張小勁 陳 波

(清華大學(xué) 政治學(xué)系， 北京 100084)

中國城市積分入戶制比較研究：模塊構(gòu)成、偏好類型與城市改革特征

張小勁 陳 波

(清華大學(xué) 政治學(xué)系， 北京 100084)

作為一項(xiàng)混合研究方法的創(chuàng)新性嘗試，本文以11個(gè)樣本城市的積分體系為研究對象，通過重構(gòu)積分體系建立統(tǒng)一的認(rèn)知框架，將定性資料轉(zhuǎn)化為可量化處理的定量數(shù)據(jù)，進(jìn)而采用類型學(xué)方法對樣本城市進(jìn)行類型比較研究。研究發(fā)現(xiàn)，“篩選性”和“導(dǎo)向性”兩條核心屬性的不同決定了不同城市在類型學(xué)上的疏離，積分制可以被認(rèn)為是城市偏好的制度性表達(dá)，體現(xiàn)了城市治理精細(xì)化的發(fā)展趨勢。本文的研究結(jié)果為中國城市戶籍制度改革提供了更為宏觀和清晰的學(xué)理性呈現(xiàn)，也在一定程度上為解釋城市戶籍制度改革的曲折性與不穩(wěn)定性提示了新的視角。

戶籍制度改革； 積分入戶制； 城市治理； 類型學(xué)分析

一、引言

中國自20世紀(jì)50年代開始實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，這種制度性的區(qū)隔是進(jìn)行國家建設(shè)和人口管理的重要行政手段①。然而，改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動的生產(chǎn)要素流動在沖擊著戶籍制度，以靜態(tài)管理、固化身份和阻滯遷移為特征的傳統(tǒng)戶籍管理制度已無法應(yīng)對新的發(fā)展形勢。此外，基于戶籍制度的城鄉(xiāng)分割、城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)給社會的和諧發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，戶籍制度改革是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要議題。

改革開放以來，戶籍制度在城市之間存在“度”的差別和“質(zhì)”的共性②，其制度變遷表現(xiàn)出“分化性”與“趨同性”的雙重特性，涉及三個(gè)方面：首先，大城市與小城市走向分化。從近年來戶籍改革的實(shí)踐看，不同規(guī)模和等級的城市，戶籍制度改革的力度各不相同③。小城鎮(zhèn)改革力度最大，中小城市次之，大城市戶籍改革的力度最?、?。其次，各大城市的戶籍制度改革出現(xiàn)了較為明顯的類型特征，表現(xiàn)出了差異化的政策偏好。從20世紀(jì)80年代開始，戶籍制度改革的主導(dǎo)權(quán)在地方政府手中，戶籍政策也就成了地方政府理性決策的制度性表達(dá)。再次，戶籍制度改革的工具理性優(yōu)先于其價(jià)值理性。在分化性的特征中也包含著趨同性，由于政府政策選擇的工具理性偏好，戶籍制度改革表現(xiàn)出地方功利性與城市保護(hù)主義⑤。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，戶籍制度更多的體現(xiàn)為人口流入地的政府為了落實(shí)計(jì)劃生育、維持穩(wěn)定和秩序、吸引人才與投資等需求而采取了各種暫時(shí)性的管控措施。

日益強(qiáng)烈的改革需求與成效甚微的改革實(shí)踐之間的巨大落差，構(gòu)成當(dāng)前戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)困境⑥。隨著時(shí)間的推移，中央政府開始從整體意義上考慮戶籍制度的改革，實(shí)行積分入戶制成為新一輪戶籍制度改革的重要改革內(nèi)容。2011年2月國務(wù)院在《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》中明確指出“國家基本戶籍管理制度屬于中央事權(quán)”。十八屆三中全會啟動全面深化改革以后，戶籍制度改革正式列入了改革議程。2014年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確指出要建立完善積分入戶制度。2015年12月，國務(wù)院發(fā)布《居住證暫行條例》，2016年1月起正式實(shí)行，從而為全面開展積分入戶制改革提供了政策依據(jù)。

正是在這樣的背景下，曾經(jīng)由個(gè)別地方試行的“外來務(wù)工人員積分入戶制”(以下簡稱積分制)很快得到了擴(kuò)散。廣東省是嘗試積分制改革的首發(fā)地，2009年12月中山市正式推行積分制度。截止到2015年12月，北京市也向社會發(fā)布了《北京市積分入戶管理辦法(征求意見稿)》。目前，上海、天津、青島、寧波、廣州、深圳、東莞、佛山、中山、珠海等10個(gè)大城市已經(jīng)正式推行積分制。而在已經(jīng)公布“十三五”規(guī)劃征求意見稿的21個(gè)省份，全部提及了戶籍制度改革，大部分省份以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的入戶目標(biāo)。可見，在全面推進(jìn)城市化進(jìn)程的背景下，推進(jìn)積分制改革已經(jīng)成為中央和地方推進(jìn)戶籍制度改革的重要改革舉措。

表1各城市確立積分入戶制的文件

時(shí)間初次公布最新版本城市文件200912201410中山《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》201009201412佛山《佛山市推進(jìn)農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)的實(shí)施意見(試行)》201009201512深圳《深圳市外來務(wù)工人員積分入戶實(shí)行辦法》201011201407廣州《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實(shí)施細(xì)則》201012201412珠?！吨楹Ｊ挟惖貏?wù)工人員積分制入戶實(shí)施辦法(征求意見稿)》201104201104寧波《寧波市外來務(wù)工人員積分入戶暫行辦法》201303201603天津《天津市居住證管理暫行辦法》201307201506上?！渡虾Ｊ芯幼∽C管理辦法》201404201404東莞《東莞市積分制人才入戶實(shí)施細(xì)則》201505201505青島《青島市積分入戶辦法》201512201512北京《北京市積分入戶管理辦法(征求意見稿)》

資料來源：作者根據(jù)公開信息整理。

更具體地說，積分制是指將入戶申請人的自身?xiàng)l件與社會貢獻(xiàn)量化成可計(jì)量的分值，根據(jù)累計(jì)分值有區(qū)別地賦予申請人獲得本地居民待遇的戶籍制度改革舉措。符合基本條件且有意愿將戶口遷入流入地城市的申請人，根據(jù)各地發(fā)布的積分入戶分值表將自身?xiàng)l件轉(zhuǎn)化成分值，在達(dá)到基本分值后，可與其他申請人進(jìn)行排名，根據(jù)該地戶口分配指標(biāo)由高到低獲取戶籍資格⑦。

作為一項(xiàng)正在行進(jìn)中的改革舉措，積分制的研究成果相對少見，對已經(jīng)實(shí)行積分制的各個(gè)城市所展開的比較研究則更加難得。那么，現(xiàn)有的積分制改革狀況究竟如何？各地實(shí)行的積分制究竟有何差異性和共同點(diǎn)？可否在相對統(tǒng)一的框架內(nèi)加以認(rèn)知？可否在分類學(xué)和類型學(xué)的基礎(chǔ)上給出評價(jià)？這些問題都尚未有明晰的分析和回答，而且為進(jìn)一步的深入研究構(gòu)成了知識屏障。由此，本文試圖通過分析全國11個(gè)城市的積分制的具體條文及其內(nèi)容，通過賦值分析的方法和類型學(xué)的研究，初步探討積分制的基本內(nèi)涵以及聚類特征。

二、歷史回顧：文獻(xiàn)的梳理與實(shí)踐的歸納

戶籍制度是中國特有的社會管理制度，因其組織管理之嚴(yán)密、管理內(nèi)容之系統(tǒng)、制度功能之復(fù)雜，與社會結(jié)構(gòu)中的諸多要素有著緊密的關(guān)聯(lián)；其政治經(jīng)濟(jì)功能的派生與拓展使得戶籍制度早已突破了作為單一行政制度的范疇，而成為中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。從這個(gè)角度講，研究戶籍制度是透視中國復(fù)雜社會政治現(xiàn)象的重要視角，因此歷史學(xué)、人口學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科都非常關(guān)注戶籍制度研究。

圖1 戶籍制度研究的學(xué)科路徑示意圖

回顧已有研究，戶籍制度的研究主題涉及面非常寬廣，表現(xiàn)出分散化和零散化的趨勢(如圖1所示)。這種局面可能是由戶籍制度本身的“基礎(chǔ)性”與“粘附性”所致，同時(shí)也對戶籍制度的整體性認(rèn)知提出了要求。對“分化性”與“趨同性”兼?zhèn)涞膽艏贫冗M(jìn)行整體性認(rèn)知的便捷方式就是進(jìn)行類型學(xué)比較研究，“在社會科學(xué)中，分類往往是從純粹的描述走向解釋性研究的第一步”，類型學(xué)研究“可以幫助我們得出關(guān)于政策背后的政治過程的一般性結(jié)論”⑧。

有學(xué)者從不同角度對戶籍制度改革的類型做出了歸納總結(jié)。關(guān)注于改革力度，可以分為“嚴(yán)格控制型”、“有限開放型”、“全面開放型”⑨；聚焦于改革路徑，可以分為“直接的戶籍準(zhǔn)入制”、“藍(lán)印戶口制”、“居住證轉(zhuǎn)辦制”⑩。還有學(xué)者根據(jù)戶籍結(jié)構(gòu)變動將改革區(qū)分為“先三后一型”(小城鎮(zhèn)“自理口糧戶口”或“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”同農(nóng)村戶口、城鎮(zhèn)戶口合并為城鎮(zhèn)戶口)、“以一化二型”(設(shè)置一定門檻將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口)、“三元過渡型”(在農(nóng)村和城市戶口之間構(gòu)建第三元過渡類型戶口)和“合二為一型”(統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口)。

圖2 戶籍制度改革路徑

總體說來，已有文獻(xiàn)對于戶籍制度改革類型的劃分偏向于淺層次表征的歸納與總結(jié)，未能走出描述性分析的限制，且未能揭示更為深層的運(yùn)行機(jī)制甚或因果聯(lián)系。但已有文獻(xiàn)也為我們提示了戶籍制度改革的歷史脈絡(luò)，如圖2所示，積分制與過往的改革舉措有著明顯的繼承和發(fā)展關(guān)系。從適用范圍上，積分制主要針對大城市的外來流動人口；從形式上，積分制依托居住證這種介于農(nóng)村與城市戶口之間的第三類過渡型戶口；從規(guī)則設(shè)置上，積分制擺脫了“條件準(zhǔn)入制”下的行政壟斷弊端，采用了競爭性的分值累計(jì)和比較。這樣的做法使得流動人口獲得公共服務(wù)的條件進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、量化和多元化。積分制將不同的人口偏好轉(zhuǎn)化成量化指標(biāo)，從而保證了不同地區(qū)改革路徑與形式的一致性，為不同福利承載量的城市、不同利益考量的地方政府進(jìn)行戶籍制度改革提供了相對規(guī)范的操作框架，也為學(xué)界比較研究不同城市戶籍制度改革提供了可能性。

隨著積分制在城市的推廣，有部分學(xué)者意識到此項(xiàng)舉措對于中國戶籍制度改革的重要意義，開始將研究目光集中于這項(xiàng)制度。劉小年以政策分析的視角，從積分入戶的社會結(jié)構(gòu)與過程、政策定位與功能、政策的發(fā)展思路等三個(gè)方面對廣東的積分入戶制度進(jìn)行了研究；他認(rèn)為，這是一場區(qū)域的、城市的、過渡的戶籍改革，在率先打開普通農(nóng)民工落戶大中城市大門的同時(shí)也存在特定的限度。徐增陽從農(nóng)民工公共服務(wù)獲得機(jī)制創(chuàng)新的角度出發(fā)，以中山市的積分入戶制度為分析對象，認(rèn)為積分制的累進(jìn)性、普惠性和可預(yù)期性符合農(nóng)民工獲得公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。丁凱則以“為什么會出現(xiàn)中山市在實(shí)行積分制之后入戶指標(biāo)會出現(xiàn)剩余”為核心問題，從農(nóng)民工的入戶成本與收益的視角出發(fā)，分析了積分制的利弊。謝寶富、鄭梓楨與宋健等人主要針對積分制的實(shí)施效果，對積分制的制度優(yōu)勢與制度限度進(jìn)行了客觀分析，并進(jìn)一步指出了制度優(yōu)化的政策建議。侯慧麗運(yùn)用社會風(fēng)險(xiǎn)理論對深圳的積分制進(jìn)行了剖析，認(rèn)為積分制仍然是以戶籍為基礎(chǔ)，限制外來人口對本地資源的使用，利用戶籍制度對福利依賴的作用絲毫未改變，甚至是強(qiáng)化了這種戶籍的門檻作用，成為戶籍制的“補(bǔ)丁”。

上述研究為我們關(guān)于積分制的初步認(rèn)知提供了重要的參考，其共同特點(diǎn)是基于單一城市個(gè)案對積分制進(jìn)行政策分析。但是我們也不得不指出這類研究在學(xué)術(shù)價(jià)值上的限度：首先，積分制是通過將個(gè)人稟賦轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)的方式進(jìn)行序列排名的，積分體系的設(shè)置是積分制的核心，上述研究缺乏對核心指標(biāo)體系的量化剖析；其次，積分制的重要價(jià)值并不僅局限于落戶方式的改進(jìn)與創(chuàng)新，在城市化進(jìn)程深入推進(jìn)，特別是大城市競爭愈演愈烈的情況下，核心指標(biāo)體系的設(shè)置體現(xiàn)了城市治理者的決策理性，依此可以預(yù)見城市治理方式的重要變革；在更為宏觀的層次上，它還是窺視中國城市化格局演變的重要視角。基于此，本文力圖建構(gòu)統(tǒng)一的積分制認(rèn)知框架，并利用類型學(xué)原理對已經(jīng)實(shí)行積分制的城市進(jìn)行比較研究。

三、研究方法：積分體系的重構(gòu)與量化

本文的研究對象為各城市目前正在實(shí)行的積分指標(biāo)體系，但是不同城市的積分體系在模塊結(jié)構(gòu)、賦分標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，多者涉及近1000個(gè)計(jì)分項(xiàng)，少的也有300個(gè)以上，無法直接進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)知與比較。為了解決這個(gè)問題，本文通過探索型定性分析生成顯性研究范疇或主題(這是一個(gè)基于現(xiàn)實(shí)與理論相結(jié)合的概念識別過程，即identification construct)，然后運(yùn)用確證型定量分析對前述定性分析的推論進(jìn)行確證或擴(kuò)展(即概念確認(rèn)，construct validation)，并挖掘出定性材料中含有的隱性內(nèi)容；這是一種基于常數(shù)對比分析(constant comparative method)的創(chuàng)新性運(yùn)用。具體來說，研究過程主要有以下幾個(gè)步驟：

首先，定性資料的單位化。這一研究操作的主要目的在于將文本資料分割成不同的信息單位，重點(diǎn)在于將同一類型與同一層次的資料進(jìn)行匯總并歸納，這是進(jìn)行常數(shù)對比分析的基礎(chǔ)。

其次，單位化資料的范疇化。在前一操作的基礎(chǔ)上，對關(guān)乎相同主題的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步剖析，進(jìn)而提出能夠概括此部分內(nèi)容的學(xué)術(shù)性概念。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)在于概念的提出要體現(xiàn)范疇的屬性，并保證每組范疇之間內(nèi)容自洽且彼此互斥，這是最終進(jìn)行常數(shù)對比分析，構(gòu)建“效用矩陣”的關(guān)鍵所在。

再次，定性資料的標(biāo)準(zhǔn)化編碼處理。對定性資料進(jìn)行描述分析往往受限于標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化與可視化的程度。僅憑語言對其進(jìn)行描述不僅在還原資料整體概貌方面存在局限，而且也不利于范疇之間的對比研究。在完成定性資料的單位化、范疇化的基礎(chǔ)上，將定性資料按照一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編碼處理，是將定性資料定量化的關(guān)鍵，也是本文對“常數(shù)對比分析”的創(chuàng)新之處。

復(fù)次，采用“效用矩陣”，進(jìn)行常數(shù)對比分析(constant comparative method)。由一個(gè)編碼范疇與另一個(gè)編碼范疇交叉形成一個(gè)2*2矩陣，從而進(jìn)行比較研究，得出類型學(xué)劃分結(jié)果。

(一)積分體系的重構(gòu)

在此，我們要對定性資料進(jìn)行單位化，即將每個(gè)城市積分體系的具體指標(biāo)進(jìn)行簡單分類，然后從各類別的指標(biāo)模塊中提煉出其模塊屬性(即前述范疇化工作)。這樣的做法是建立在積分體系所包含的“顯性內(nèi)容”基礎(chǔ)上的，但是其屬性的抽離又是建立在推論并揭示體系制定者的理性意圖(即隱性內(nèi)容)的基礎(chǔ)上的。只有這樣，才能夠揭示出各大城市在戶籍制度方面的社會控制策略所存在著的微妙區(qū)別，并以這些微妙的變化為切入點(diǎn)深入挖掘其戶籍制度能夠適用于不同城市治理需求的政治經(jīng)濟(jì)原因。

表2 重構(gòu)積分體系

本文針對已實(shí)行入戶積分制度的11個(gè)城市，拆分所有城市的積分體系指標(biāo)，然后進(jìn)行單位化和范疇化工作，建立起的統(tǒng)一認(rèn)知框架包括5個(gè)方面，分別為個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)、城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)、社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)、基本累積性指標(biāo)以及負(fù)分淘汰制表。

1.個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)

“個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)”是指依據(jù)申請人自身稟賦以及依靠個(gè)人能力所取得的榮譽(yù)、獎(jiǎng)項(xiàng)和貢獻(xiàn)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦分的指標(biāo)。這類指標(biāo)所考察的是申請人的素質(zhì)和能力，這些都是每個(gè)人經(jīng)過常年努力積累才能獲得的“硬性指標(biāo)”，擇優(yōu)錄取的篩選性質(zhì)最為明顯，體現(xiàn)出各大城市對于流入人口的基本偏好，也是11個(gè)樣本城市的積分體系中占比最大的模塊。各地積分體系中此類指標(biāo)的交集主要是四項(xiàng)：學(xué)歷、技能(職業(yè)資格、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位、專業(yè)技術(shù)職稱、企業(yè)評定的技術(shù)技能人才登記)、納稅(以個(gè)人所得稅得分為準(zhǔn))、獎(jiǎng)勵(lì)表彰(各級政府頒發(fā)獎(jiǎng)項(xiàng)以及技能競賽獎(jiǎng)項(xiàng))。

2.城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)

“城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)”是指依據(jù)個(gè)人選擇與城市發(fā)展方向的契合程度進(jìn)行賦分的指標(biāo)。每個(gè)城市的基礎(chǔ)條件各不相同，城市的功能定位也存在差異。這一類的指標(biāo)主要是各城市依據(jù)城市的承載力、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等宏觀設(shè)計(jì)而設(shè)定的指標(biāo)，在一定程度上也是城市治理者的一種宏觀調(diào)控的手段。對于申請者來說，如果順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃而調(diào)整自己的職業(yè)和入戶區(qū)域，則會得到一定的加分，否則不得分，甚至?xí)p分。城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)主要在兩個(gè)方面做出引導(dǎo)：一是申請者從事的行業(yè)，二是申請者申請入戶的區(qū)域。

3.社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)

“社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)”是指依據(jù)申請人參加公益、遵紀(jì)守法而對城市社會和諧、治安穩(wěn)定做出基本貢獻(xiàn)的程度進(jìn)行賦分。這類指標(biāo)對于申請人的學(xué)歷和能力并無過高要求，篩選性較弱，考量的是申請人對于流入地城市的熱愛程度和歸屬感，只要有意愿并積極參與，都可以獲得加分。相較于“個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)”和“城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)”，此類指標(biāo)獲得加分的門檻較低，此類指標(biāo)設(shè)置的多少、分?jǐn)?shù)的占比也體現(xiàn)了各城市對低學(xué)歷、低技能、低收入人群的寬容和接納程度，如果說個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)和城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)為年輕化、高學(xué)歷、高技能、高收入人群打開大門的話，那么，社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)則為低學(xué)歷、低技能、低收入人群開了一扇窗。

4.基本累積性指標(biāo)

“基本累積性指標(biāo)”是指根據(jù)申請人在流入地城市的時(shí)間長短進(jìn)行賦分的指標(biāo)。這類指標(biāo)主要關(guān)注于申請人對流入地城市的忠誠度和穩(wěn)定性，對于常年在流入地城市工作、生活的流動人口給予積分獎(jiǎng)勵(lì)，從而在流動人口中篩選出真正需要本地戶籍的流動人口。各大城市的積分體系中對于基本累積性指標(biāo)的設(shè)置基本相似，包括連續(xù)居住時(shí)間、連續(xù)工作時(shí)間、連續(xù)繳納社保繳納情況以及公積金等。

5.負(fù)分淘汰指標(biāo)

“負(fù)分淘汰指標(biāo)”是指根據(jù)申請人違法亂紀(jì)行為進(jìn)行賦負(fù)分的指標(biāo)。這類指標(biāo)體現(xiàn)了一個(gè)城市對居民素質(zhì)容忍的底線，目的在于增加違法亂紀(jì)者積分入戶的難度，將嚴(yán)重違法亂紀(jì)者排除在城市之外。各大城市對于負(fù)分淘汰指標(biāo)的設(shè)置差異最小，體現(xiàn)了對于違法亂紀(jì)行為的極低的容忍程度。這類指標(biāo)包括:違反計(jì)劃生育、行政處罰、行政拘留、輕微刑事犯罪、嚴(yán)重刑事犯罪、信用記錄等。基本上如果有一項(xiàng)嚴(yán)重違法記錄、刑事犯罪或違反計(jì)劃生育記錄，積分入戶的希望就非常渺茫了，個(gè)別城市還設(shè)置了“一票否決指標(biāo)”。

(二)定性資料的編碼

表3 積分體系框架重構(gòu)

資料來源：作者根據(jù)各城市最新版的積分入戶實(shí)施細(xì)則編寫

表4 各城市積分體系得分表

資料來源：根據(jù)表3計(jì)算得出

在完成將定性資料的單位化和范疇化工作后，我們開始將定性資料進(jìn)行編碼，為后文的量化進(jìn)行準(zhǔn)備。編碼工作首先確立了這樣幾個(gè)方面的規(guī)則：

首先，確立各指標(biāo)模塊的權(quán)重。因?yàn)楦鱾€(gè)城市的積分體系是自成一體的，其分?jǐn)?shù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不能直接進(jìn)行橫向比較，比如在北京的積分體系中博士學(xué)位可以獲得37分，而在蘇州的積分體系中博士學(xué)位可以獲得400分，但是博士學(xué)位的分量并不如這兩者數(shù)值所體現(xiàn)的那樣，應(yīng)該比較的是博士學(xué)位在各自體系內(nèi)的相對重要性。為此，本文首先給五個(gè)模塊組進(jìn)行了權(quán)重設(shè)置，并在計(jì)算過程中對數(shù)值進(jìn)行了歸一化處理。

其次，綜合考慮指標(biāo)的重要性與得分難度。所謂指標(biāo)的重要性，即指標(biāo)模塊組在整個(gè)積分體系中的所占比重，這是城市對人口偏好的重要體現(xiàn)之一。本文對重要性的算法操作是：先算出在理想狀態(tài)下獲得城市積分體系的滿分(Mi)，然后算出各類型指標(biāo)的滿分(Hi)占總積分體系滿分的比重(Pi)，其計(jì)算公式如式(1)所示。所謂指標(biāo)的得分難度，即想要獲得指標(biāo)得分的門檻和要求高低，這是城市對人口偏好的重要表現(xiàn)之二，本文在計(jì)算得分難度時(shí)，主要考慮兩方面：第一，指標(biāo)得分的難度等級(Di)，其次，最高得分(Hi)與最低得分(Li)的差距。因此，最終指標(biāo)(Gi)為上所述因素的集合，計(jì)算公式如式(2)所示。

Pi=Hi/Mi

(式1)

Gi=Di×{(Hi-Li)/Hi}×Pi

(式2)

經(jīng)過編碼處理，我們就可以將11個(gè)城市的積分體系量化為積分體系數(shù)據(jù)庫，具體數(shù)值如表4所示?？梢钥闯龈鞒鞘械?個(gè)指標(biāo)模塊的相對比例存在差異，也就是說各城市積分體系存在類型上的差異，接下來就需要對這一類型學(xué)劃分展開更為深入的研究。

四、類型學(xué)比較：篩選性與導(dǎo)向性的視角

長期以來，戶籍制度都是城市控制人口規(guī)模的有力的政策工具，其工具效用之所以能夠發(fā)揮主要是因?yàn)椤皯艨凇迸c合法性權(quán)益、資源占有和社會地位相聯(lián)系。一般而言，大城市在經(jīng)濟(jì)總量、公共服務(wù)供給方面具有優(yōu)勢，其戶口福利承載量相對較高，對流動人口的吸引力也就相對較高。從這個(gè)意義上說，大城市的積分制度本質(zhì)上是一種基于戶口福利承載量的高低所采取的寬松有別的擇優(yōu)錄取體系。

(一)類型學(xué)的兩個(gè)維度

擇優(yōu)錄取主要體現(xiàn)在積分制的“篩選性”和“導(dǎo)向性”兩個(gè)核心要素上。前者以設(shè)置硬性約束門檻的方式控制增量資源，后者以設(shè)置選擇性獎(jiǎng)懲條件的方式合理調(diào)整存量資源布局。這種治理邏輯在城市規(guī)劃理論和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中早已得到了詳盡的研究，城市規(guī)劃理論最重要的內(nèi)容就是解決不同城市的規(guī)劃策略：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高的城市，政府的經(jīng)濟(jì)政策重點(diǎn)是調(diào)整存量經(jīng)濟(jì)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較低城市的規(guī)劃工作，則以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為首要任務(wù)”。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)也提出了城市勞動生產(chǎn)率(和人均收入)與城市規(guī)模之間的倒U型關(guān)系，“在城市發(fā)展的早期，城市規(guī)模的擴(kuò)大會帶來人均實(shí)際收入的上升；而如果城市人口規(guī)模過大，城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大反而會降低人均實(shí)際收入，因而只有在最優(yōu)的城市規(guī)模下，勞動生產(chǎn)率(和人均收入)才能得到最大程度的提升”。林毅夫也曾強(qiáng)調(diào)政府要從存量資源和增量資源兩個(gè)方面發(fā)揮其在城市化過程中的作用。可見，控制城市規(guī)模的重點(diǎn)就在于合理規(guī)劃存量資源與增量資源的配置，即城市治理邏輯中的“篩選性”與“導(dǎo)向性”的組合。

圖3 積分體系的差異類型

以公共資源配置和發(fā)展資源爭奪為主導(dǎo)的城市落戶門檻在很大程度上反映出城市政府對戶籍改革的取向和進(jìn)程的控制。在積分制條件下，戶籍制度作為社會治理中介的工具作用進(jìn)一步強(qiáng)化。通過在積分制中設(shè)置“篩選性”和“導(dǎo)向性”指標(biāo)，城市治理者可以明確貫徹治理意圖，一方面根據(jù)城市承載能力設(shè)置門檻以防止過多人口涌入，另一方面引導(dǎo)入戶人口在入戶區(qū)域和就業(yè)行業(yè)等方面做出符合城市規(guī)劃的選擇。不同城市在“篩選性”和“導(dǎo)向性”指標(biāo)上設(shè)置指標(biāo)的詳略、設(shè)置分?jǐn)?shù)的多少是體現(xiàn)城市治理者理性決策的重要窗口，也是決定積分制類型的重要條件。如圖3所示，依據(jù)“篩選性偏好”和“導(dǎo)向性偏好”，我們可以將各地積分體系進(jìn)行類型劃分，兩個(gè)維度垂直交叉形成了四個(gè)象限，四個(gè)象限代表了四種不同的類型，分別表現(xiàn)為特惠型、普惠型、阻滯型和吸納型，每種類型的積分體系體現(xiàn)了不同城市對于申請人素質(zhì)要求和城市發(fā)展導(dǎo)向的要求。

(二)類型定位與城市比較

如圖4所示，將建構(gòu)的積分體系的分類模型放入坐標(biāo)系，根據(jù)上述計(jì)算得到的不同城市在“個(gè)人素質(zhì)篩選性指標(biāo)”和“城市發(fā)展導(dǎo)向性指標(biāo)”的得分，可以清晰發(fā)現(xiàn)不同城市的不同定位，從而實(shí)現(xiàn)城市間的聚類。篩選性強(qiáng)且導(dǎo)向性強(qiáng)的特惠型城市包括北京、上海和天津；而篩選性弱且導(dǎo)向性弱的普惠型城市是東莞和珠海；導(dǎo)向性強(qiáng)而篩選性弱的吸納型城市是青島、佛山和中山；篩選性強(qiáng)而導(dǎo)向性弱的阻滯型城市是廣州、深圳和寧波。圓圈的大小表示社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)分?jǐn)?shù)比重的大小，篩選性、導(dǎo)向性越強(qiáng)的城市此類指標(biāo)的比重就越小，這也基本驗(yàn)證了本文前面的論述。圖5更為具體地展現(xiàn)出不同偏好類型的城市在積分體系構(gòu)成上的差別。

圖4 積分體系類型坐標(biāo)圖

1.特惠型城市：北京、上海、天津

特惠型積分制的特點(diǎn)在于對申請人的篩選和導(dǎo)向程度都很高，在基本累積性指標(biāo)和社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)上的分?jǐn)?shù)比重最低。實(shí)行此類型積分制的城市在城市規(guī)模、人口壓力、環(huán)境承載力、人口老齡化等方面的問題尤為嚴(yán)重。其設(shè)置的首要目的在于嚴(yán)格控制人口總量，通過引導(dǎo)人口的職業(yè)選擇和居住區(qū)域調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃城市布局，保證城市的持續(xù)發(fā)展。

北京和上海的積分體制的篩選性和導(dǎo)向性最強(qiáng)，制定的指標(biāo)也最為嚴(yán)格。其中，學(xué)歷指標(biāo)上只有具備大專以上學(xué)歷才可以加分，博士學(xué)歷的最高分值(北京39，上海110)與大專的最低分值(北京9，上海50)的倍數(shù)比分別是4.3、2.2。職業(yè)技能的起始標(biāo)準(zhǔn)也比較高，上海要求國家職業(yè)資格四級加15分，而北京要求中級專業(yè)技術(shù)職務(wù)加2分。在行業(yè)和區(qū)域?qū)蛏?，只有北京設(shè)置了減分項(xiàng)：在疏解行業(yè)就業(yè)每滿1年減6分，職住區(qū)域由周邊區(qū)縣轉(zhuǎn)移到城六區(qū)最高減12分，鼓勵(lì)申請者進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在科技行業(yè)就業(yè)，表現(xiàn)出了極為明顯的城市發(fā)展導(dǎo)向。而上海和天津在此類目下的分值設(shè)置也較為可觀，最高分分別為54分和40分。同時(shí)只有這三個(gè)城市在“社會基本貢獻(xiàn)性指標(biāo)”模塊沒有設(shè)置加分項(xiàng)。

圖5 11個(gè)城市積分制比較注：SE-篩選性指標(biāo)，DI-導(dǎo)向性指標(biāo)，BC-基本貢獻(xiàn)性指標(biāo)，BA-基本累計(jì)性指標(biāo)，KO-負(fù)分淘汰性指標(biāo)

特惠型積分制的實(shí)行有其特殊的歷史淵源和復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)動因。北京、上海一直是戶籍控制最為嚴(yán)格的大城市，嚴(yán)控人口是兩地始終堅(jiān)持的城市發(fā)展原則。“人口承載力的有限性”與“人口對福利與公共服務(wù)需求的無限性”之間的矛盾在京滬兩地也體現(xiàn)得最為突出。由于兩地都是周邊地區(qū)的福利高地，激進(jìn)的戶籍制度改革無疑會對本地福利產(chǎn)生明顯的稀釋作用，政府也會面臨著較高的民眾責(zé)難成本。同時(shí)，戶籍制度的黏附性在京滬兩地體現(xiàn)得最為明顯，改革中對于制度供需雙方的利益均衡極難把握。最后，京滬兩地分別作為“政治中心”和“經(jīng)濟(jì)中心”的特殊區(qū)位條件也使得城市發(fā)展背負(fù)著特殊的政治使命，受到中央政策更多的約束，央地關(guān)系的協(xié)調(diào)在兩市戶籍制度改革中的難度也最大。可以說，多重因素導(dǎo)致京滬兩地戶籍制度改革的保守性，體現(xiàn)在積分制上即是篩選性強(qiáng)、導(dǎo)向性強(qiáng)的特惠型制度特征。

2.普惠型城市：東莞、珠海

相較于特惠型積分制，普惠型積分制在指標(biāo)的篩選性和導(dǎo)向性上的要求要低得多，并且在基本累積性指標(biāo)和社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)上的分?jǐn)?shù)比重要也要高得多。實(shí)施此類積分制的城市從經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模上都無法與特惠型城市相比，在城市規(guī)模、人口壓力、環(huán)境承載力、人口老齡化等方面面臨的壓力也遠(yuǎn)小于特惠型城市。此類積分制的主要目的在于合理引導(dǎo)流動人口有序流動，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是目前積分制改革中最具示范效應(yīng)的積分類型。

此類積分制的指標(biāo)設(shè)置具有明顯的鼓勵(lì)性。其中學(xué)歷和技能的起始要求都較低，東莞要求初中學(xué)歷就可以得到5分，初級工可以得到10分；珠海要求高中學(xué)歷得到20分，初級工可以得到10分。同時(shí)，兩個(gè)城市學(xué)歷指標(biāo)的最高得分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為本科，但對技能水平指標(biāo)的設(shè)置較為細(xì)致，對于技能的要求明顯要高于對學(xué)歷的要求。兩個(gè)城市在基本貢獻(xiàn)指標(biāo)類目下設(shè)置了計(jì)劃生育、獻(xiàn)血、義務(wù)服務(wù)、慈善捐款等多個(gè)加分項(xiàng)，珠海還設(shè)置了衛(wèi)生防疫、見義勇為獎(jiǎng)等指標(biāo)。對于低收入、低技能、低學(xué)歷的底層勞動者而言，只要熱心公益、積極遵守法律規(guī)章都可以通過這些指標(biāo)拿到可觀的積分，總體上降低了積分入戶的難度。東莞在納稅(最高100分)、發(fā)明專利(60分)、技能競賽(最高100分)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)(最高100分)等指標(biāo)上設(shè)置了較高的分值，多項(xiàng)指標(biāo)可以累加得分，相較于珠海，鼓勵(lì)性更為明顯。

東莞和珠海是珠三角地區(qū)城市群的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要以勞動密集型的輕工業(yè)為主和第三產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政策開放且充滿活力。截至2014年末，珠海全市常住人口161.42萬人。在已經(jīng)公布的十三五規(guī)劃綱要中并沒有提及控制人口增長的問題，“創(chuàng)新”、“生態(tài)”、“文化”是未來五年發(fā)展的關(guān)鍵詞。截至2013年末，東莞常住人口831.66萬人。2015年東莞調(diào)整入戶積分政策，繼續(xù)放寬了入戶積分條件，降低了入戶積分難度，被媒體稱為史上最寬松“入戶政策”。與北京、上海的高門檻形成鮮明對比，東莞2014年入戶人數(shù)達(dá)到14316人，而2015年的前10個(gè)月已經(jīng)達(dá)到14905人。

3.阻滯型城市：廣州、深圳、寧波

與特惠型積分制相比，阻滯型積分制也有著較強(qiáng)的篩選性，但是指標(biāo)的導(dǎo)向性降低了不少。這類城市除了廣州設(shè)置了職業(yè)導(dǎo)向指標(biāo)外，深圳和寧波都沒有設(shè)置導(dǎo)向性指標(biāo)。其中廣州和寧波在積分制的設(shè)置上最為簡單，廣州只有文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)、納稅五項(xiàng)指標(biāo)。雖然取得加分的標(biāo)準(zhǔn)沒有阻滯型積分制那么高，但是沒有基本累積性指標(biāo)，社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)的分值也較少，缺少增加分?jǐn)?shù)的途徑，在一定程度上也增加了入戶的難度。相較于廣州，寧波沒有設(shè)置納稅指標(biāo)，增加了擔(dān)任職務(wù)指標(biāo)、技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)、社會保險(xiǎn)指標(biāo)、企業(yè)認(rèn)可指標(biāo)，增加了獲得分?jǐn)?shù)的途徑，降低了入戶的難度。深圳在積分體系上的設(shè)計(jì)上最鮮明的特點(diǎn)在于對篩選性中的納稅、發(fā)明專利、競賽等指標(biāo)的設(shè)置最為豐富和細(xì)致。將學(xué)歷和職業(yè)技能合并賦分，其中緊缺類初級工可以獲得20分，博士學(xué)歷(碩士研究生學(xué)歷并具有中級專業(yè)技術(shù)資格)可以獲得100分。在納稅投資方面也設(shè)置了極為具體的指標(biāo)，發(fā)明和專利指標(biāo)是可以累加的，上限為50分。

4.吸納型城市：中山、佛山、青島

與普惠型積分制相比，吸納型積分制同樣具有篩選性的低門檻，在社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)上也設(shè)置了較為豐富的鼓勵(lì)加分項(xiàng)。與特惠型積分制相比，在城市發(fā)展的導(dǎo)向性上只側(cè)重于對申請人職業(yè)選擇的關(guān)注，區(qū)別在于吸納型積分制的導(dǎo)向性指標(biāo)并不是阻礙性的指標(biāo)，而是進(jìn)一步降低了符合城市發(fā)展需求的那部分申請人的入戶成本和難度。

在納稅指標(biāo)的設(shè)置上，佛山和中山兩個(gè)城市實(shí)行不設(shè)限的累加賦分方式，鼓勵(lì)納稅投資的意圖最為明顯。在表彰榮譽(yù)、發(fā)明專利、技能競賽等指標(biāo)上，中山和佛山兩個(gè)城市的積分制的鼓勵(lì)型最為明顯。以佛山為例，區(qū)級競賽三等獎(jiǎng)可以獲得65分，國家級競賽一等獎(jiǎng)可獲得150分，表彰獎(jiǎng)勵(lì)最高可獲得120分，發(fā)明專利一項(xiàng)100分，基本有一項(xiàng)以上指標(biāo)的加分就可以順利入戶了。同時(shí)中山和佛山在社會基本貢獻(xiàn)指標(biāo)類目下設(shè)置了最為豐富的加分指標(biāo)，相較于珠海等城市，將更多有關(guān)公益、治安的指標(biāo)囊括進(jìn)來，進(jìn)一步降低了“三低人群”通過積分入戶的難度。

五、總結(jié)與討論

作為一項(xiàng)混合研究方法的創(chuàng)新性嘗試，本文在研究方法上的努力主要集中于三個(gè)方面：首先，解構(gòu)積分入戶分值體系，并重構(gòu)統(tǒng)一的認(rèn)知框架；其次，將定性資料通過編碼的形式轉(zhuǎn)化為可以量化呈現(xiàn)的定量數(shù)據(jù)；再次，運(yùn)用類型學(xué)方法對樣本城市進(jìn)行類型比較?？傮w看來，積分制作為新一輪大城市戶籍制度改革的主要形式，為逐步走向分化的城市戶籍制度改革提供了整合性方案。同時(shí)，就本文的樣本城市來看，“篩選性”和“導(dǎo)向性”兩條核心屬性的不同，決定了不同城市在類型學(xué)上的區(qū)隔。值得注意的是，積分入戶制的意義絕不僅限于它是一項(xiàng)建立在現(xiàn)有戶籍制度基礎(chǔ)上的制度改良，這項(xiàng)改革本身以及各城市的積分制在類型學(xué)上的差異具有更深層次的政策意涵。

不同于以往簡單粗暴的強(qiáng)行政干預(yù)的治理方式，積分制改革中折射出來的是城市治理精細(xì)化的發(fā)展走向。一方面，以規(guī)范的“市場邏輯”來管理落戶指標(biāo)的配置，政府的政策偏好可以通過積分體系進(jìn)行制度性表達(dá)。從其本質(zhì)上來說，本文從積分體系中抽離出來的兩條核心屬性——“篩選性”和“導(dǎo)向性”——均是城市的人口偏好，其區(qū)別在于城市整體的政策取向到底是發(fā)展優(yōu)先還是穩(wěn)定優(yōu)先。另一方面，積分制度使得戶籍準(zhǔn)入具備了可預(yù)期性和漸進(jìn)性，如果說以往“一刀切”式的條件準(zhǔn)入制是制造本地人與外地人身份差異的“二分法”，那么積分制則為城市常住人口畫出了一個(gè)身份轉(zhuǎn)換的“連續(xù)譜”，相較于“硬性區(qū)隔”的條件準(zhǔn)入制，“柔性聚攏”的積分制將在很大程度上提升整個(gè)城市的治理效果。

作為一項(xiàng)戶籍制度改革的邊際性突破，入戶積分制具有一定的制度優(yōu)勢，但是也不得不注意其制度限度的存在。政府是積分制改革的主導(dǎo)力量，工具理性優(yōu)先于價(jià)值理性的弊端依然存在。比如，多數(shù)城市的積分制的“篩選性”傾向過于明顯，表現(xiàn)出對于高學(xué)歷、高技能、多財(cái)富人群的優(yōu)先選擇傾向。同時(shí)，在改革初期，積分制還無法改變因?yàn)閼艨诟＠休d量導(dǎo)致的戶口之間的“價(jià)值化”與“等級化”差異，隨著改革的深入，還需謹(jǐn)慎對待其外溢效應(yīng)。

在已有城市戶籍制度改革的文獻(xiàn)中，存在對于較為籠統(tǒng)的論斷，即戶籍制度改革的力度隨著城市規(guī)模的變化而變化，表現(xiàn)出“大則小、小則大”的趨勢。但從本文的研究結(jié)果來看，大城市的戶籍制度改革不能一概而論，各大城市之間存在微妙的類型差異，通過分析篩選性偏好和導(dǎo)向性偏好的相對影響力組合，可以將城市歸為四種類型；類型的差異是綜合因素的結(jié)果，既包含發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展理念的不同，也意味著改革進(jìn)路和改革策略的差異。從這個(gè)角度講，本文的研究結(jié)果為中國城市戶籍制度改革進(jìn)程提供了更為宏觀和清晰的學(xué)理性呈現(xiàn)，也在一定程度上為解釋城市戶籍制度改革的曲折性與變異性提示了新的視角。當(dāng)然，戶籍制度改革在全國范圍內(nèi)尚處在發(fā)展之中，其作用廣泛而又影響深遠(yuǎn)，因而對發(fā)展進(jìn)程、最終結(jié)果及其社會效應(yīng)的研究和評價(jià)不可能遽下定論，仍有待于實(shí)踐的發(fā)展、研究的推進(jìn)和認(rèn)知的深化。

注釋

①王飛凌：《中國的戶口制度及其變革》，《中國治理評論》2014年第1期。

②吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》2010年第6期。

④王美艷、蔡昉：《戶籍制度改革的歷程與展望》，《廣東社會科學(xué)》2008年第6期。

⑤⑥涂一榮、鮑夢若：《超越工具理性：我國戶籍制度改革的實(shí)踐反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2016年第4期。

⑧魏姝：《政策類型與政策執(zhí)行:基于多案例比較的實(shí)證研究》，《南京社會科學(xué)》2012年第5期。

⑨李強(qiáng)、胡寶榮：《戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑》，《社會學(xué)評論》2013年第1期。

責(zé)任編輯王敬堯

AStudyonCityPointsSystemforHouseholdRegistrationinChina

Zhang Xiaojing Chen Bo

(Department of Political Science, Tsinghua University, Beijing 100084 )

Hukou(戶口) is an important issue in China. So far， there are 11 cities where the points systems for household registration have been implemented since from the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC. However， little is known about how the new reform on points system for household registration go. This paper， therefore， explores why and how this reform implemented. Moreover， the deeper incentives behind the points system are found. There are four different models among the 11 cities in China. Finally， the paper also suggests that the new policy reform could not only regulate the population， but also achieve good governance.

household registration system(Hukou)；points system reform； classification comparison

2017-08-25

國家社科基金項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理能力建設(shè)研究”(16ZDA059)