部門、審理部門、監(jiān)督部門，分別負(fù)責(zé)法官懲戒案件的立案、審理和監(jiān)督救濟(jì)；法官懲戒委員會享有法官懲戒事宜的建議權(quán)，具體懲戒決定的作出分別由最高法院和省法院的組織人事部門依據(jù)組織人事程序進(jìn)行懲戒；涉及犯罪的，交由司法機(jī)關(guān)依法處理。

（二）法官懲戒措施

為進(jìn)一步體現(xiàn)法官職業(yè)特色，加強(qiáng)對法官隊(duì)伍的專業(yè)化懲戒，我們可以建立一套更合理的法官懲戒措施體系，具體制度構(gòu)建如下：一是申誡，主要針對情節(jié)顯著輕微，社會影響不大的情形；二是罰款，主要針對涉及財(cái)產(chǎn)的情形，可以單獨(dú)也可附加適用；三是免除員額法官，主要針對不再適宜擔(dān)任員額法官的情形；四是撤職，主要針對情節(jié)嚴(yán)重的情形，撤職期限在6個(gè)月以上2年以下，恢復(fù)職務(wù)需要向法官懲戒委員會提交申請并獲得通過；五是開除，主要針對涉及犯罪的情形。

（三）法官懲戒事由

依據(jù)我國的實(shí)際國情，法官懲戒事由應(yīng)逐漸建立結(jié)果責(zé)任模式＋程序責(zé)任模式＋職業(yè)倫理責(zé)任模式的法官責(zé)任追究模式，加強(qiáng)法律規(guī)范對于法官行為的引導(dǎo)作用，具體的制度設(shè)置如下：結(jié)果責(zé)任模式，故意或重大過失導(dǎo)致嚴(yán)重結(jié)果的承擔(dān)違法審判責(zé)任；程序責(zé)任模式，嚴(yán)重違反辦案程序規(guī)定承擔(dān)責(zé)任；職業(yè)倫理責(zé)任模式，法官違反職業(yè)倫理規(guī)范的承擔(dān)責(zé)任。

（四）法官懲戒禁區(qū)

為了突出對司法獨(dú)立的保障，在新的《法官法》修改中我們理應(yīng)建立法官承接進(jìn)去，即正常履職情況下法官不能因自己對法律的理解和對具體案件事實(shí)的認(rèn)定而遭受懲罰。

四、微觀程序：紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接

既然我們決定以司法化程序來建構(gòu)新的法官懲戒制度，那么在宏觀架構(gòu)法官懲戒制度的框架之后，我們完全可以參照域外經(jīng)驗(yàn)以及我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，建立一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的法官懲戒程序，以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

（一）懲戒程序的提起

1.依申請?zhí)崞?/p>

既然將法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門重新改造為法官懲戒程序的審查起訴部門，那么就應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的主體可以向上一級法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門提出法官懲戒的申請，主要為以下兩類：一是任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都可以向上一級法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門提出懲戒申請；二是受懲戒法官所在的法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門可以向上一級法院提交申請。這兩類主體所提交的申請應(yīng)為書面申請，并附理由及初步證據(jù)。上一級法院紀(jì)檢監(jiān)察部門在收到懲戒申請后應(yīng)該在7日內(nèi)進(jìn)行審查，認(rèn)為存在懲戒事由的，對被申請的法官進(jìn)行調(diào)查取證，要求被申請法官所在的法院予以協(xié)助配合，并在2個(gè)月內(nèi)調(diào)查完畢。調(diào)查時(shí)，可以采取詢問、查卷等方式，但基本對法官身份的尊重，不宜對被申請懲戒法官采取強(qiáng)制措施，如確有必要，應(yīng)報(bào)請采取調(diào)查措施的上一級法院院長批準(zhǔn)。調(diào)查結(jié)束后，如認(rèn)為確有必要提請法官懲戒制度委員會進(jìn)行懲戒的，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)報(bào)由院長批準(zhǔn)，三日內(nèi)將書面材料送交相應(yīng)懲戒委員會立案部門予以審查；經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不存在違法違紀(jì)情形的，應(yīng)出具不予提起立案決定書。申請人或單位對不予提起立案決定書不服的，可向上一級法院提起申訴，最高法院的除外。

2.依職權(quán)提起

省級以下的上一級法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門在日?？己酥邪l(fā)現(xiàn)下一級法院的法官有需懲戒情形的，應(yīng)主動提起法官懲戒程序，并可要求受懲戒法官所在法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)助調(diào)查。調(diào)查結(jié)束后，如認(rèn)為確有必要提請法官懲戒制度委員會進(jìn)行懲戒的，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)報(bào)由院長批準(zhǔn)，三日內(nèi)將書面材料送交相應(yīng)懲戒委員會立案部門予以審查；經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不存在違法違紀(jì)情形的，應(yīng)出具不予提起立案決定書。申請人或單位對不予提起立案決定書不服的，可向上一級法院提起申訴，最高法院的除外。

（二）懲戒程序的啟動

對于紀(jì)檢監(jiān)察部門提起的懲戒案件，懲戒委員會立案部門應(yīng)組成合議庭進(jìn)行審議，合議庭成員以法官為主。立案的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含明確的案件事實(shí)、證據(jù)。經(jīng)審議，認(rèn)為確有懲戒事由應(yīng)當(dāng)予以立案的，應(yīng)在7日內(nèi)作出立案決定書；認(rèn)為無懲戒事由不予立案的，應(yīng)在7日內(nèi)作出不予立案決定書；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)懲戒但是證據(jù)不足的，應(yīng)該退回紀(jì)檢監(jiān)察部門補(bǔ)充調(diào)查；認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)中止案件，交由司法機(jī)關(guān)處理。當(dāng)事人對上述決定不服的，可以上一級法官懲戒委員會申請復(fù)議，并為最終決議。

（三）懲戒審理程序

法官懲戒委員會經(jīng)審議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)入懲戒程序的并予以立案的，由法官懲戒委員會審理組織組成合議庭進(jìn)行審理。參考刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，主要規(guī)定如下：

1.審理組織

法官懲戒的審理，應(yīng)當(dāng)由資深法官三人和其他人員共五人組成合議庭進(jìn)行。合議庭由資深法官中一人擔(dān)任審判長。合議庭進(jìn)行評議的時(shí)候，如果意見分歧，應(yīng)當(dāng)按多數(shù)人的意見作出決定，但是少數(shù)人的意見應(yīng)當(dāng)寫入筆錄。評議筆錄由合議庭的組成人員簽名。

2.審理程序

立案部門在在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，被告應(yīng)當(dāng)在收到之日起十五日內(nèi)提出答辯狀。立案部門應(yīng)當(dāng)在收到答辯狀之日起五日內(nèi)將答辯狀副本發(fā)送原告。被告不提出答辯狀的，不影響懲戒委員會審理。審理部門的合議庭組成人員確定后，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)告知當(dāng)事人。應(yīng)當(dāng)在開庭三日前通知當(dāng)事人和其他訴訟參與人。公開審理的，應(yīng)當(dāng)公告當(dāng)事人姓名、案由和開庭的時(shí)間、地點(diǎn)。開庭審理前，書記員應(yīng)當(dāng)查明當(dāng)事人和其他訴訟參與人是否到庭，宣布法庭紀(jì)律。開庭審理時(shí)，由審判長核對當(dāng)事人，宣布案由，宣布審判人員、書記員名單，告知當(dāng)事人有關(guān)的訴訟權(quán)利義務(wù)，詢問當(dāng)事人是否提出回避申請。庭審時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)派人出庭支持公訴。受懲戒法官應(yīng)當(dāng)出庭，但不得對其采用強(qiáng)制性措施，若未出庭，法庭可以缺席判決。法庭審理主要分為法庭調(diào)查、法庭辯論、最后陳述三個(gè)階段，審理過程可參考刑事、民事訴訟流程。

（四）法官懲戒決定

法庭審理結(jié)束后，經(jīng)合議庭評議，作出決定。情節(jié)輕微，社會影響不大的，建議予以申誡；涉及財(cái)產(chǎn)的行為，建議可單獨(dú)或并處罰款；需要免除員額法官的，建議予以免除；需要撤職的，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況，在6個(gè)月以上2年以下建議予以撤職；涉及刑事犯罪的情形，建議予以免職。懲戒委員會應(yīng)在立案后1個(gè)月內(nèi)做出懲戒建議,并制作懲戒建議書。懲戒建議書應(yīng)主要包含以下內(nèi)容：第一、被懲戒人的姓名、所屬法院及法官級；第二、被懲戒事實(shí)；第三、證據(jù)及調(diào)查經(jīng)過、大概情形；第四、應(yīng)何事受何種懲戒；第五、報(bào)告年月日及合議庭組成人員署名蓋章。懲戒建議書應(yīng)當(dāng)在宣判之日同時(shí)送達(dá)被懲戒的法官、所在法院及和申請人，并交由相對應(yīng)法院的組織人事部門依組織人事程序進(jìn)行懲戒處理。

（五）懲戒救濟(jì)程序

受懲戒法官對于法官懲戒委員會所作出的懲戒決定不服的，可以在收到?jīng)Q定書15日內(nèi)向上一級法官懲戒委員會提出上訴。上訴材料提交至本級法官懲戒委員會的監(jiān)督部門，由監(jiān)督部門轉(zhuǎn)交。上一級法官懲戒委員會收到上訴材料后，應(yīng)在3日內(nèi)決定是否立案。決定立案的，原決定暫不生效，決定不立案的，院決定生效。上一級法院的審理部門可以作出維持、撤銷、改變原審決定并交付執(zhí)行，法官懲戒二審終審。

責(zé)任編校：王文斌

*賈升宗：山東省青島市中級人民法院法官助理。本文獲中國法學(xué)會審判理論研究會2017年年會暨“司法改革與法院組織法法官法修改”理論研討會二等獎，有刪節(jié)。