呂曉明+韓偉

摘要：在生態(tài)城市新區(qū)的建設(shè)發(fā)展中，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是面臨的首要問題，因此，建立完善高效的法律機(jī)制不可或缺。本文基于對(duì)陜西省西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)特征及問題的分析，提出了立法理念和實(shí)施重點(diǎn)，認(rèn)為這種法律機(jī)制的基本理念應(yīng)秉持社會(huì)福利最大化，協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體的權(quán)力分配關(guān)系，在保證社會(huì)公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源、生態(tài)環(huán)境等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)城市新區(qū)；可持續(xù)發(fā)展；法治保障；社會(huì)福利最大化

中圖分類號(hào)：D922.181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2017）11-0053-03

基于歷史、地理的因素，陜西的生態(tài)城市新區(qū)建設(shè)與發(fā)展有一些不同于其他開發(fā)區(qū)的特點(diǎn)，特別是西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)，非常重視貫徹環(huán)境、宜居、可持續(xù)等生態(tài)城市理念。但從目前情況看，保護(hù)城市新區(qū)的生態(tài)環(huán)境形勢不容樂觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍然是生態(tài)城市新區(qū)建設(shè)面臨的一個(gè)重大課題。由于生態(tài)城市新區(qū)多跨行政區(qū)域建立，不同行政區(qū)域間的多元利益分配是一大難題。因此，建立完善有效的法律框架解決生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展和多元利益協(xié)調(diào)是本文關(guān)注的核心問題。對(duì)此我們主要采取法律的經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)路，當(dāng)然在價(jià)值取向上舍棄了純粹實(shí)用主義的財(cái)富最大化追求，而是采取社會(huì)福利最大化作為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，試圖從法治的視角分析如何保障生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)城市新區(qū)的新特性及問題

生態(tài)城市新區(qū)盡管有各自不同的定位與發(fā)展目標(biāo)，但就其基本架構(gòu)來看，仍可以被歸入城市新區(qū)的范疇。盡管其發(fā)展已超過二十年，但相對(duì)而言，城市新區(qū)在中國仍然是一個(gè)新事物，無論在憲法層面，還是行政組織法層面，城市新區(qū)甚至都難以找到一個(gè)合適的定位。可以說，城市新區(qū)面臨的法律問題，很大程度上在于對(duì)新區(qū)行政法律地位的定性。目前，我國城市新區(qū)的管理多是委托派出的“新區(qū)管理委員會(huì)”，即實(shí)行“管委會(huì)”體制 ，“管委會(huì)”成為新區(qū)事實(shí)上的行政管理機(jī)關(guān)。這些“管委會(huì)”，有的是由省政府派出，有的是由當(dāng)?shù)厥姓沙?，“管委?huì)”的不同定位，直接影響到城市新區(qū)的行政屬性。例如浐灞生態(tài)區(qū)的管委會(huì)是由西安市人民政府派出；西咸新區(qū)管委會(huì)以前是陜西省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在由西安市人民政府托管。但是，這種管委會(huì)體制的特殊性在于，城市新區(qū)并非獨(dú)立的行政區(qū)劃，也不是一級(jí)地方政權(quán)，它相應(yīng)的社會(huì)管理職能，也只能由派出它的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但在實(shí)踐中，卻經(jīng)常發(fā)生行政權(quán)的錯(cuò)位。例如某些城市新區(qū)，法院、檢察院成為管理委員會(huì)下面的機(jī)構(gòu)，這就造成了司法權(quán)和行政權(quán)的混淆?，F(xiàn)實(shí)的悖論在于，一方面，沒有明確的行政層級(jí)定位，行政職能不清，縱向的行政條理不順，使得城市新區(qū)的很多工作難以開展，因此城市新區(qū)迫切需要獲得明確的行政定位；另一方面，由于中國的城市新區(qū)建設(shè)多著眼于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而招商引資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，又需要更為靈活、更有彈性、更加優(yōu)惠的政策與法律，這樣的要求又與規(guī)范的行政職權(quán)定位形成了矛盾。于是就形成了“歸位就要限權(quán)，不歸位又無權(quán)”的現(xiàn)實(shí)困境，這是多數(shù)城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展面臨的亟待解決的首要問題。這種區(qū)域管轄權(quán)是由地方政府之間的行政協(xié)議產(chǎn)生的，因而又形成了一種超出地方權(quán)力空間界限的新的共同權(quán)力。[1]51 城市新區(qū)建設(shè)與發(fā)展還面臨“外部性”的問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，外部性是指一個(gè)人的行為對(duì)他人的福利產(chǎn)生了影響。[2]125通過法律規(guī)范解決，可以訴諸于兩類方式，一是政府直接通過立法限制某些行為從而減少外部性問題；另外一種，是分配給個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而使民眾可以通過訴權(quán)請求相應(yīng)的保護(hù)。

二、生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法治理念與實(shí)施

基于上述對(duì)西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的分析，我們認(rèn)為生態(tài)、和諧、可持續(xù)是這類新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)的核心特質(zhì)及發(fā)展方向，因此相應(yīng)的配套立法也應(yīng)該服務(wù)于這樣的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，提出立法上的基本理念，列舉立法應(yīng)關(guān)注的主要內(nèi)容，并就生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的司法與行政難題作一分析。

（一）立法的基本理念

恪守社會(huì)福利最大化理念，而不是某些部門利益最大化。社會(huì)福利最大化可以作兩方面理解：第一，社會(huì)福利最大化有別于社會(huì)效益最大化或財(cái)富最大化，不是單純地追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。生態(tài)城市新區(qū)的立法，在考慮價(jià)值最大化的同時(shí)，必須要考慮多元利益群體的整體福利，這種福利，包括經(jīng)濟(jì)上的，更應(yīng)包括倫理、舒適等主觀感受。第二，社會(huì)福利的主體包含生態(tài)城市新區(qū)政府、社會(huì)及區(qū)域所在地的公眾，是多元主體的整體福利的最大化。因此，社會(huì)福利的要求更多地包含著社會(huì)公平，主要是分配公平的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，亦即立法進(jìn)行利益調(diào)整的結(jié)果是社會(huì)在總體上更好了?！案谩钡暮x是，作為結(jié)果，對(duì)于每一個(gè)相關(guān)的人是最好的，或者對(duì)于所有的確定的利益是較為平衡的。[3]23從另外一個(gè)方面看，城市新區(qū)不僅是某一地方政府的新區(qū)，同時(shí)也是整個(gè)區(qū)域社會(huì)的新區(qū)，它涉及方方面面的利益。很多城市新區(qū)為了吸引投資，進(jìn)行大幅度的稅收優(yōu)惠政策，但長遠(yuǎn)看，過多的財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠，特別是針對(duì)某一地區(qū)的特殊待遇，既不民主，也無效率。因此，應(yīng)逐步改變目前城市區(qū)域治理過多的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，以真正意義上的公共財(cái)政思維，而非國家財(cái)政思維來引導(dǎo)區(qū)域治理的財(cái)政投入，講求公共投資的效率。[4]15

社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)績效也是立法應(yīng)關(guān)注的一個(gè)重要方面。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者尤為強(qiáng)調(diào)有效率的或好的制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。在此，制度的影響不容忽視，但必須明確的是，制度不過是一個(gè)“中性概念”，它有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的因素，同時(shí)也有降低經(jīng)濟(jì)績效的因素。

生態(tài)城市新區(qū)立法也需要使生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)。生態(tài)型、環(huán)境友好型城市建設(shè)，既符合國家城市發(fā)展戰(zhàn)略，也是城市自身長遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。生態(tài)城市新區(qū)建設(shè)必須強(qiáng)化“低碳”理念，實(shí)現(xiàn)節(jié)約、緊湊的城市布局，建設(shè)完備的公共交通體系；在綠化中，要強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能優(yōu)先，做到綠地與公共活動(dòng)空間建設(shè)相結(jié)合，并且實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用的理念。[5]125endprint

（二）立法的側(cè)重點(diǎn)

在前述立法理念的指引下，圍繞著生態(tài)型城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展面臨的問題，生態(tài)城市新區(qū)的立法應(yīng)側(cè)重關(guān)注以下問題：區(qū)域治理的核心是協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體（包括政府、企業(yè)和公眾）的權(quán)利分配關(guān)系。區(qū)域治理的形式應(yīng)該由政府組織、非政府組織、私人部門之間建立平等合作協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系，共同治理區(qū)域的公共問題。與此同時(shí)，人與自然、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)的協(xié)調(diào)也需要有完善的法律機(jī)制作為保障。

第一，城市新區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)，而保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵在于有完善的法律保障機(jī)制。法律需要體現(xiàn)正義，而立法正義的實(shí)現(xiàn)，需要通過正當(dāng)程序來保證。立法的程序性要求，并不僅僅由法律的本質(zhì)所決定，即或從功利的，或從保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度而言，同樣是需要的。近代以來的世界歷史反復(fù)證明，自由和法治共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮，故政策制定者應(yīng)當(dāng)注重法治和政策的可預(yù)測性，科學(xué)合理的政策才能維持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速增長。而經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所要求的“可預(yù)測政策”，正是依靠符合程序性的立法來實(shí)現(xiàn)的。保障投資方的合法利益，穩(wěn)定優(yōu)惠政策，提供權(quán)利救濟(jì)渠道，這是生態(tài)城市新區(qū)立法需要解決的首要問題。當(dāng)然，立法還應(yīng)著力解決好多元主體利益分配，尤其是政府間利益調(diào)配問題。對(duì)此問題，重要的是要?jiǎng)澏ǚ峙涞臏?zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，而不是確定具體的比例。而且，這一分配機(jī)制或準(zhǔn)則，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來成果的分享，還包括經(jīng)濟(jì)前期規(guī)劃以及由此帶來的預(yù)期收益，如果不進(jìn)行綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)，區(qū)內(nèi)各既存主體必然會(huì)競相發(fā)展高回報(bào)的新興產(chǎn)業(yè)，招商引資中可能造成惡性競爭，最終導(dǎo)致零和。此外，在穩(wěn)定投資稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，也需要發(fā)揮地方稅收的調(diào)節(jié)作用，生態(tài)城市新區(qū)土地增值收入、房地產(chǎn)增值收入，既不是地方政府，也不應(yīng)該由新區(qū)居民單方獲得，而應(yīng)采取一種利得稅的整體調(diào)節(jié)方式，實(shí)現(xiàn)惠及大眾的社會(huì)公平。其實(shí)，做好社會(huì)福利工作，解決產(chǎn)業(yè)工人群體的基本社會(huì)保障問題，也為企業(yè)解決了后顧之憂，從另一方面激發(fā)了企業(yè)投資的積極性，重慶統(tǒng)籌農(nóng)民工社保問題成功吸引臺(tái)資就是很好的例證。

第二，由于西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的前述特點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)也必然要被提到一個(gè)重要的位置。陜西的幾個(gè)新區(qū)，還不只是面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)同樣甚至更加重要。需要規(guī)劃制定符合西咸、浐灞等生態(tài)、文化新區(qū)實(shí)際的，能夠結(jié)合具體地域特色的立法，這一立法不僅需要對(duì)區(qū)內(nèi)生態(tài)、歷史遺跡保護(hù)有明確的原則、范圍、措施等，還需要與區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)投資立法相匹配，要從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)布局等方面，整體考慮生態(tài)與歷史文化遺跡保護(hù)問題。

第三，從西安等市的實(shí)際來看，旅游、文化及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)必將成為未來著力發(fā)展的一個(gè)方向，而要使文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)獲得更好的激勵(lì)，建立完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制勢在必行。針對(duì)這一需要，進(jìn)行必要的、符合新區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際的保護(hù)性立法當(dāng)然必要，但更為重要的是從嚴(yán)執(zhí)行我國各項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)，以及我國業(yè)已加入的知識(shí)產(chǎn)權(quán)國際協(xié)定，切實(shí)保障智力成果所有者的合法權(quán)益，從而形成一個(gè)創(chuàng)造、受益、再創(chuàng)造的良性循環(huán)機(jī)制，為擴(kuò)大創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)規(guī)模奠定法律基礎(chǔ)。這也是生態(tài)城市新區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的重要方面。例如，西咸新區(qū)特別是秦漢新城規(guī)劃范圍內(nèi)，數(shù)十座西漢皇陵形成的沿渭河遺址帶，這是西咸新區(qū)的城市文化名片，乃至是中華民族的財(cái)富。西咸新區(qū)涇河新城范圍內(nèi)有大地原點(diǎn)（亦稱大地基準(zhǔn)點(diǎn)，是國家地理坐標(biāo)——經(jīng)緯度的起算點(diǎn)和基準(zhǔn)點(diǎn)），歷史遺跡名稱與地理標(biāo)志名稱要受法律保護(hù)，以防被其他商業(yè)集團(tuán)注冊、使用。搶注歷史遺跡等名稱為商標(biāo)，使其所屬地區(qū)、管理部門失去了注冊商標(biāo)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也侵犯了公眾利益。對(duì)歷史遺跡、名勝等名稱的管理主體、使用主體、開發(fā)應(yīng)用等進(jìn)行科學(xué)、明確的法律和法規(guī)規(guī)定，以提高歷史遺跡、名勝等名稱的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)、文化價(jià)值。

（三）司法與行政執(zhí)行問題

由于很多城市新區(qū)是在原有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上整合形成的，傳統(tǒng)的以行政區(qū)為基礎(chǔ)的司法或執(zhí)法管轄權(quán)管理模式，在新區(qū)司法實(shí)踐中就面臨很大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，一是來自區(qū)域之間的司法或執(zhí)法管轄權(quán)之間的沖突；二是在時(shí)間的維度上，新區(qū)成立前后，在管轄權(quán)發(fā)生變更的情況下，司法訴訟的整個(gè)過程該如何完成，特別是涉及到執(zhí)行的問題。為此，就需要考慮建立起適當(dāng)?shù)乃痉?、?zhí)法協(xié)調(diào)模式，以保障整個(gè)司法、執(zhí)法活動(dòng)的平穩(wěn)有序過度，從而為生態(tài)城市新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)良好的法治環(huán)境。

類似行政執(zhí)法、行政審批等涉及府際行政工作協(xié)調(diào)問題也亟需妥善解決。具體的解決辦法，應(yīng)采取分級(jí)分類的方式進(jìn)行，不急迫的、非特殊的情形，可整體考慮進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，力爭一次性完善解決。這就需要理順行政關(guān)系，創(chuàng)新各層次行政管理體制和社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，生態(tài)城市新區(qū)應(yīng)提供基本的公共服務(wù)，提高區(qū)內(nèi)居民的生活質(zhì)量；如果是類似辦理《準(zhǔn)生證》難題這樣的急迫、特殊情形，應(yīng)本著以人為本的原則，或者是“老人老辦法”，由原戶籍地相應(yīng)部門予以解決，或者采取特事特辦，由新區(qū)管委會(huì)指定特定職能部門負(fù)責(zé)辦理。但在此過程中，生態(tài)城市新區(qū)的管委會(huì)需要發(fā)揮主體性作用，切實(shí)履行自身的職責(zé)，有法律依據(jù)的依照法律辦理，沒有依據(jù)的應(yīng)積極協(xié)調(diào)各行政實(shí)體部門協(xié)助辦理，而不應(yīng)該以未設(shè)立某部門或無法律依據(jù)為由推諉。這也是行政權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的基本要求。

三、結(jié)語

西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)等生態(tài)城市新區(qū)，由于堅(jiān)持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的建設(shè)理念，因此遇到不少與以往城市新區(qū)建設(shè)不同的新問題，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)問題等。本文提出了針對(duì)此類生態(tài)型新區(qū)可持續(xù)發(fā)展法律框架的構(gòu)思和建設(shè)。但是，法律絕非萬能，法律只是社會(huì)治理的一種方式，它在生態(tài)城市新區(qū)發(fā)展中也不例外。因此，我們從未奢望用某一部法律來解決生態(tài)城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展的所有問題，在此不過是提出一些理論的設(shè)想，希望能通過法律的理念與法律框架的構(gòu)建，為生態(tài)新區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供一些有價(jià)值的理論借鑒。

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