□鄭晗程小寧（總會計師）鐘華（高級會計師）黎精明（教授）

（1國網(wǎng)湖北電力公司經(jīng)濟技術(shù)研究院 湖北武漢430077 2武漢科技大學管理學院 湖北武漢430081）

一、引言

為加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵有關(guān)方面加大研發(fā)投入，近年來我國科研經(jīng)費投入呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局公報顯示，2015年我國科技經(jīng)費投入高達1.4萬億元。科研院所作為科研成果產(chǎn)出的關(guān)鍵部門，自然也是科研經(jīng)費投入的重點對象。然而，很多科研院所未能對科研經(jīng)費進行有效管理，不同程度地存在研發(fā)投入產(chǎn)出效益不高、經(jīng)費開支缺乏有效監(jiān)管等問題。為有效激發(fā)科研工作者的創(chuàng)造性，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，明確指出要加大科研激勵力度、賦予預算管理彈性化，改進資金管理，釋放科研活力。這意味著國家將給予科研院所更大的經(jīng)費管理自主權(quán)。在此背景下，構(gòu)建切實有效的科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系，以確?？蒲薪?jīng)費支用規(guī)范合法，同時激發(fā)科研工作者的積極性和創(chuàng)造性，并最終提高科研經(jīng)費的使用效益和科研資源的配置效率，這對于所有科研院所而言，無疑是一項重要而緊迫的任務。

綜上，本文以內(nèi)部控制理論為基礎，以歸納、演繹為主要研究方法，全面剖析了科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部管理和控制存在的主要問題，并提出相應的改進思路和優(yōu)化對策，以期為完善科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系有所裨益。

二、科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識薄弱

內(nèi)部控制是以制度為載體的綜合性管理工作，其順利實施有賴于相關(guān)實施主體的深刻認識和認真貫徹。因此，作為加強科研經(jīng)費內(nèi)部控制的前提和基礎，科研院所必須營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，其關(guān)鍵在于增強相關(guān)人員的內(nèi)部控制意識。

目前，科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識薄弱是我國科研院所普遍存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：（1）管理者對內(nèi)部控制的必要性和緊迫性認識不足，推行內(nèi)部控制的意志不夠堅決，比如，拖延內(nèi)部控制制度的建設和執(zhí)行進程，對所制定的內(nèi)部控制制度選擇性執(zhí)行，遇到困難和阻力時暫緩執(zhí)行，等等，這些現(xiàn)象都是管理者內(nèi)部控制意識薄弱的表現(xiàn)。（2）科研人員將內(nèi)部控制置于科研工作的對立面，對科研經(jīng)費內(nèi)部控制工作持抵觸情緒，比如，面對剛性的科研經(jīng)費管理制度，許多科研人員并未認真思考如何在制度的約束下有效地安排科研計劃，而是抱怨或指責相關(guān)管理部門和人員，甚至將大量精力和時間用于琢磨如何鉆制度的空子。正是因為管理者和科研人員均存在不同程度的科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識淡薄問題，導致絕大部分科研院所存在科研經(jīng)費內(nèi)部控制制度不健全，組織落實和監(jiān)督不到位、避重就輕、選擇性執(zhí)行等情況。

（二）科研經(jīng)費預算缺乏應有剛性

在科研院所科研經(jīng)費管理過程中，預算控制是對項目業(yè)務流與資金流的整合，是優(yōu)化項目資源配置、控制項目風險的重要方法。預算制度作為落實預算控制工作的總綱領，具有一定的權(quán)威性和剛性。然而，目前科研院所科研經(jīng)費預算普遍存在剛性不足的問題，主要表現(xiàn)在：（1）部分支出科目（比如間接費、勞務費、專家咨詢費等）邊界模糊不清，即這些科目應該涵蓋哪些方面的支出不夠明確具體，導致在預算執(zhí)行過程中可變性較強，對科研人員科研經(jīng)費開支行為的約束力較弱。（2）對于實際支出與預算不吻合的現(xiàn)象，通常未能得到實質(zhì)性的整改和追責，甚至最后不了了之，導致預算成為文件性的擺設。（3）現(xiàn)實中普遍存在預算與實際執(zhí)行嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象?？蒲性核蒲薪?jīng)費管理通常實行項目負責制，在項目申報時一般都需要做經(jīng)費預算，以此作為項目立項與資金劃撥的基本依據(jù)。正因如此，項目申請書中的經(jīng)費預算通常具有較大的主觀隨意性，并且由于項目申請與獲批后的項目執(zhí)行時間差較大，導致預算的準確性通常較低?，F(xiàn)實中，普遍存在資金下?lián)芎偷轿粫r間與項目研究進程不匹配的情況，導致在項目最需要資金的時候資金未能及時到位，而在預算年度的后半期，項目組又不得不 “突擊花錢”。（4）由于預算考核評價過分注重預算執(zhí)行進度而忽視了經(jīng)費使用質(zhì)量，過分重視資金支出比例，致使科研人員經(jīng)常處于被動違規(guī)狀態(tài)，科研人員無法積極主動地參與預算控制。事實上，正是這四個問題的疊加不同程度地損害了科研經(jīng)費預算的權(quán)威性和剛性。

（三）跨部門溝通與協(xié)調(diào)不暢

科研經(jīng)費內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性工作，它通常會涉及財務、業(yè)務和審計等多個部門。正因如此，有效的內(nèi)部控制必須建立在跨部門順暢溝通和協(xié)調(diào)的基礎上。然而，科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在較嚴重的跨部門溝通與協(xié)調(diào)不暢的問題，主要表現(xiàn)在：（1）由于財務部門與業(yè)務部門缺乏有效溝通，業(yè)務部門的科研人員和財務部門的管理人員存在明顯的認知偏差，業(yè)務部門指責財務部門妨礙其開展工作，服務工作做得不到位，財務部門則指責業(yè)務部門經(jīng)費開支不合規(guī)，漠視規(guī)章制度。（2）由于財務部門與審計部門缺乏有效溝通，二者本應為協(xié)作關(guān)系，卻轉(zhuǎn)變成了對立關(guān)系，財務部門始終提防著審計部門，而審計部門也本能地假設財務部門的工作隱藏著瑕疵和紕漏。（3）由于業(yè)務部門與審計部門缺乏有效溝通，二者對彼此工作的理解和認知存在偏誤，業(yè)務部門傾向于認為審計部門的工作給業(yè)務部門制造和增加了麻煩。事實上，正是由于溝通與協(xié)調(diào)不暢，導致了業(yè)務與監(jiān)管相脫節(jié)，部門間的矛盾和摩擦加劇，關(guān)鍵控制節(jié)點失效等，這是導致科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制效果不佳的根本原因之一。

（四）內(nèi)部制約效果不佳

內(nèi)部控制之所以被稱為是內(nèi)部牽制或內(nèi)部制約，是因為有效的內(nèi)部控制是通過制度或機制的優(yōu)化設計來達到相互監(jiān)督和制衡的效果，以確保科研院所的高效有序運行。正因如此，科研院所不同部門和人員之間的制約就顯得尤為重要和關(guān)鍵。然而，科研院所現(xiàn)行科研經(jīng)費內(nèi)部制約效果不甚理想?，F(xiàn)實工作中，由于絕大部分科研院所將內(nèi)部審計看成是輔助性工作，普遍缺乏高素質(zhì)的內(nèi)部審計人員，導致內(nèi)部監(jiān)管審查不到位，審計人員對疑點深入徹查的底氣不足，甚至采取回避問題或息事寧人的態(tài)度。在審計雙方的重復博弈過程中，內(nèi)部審計并未充分發(fā)揮有效的制約作用。另外，由于項目研究者和科研經(jīng)費監(jiān)管者之間存在著較嚴重的信息不對稱，研究人員（特別是項目負責人）作為項目的直接“操盤手”，對項目研究的具體規(guī)律、可能面臨的困難及其克服方法等業(yè)務問題具有絕對的信息優(yōu)勢，而這些信息又是經(jīng)費開支的決定性依據(jù)，因此，對于經(jīng)費支用的時間及其數(shù)量，監(jiān)管者作為非專業(yè)人士通常會非常謹慎地提出質(zhì)疑，因為面對監(jiān)管者的質(zhì)疑，具有信息優(yōu)勢的研究人員通常能夠從專業(yè)角度對其行為做出充分有力的辯護，結(jié)果反而可能將異議人置于 “外行”（不專業(yè)）或不道德的尷尬境地。在此背景下，監(jiān)管者的“理性”選擇便是謹慎發(fā)表異議。事實上，這是導致內(nèi)部制約效果不能得到充分發(fā)揮的根本原因之一。

三、優(yōu)化科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制的對策

面對科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的問題，科研院所必須有針對性地優(yōu)化和完善科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系，其著力點應主要放在以下幾個方面。

（一）增強科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識

1.優(yōu)化主要利益相關(guān)者的認知。管理者和科研人員作為內(nèi)部控制的主客體，是科研經(jīng)費內(nèi)部控制最主要的利益相關(guān)者。管理者作為科研院所內(nèi)部控制制度的設計者和運行的監(jiān)督者，必須充分認識到內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，在科研院所堅定不移地推行內(nèi)部控制制度，并在此過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，爭做內(nèi)部控制制度修訂完善的主推手，惟有如此，才能凝聚整個單位的共識，合力開展內(nèi)部控制體系建設。與此同時，科研人員必須轉(zhuǎn)變對內(nèi)部控制的偏見，不能將內(nèi)部控制制度看成是桎梏或枷鎖，相反，應以積極的態(tài)度全面了解內(nèi)部控制制度，遵循內(nèi)部控制規(guī)律，進而適應并充分利用內(nèi)部控制制度安排。毋庸置疑，如果管控雙方能夠達到上述認知水平和行為境界，那么，雙方的關(guān)系將會由對立轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?，對待彼此的態(tài)度將會由抱怨轉(zhuǎn)變?yōu)轶w諒和支持。

2.強化相關(guān)人員的責任與自律意識。內(nèi)部控制對于主要利益相關(guān)者而言是沉甸甸的責任?？蒲许椖控撠熑耸强蒲薪?jīng)費支用的第一責任人，需要強化主人翁意識，全程了解和監(jiān)控科研經(jīng)費的使用情況和效果，對于科研經(jīng)費開支的必要性和額度充分發(fā)表意見，并嚴格遵守相關(guān)制度規(guī)定，切實起到模范帶頭作用。與此同時，應加強對科研人員、科研經(jīng)費內(nèi)部管理人員的廉潔自律和法律教育，提高其自律意識?？蒲腥藛T必須充分認識到自身承擔的法律責任以及觸碰紅線將會導致的后果，要以提高科研經(jīng)費使用效益為準則，科學合理地安排科研活動和經(jīng)費開支。科研經(jīng)費內(nèi)部管理人員應積極主動地履行監(jiān)管職責，切實了解管理失職將會導致的后果，以確保在工作中不偏不倚、規(guī)范嚴格。只有上述人員各自具備較強的責任意識與自律意識，并對自身行為進行規(guī)范約束，科研經(jīng)費的內(nèi)部控制環(huán)境才可能被凈化。

（二）嚴格科研經(jīng)費預算管理制度

預算是內(nèi)部控制的重要手段和依據(jù)，面對預算管理剛性和權(quán)威性不足的問題，科研院所應該從預算編制、預算執(zhí)行和預算考評等環(huán)節(jié)全程嚴格規(guī)范預算管理制度。

1.完善科研經(jīng)費預算編制。預算編制是否科學且具有可操作性，是影響預算執(zhí)行效果的重要因素，也是預算剛性的根本性保障。然而，預算是立足現(xiàn)在對未來的支出事項、支出額度、支出時點進行的跨期預測和匡算，由于環(huán)境具有復雜性和不確定性，因此，預算與實際支出狀況難免存在偏差。事實上，這正是預算工作的主要困難和挑戰(zhàn)之所在。因此，在科研經(jīng)費預算編制過程中，科研院所必須做好以下幾方面工作：一是在廣泛討論和充分論證的基礎上，構(gòu)建符合科研院所現(xiàn)狀的系統(tǒng)完善的目錄樹狀科研經(jīng)費支出科目體系，并以正面清單的方式列明各科目所涵蓋的支出事項及其明細，以使經(jīng)濟業(yè)務與支出科目之間對號歸位，從而從根本上解決支出邊界模糊、業(yè)務部門與管理部門理解存在偏差的問題。二是在確定預算額度時，必須邀請業(yè)務部門人員 （尤其是科研項目負責人和主要研究人員）參加，充分聽取并吸納他們的意見，因為科研項目負責人和主要業(yè)務骨干對科研項目的支出具有更強的預見性，其預測的預算額度相較于管理人員通常要準確得多。更主要的是，業(yè)務部門人員作為預算額度拍板定案的見證者和認可者，在后續(xù)執(zhí)行預算時一旦出現(xiàn)偏差，業(yè)務部門人員就很難將責任完全推卸給管理部門。三是預算編制應該保有相應彈性，一方面，應在一定程度上允許大項范圍內(nèi)的調(diào)劑使用，比如，“會議費”和“差旅費”有必要在總額范圍內(nèi)打通使用；另一方面，對于跨年度的科研項目，需要分年度進行預算編制，但應當允許同類支出進行跨年度調(diào)節(jié)。

2.跟蹤科研經(jīng)費預算執(zhí)行。預算執(zhí)行的過程本應是一個動態(tài)跟蹤反饋的調(diào)節(jié)過程，因此，跟蹤并實時調(diào)整預算執(zhí)行情況，是降低預算執(zhí)行偏差，避免預算與實際“兩張皮”，確保預算剛性，維護預算權(quán)威性的重要舉措。在預算執(zhí)行的過程中，科研院所應重點做好以下幾方面工作：一是以單個科研項目為具體跟蹤對象建立聯(lián)絡員機制，即要求每個項目組推選一名項目預算聯(lián)絡員。預算聯(lián)絡員應提供項目執(zhí)行情況的實時信息，并將其與預算指標進行實時比對，以便及時采取干預行動和糾偏措施。二是按月進行開支計劃申報和摸底，即讓各項目團隊（由預算聯(lián)絡員對接）在上個月提交下個月的開支計劃，以便于事前統(tǒng)籌和前置性干預，進而將偏差消滅在萌芽狀態(tài)。三是責成預算聯(lián)絡員在項目執(zhí)行過程中定期上報資金下?lián)鼙嚷省⒔?jīng)費分項使用額占下?lián)茴~比率等關(guān)鍵控制指標，以便及時對經(jīng)費收支與結(jié)余差異做出調(diào)整，達到動態(tài)反饋、預警與循環(huán)控制之效果。

3.優(yōu)化科研經(jīng)費預算考評。優(yōu)化科研經(jīng)費預算考評并嚴格落實相關(guān)獎懲制度是確保預算剛性和權(quán)威性的重要法寶。如果沒有科學的考評機制，相關(guān)部門和人員將缺乏嚴格執(zhí)行預算的激勵和約束。如果有考評機制但考評機制并不科學，那么激勵和約束機制將產(chǎn)生錯誤的政策導向。由此觀之，優(yōu)化科研經(jīng)費預算考評機制具有關(guān)鍵性。在預算考評環(huán)節(jié)，科研院所應重點做好以下幾方面工作：一是在制定預算執(zhí)行情況考評標準時，應兼顧預算執(zhí)行進度、經(jīng)費使用質(zhì)量、行為的社會經(jīng)濟影響等多個維度，徹底摒棄重項目執(zhí)行進度、輕經(jīng)費使用質(zhì)量的傳統(tǒng)做法，與此同時，應適當放寬某些彈性化項目的預算績效支出比例限制，倡導并強化績效導向型考評觀念。二是對于預算效果的評價不能僅限于內(nèi)部財務指標的核算，還應結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化做出適當?shù)膭討B(tài)分析和考評。比如，對于因特殊環(huán)境變化導致的突發(fā)性項目支出，如果其有助于研究取得更好的成果，即使經(jīng)費開支行為有違靜態(tài)預算，在考評環(huán)節(jié)也應當給予積極和正面的評價。三是獎懲制度必須公正明晰、落到實處，對違規(guī)逾矩者必須嚴格懲戒，對態(tài)度端正、業(yè)績出色者必須兌現(xiàn)相應的獎勵政策，惟有如此，才能做到賞罰分明，發(fā)揮考評的作用。

（三）增進部門間的溝通與協(xié)調(diào)

針對業(yè)務、財務、審計三大部門溝通不暢的問題，科研院所應努力構(gòu)建跨部門的溝通與協(xié)調(diào)機制，以形成和諧的合作關(guān)系，進而為內(nèi)部控制機制的有效運行創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

1.努力構(gòu)建業(yè)財融合關(guān)系。業(yè)務部門與財務部門隔閡的根源在于彼此不了解對方的工作性質(zhì)及職責目標。因此，應采取以下手段構(gòu)建和諧的業(yè)財融合關(guān)系：一是財務部門人員應放下身段，積極主動地了解科研任務、實施方案及研究工作的內(nèi)在規(guī)律，掌握基本的科研術(shù)語，從而能夠從專業(yè)的視角與科研人員對話，而不是自視高人一等的管理者，照搬財務制度、稅法條文頤指氣使地強制約束科研人員。相反，財務部門應視業(yè)務部門及其科研人員為“客戶”，不斷增強服務意識，提高服務水平。二是業(yè)務部門人員應在確?？蒲泄ぷ黜樌七M的前提下，積極主動地了解相關(guān)財經(jīng)法規(guī)制度，深入理解內(nèi)部控制制度建立的動因和初衷，進而認識到財務人員的工作是在為業(yè)務部門工作的順利開展提供支持和后勤保障，而非制造麻煩或設置障礙。當然，要達到上述效果，一方面需要雙方加強學習，而不是囿于自身崗位去看待內(nèi)部控制工作；另一方面需要建立業(yè)務部門與財務部門的實時溝通和磋商機制，通過溝通開展實質(zhì)性合作，并最終確立業(yè)財融合關(guān)系。

2.積極推動財務部門、審計部門的協(xié)同進程。審計部門與財務部門的工作具有天然的承接性。對于二者溝通不暢的問題，應從以下方面改進和優(yōu)化：一是不失時機地向財務部門普及審計知識，使其對審計工作的職責和目標有客觀清晰的認識，從而發(fā)自內(nèi)心地意識到審計人員是確保財務部門工作合規(guī)性、科學性、有效性的重要幫手，惟有如此，才能打開他們對審計部門的防范心結(jié)。二是財務部門應尋找和創(chuàng)造條件，向?qū)徲嫴块T傳遞積極信號，即其訴求和行動都是將工作盡可能做得完美，審計部門所揭示的瑕疵和紕漏只是偶發(fā)性的個案事件。換言之，財務部門要通過溝通逐漸轉(zhuǎn)變審計部門和人員對其行為的前置性偏見。事實上，如果財務部門和審計部門能夠通過溝通達成上述認知，那么，二者在內(nèi)部控制系統(tǒng)中必將密切協(xié)調(diào)和有效配合，進而提升財務工作效率和財會信息質(zhì)量。

3.大力提高業(yè)務部門、審計部門的信任程度。業(yè)務部門與審計部門由于工作性質(zhì)差異較大，因此對彼此工作的認知存在偏誤。要解決這個問題，關(guān)鍵在于加強雙方的溝通，以便增進雙方的信任程度。首先，通過深入溝通，業(yè)務部門應更加積極正面地看待審計部門的工作，將其視為業(yè)務合規(guī)性的指導者。其次，通過溝通，審計部門應扭轉(zhuǎn)對業(yè)務部門的偏見，盡力幫助業(yè)務人員了解審計相關(guān)知識，發(fā)自內(nèi)心地相信科研人員的能力和水平，引導其將視野從業(yè)務領域拓展到管理（尤其是內(nèi)部控制）領域。如果科研院所能持之以恒地推進這種雙向溝通進程，將有助于解除業(yè)務部門與審計部門之間的信任危機，對于順利推進內(nèi)部控制制度無疑也是大有裨益。

（四）加強內(nèi)部制約的有效性

1.提高內(nèi)部審計的地位。內(nèi)部審計部門在單位內(nèi)部控制體系中本應處于極其重要的地位，但由于內(nèi)部審計沒有得到足夠重視，影響了內(nèi)部制約的效果。對此，各科研院所應從以下幾方面進行優(yōu)化和改進：一是在全院上下廣泛宣傳內(nèi)部審計的職責與功能，進而對其重要性達成共識。二是綜合運用引進、選拔、內(nèi)部培養(yǎng)等多種舉措，通過一段時間的建設打造高素質(zhì)的內(nèi)部審計人才隊伍。三是增強內(nèi)部審計人員的理論自信、職責自信和工作自信，以便在審計博弈中占據(jù)主動，確保能夠排除一切干擾對問題和線索一查到底。只有這樣，才能使內(nèi)部審計達到應有的威懾作用和制約效果。

2.增強科研經(jīng)費監(jiān)管者的業(yè)務能力和責任心。上文已述，多種因素共同導致了科研經(jīng)費監(jiān)管者履職的過度“理性”，結(jié)果使內(nèi)部制約效果大打折扣。針對這種狀況，科研院所應從根源上進行積極應對：一是注重從業(yè)務領域（特別是一線科研人員中）遴選并培養(yǎng)科研經(jīng)費監(jiān)管者，力求組建一支既懂業(yè)務、又懂管理的科研經(jīng)費監(jiān)管隊伍，不僅可以顯著降低項目研究者和科研經(jīng)費監(jiān)管者之間的信息不對稱程度，還可以抑制被監(jiān)管對象憑借專業(yè)知識優(yōu)勢弄虛作假的現(xiàn)象。二是支持并鼓勵科研經(jīng)費監(jiān)管者積極搜尋線索并提出質(zhì)疑，即使相關(guān)線索或疑點最終被證實并非紕漏，也應該對其行為予以支持和肯定，只有這樣才能充分保護監(jiān)管者的工作積極性和主動性。三是完善監(jiān)管者的崗位職責考評機制，做到盡責必褒、失職必罰，從而切實增強科研經(jīng)費監(jiān)管者的責任心。

四、結(jié)語

在對眾多科研院所進行調(diào)查了解的基礎上，本文歸納了科研院所科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的主要問題，即科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識淡薄，預算缺乏應有剛性，跨部門溝通協(xié)調(diào)不暢，內(nèi)部制約效果不佳等，在此基礎上，運用演繹、推理的方法系統(tǒng)地提出了相應的優(yōu)化對策和改進建議。本文的研究對于科研院所查找自身科研經(jīng)費內(nèi)部控制存在的問題和不足，改進和完善科研經(jīng)費內(nèi)部控制制度體系具有重要價值和意義。