李 釗

解決海南場社土地糾紛的對(duì)策與建議
——基于海南省瓊海市的調(diào)查分析

李 釗

場社土地糾紛是指國營農(nóng)場與周邊農(nóng)村圍繞土地權(quán)屬、使用等問題所產(chǎn)生的糾紛。它具有糾紛范圍廣、盤根錯(cuò)節(jié)，糾紛比重大、矛盾尖銳,持續(xù)時(shí)間長、成因復(fù)雜等特點(diǎn)。對(duì)場社土地糾紛問題的探討，現(xiàn)有研究主要居于兩種理論視角，即產(chǎn)權(quán)殘缺的制度性視角、調(diào)解滯后的治理性視角。在情況萬千、現(xiàn)象繁雜的場社土地糾紛問題面前，制度性視角及治理性視角本身所具有的宏觀性、靜態(tài)化特征已經(jīng)難以滿足解決問題的需要，這就需要通過微觀層面?zhèn)€體性的視角，立足于土地自身所具有的保障功能與增值功能基礎(chǔ)上，研究農(nóng)民與農(nóng)場土地利益博弈的動(dòng)態(tài)過程、心理特征和行為邏輯，從而采取相應(yīng)的策略加以解決。

場社土地糾紛；海南省；瓊海市；對(duì)策建議

2015年11月27日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，明確要求強(qiáng)化農(nóng)墾土地權(quán)益保護(hù)，嚴(yán)肅查處非法侵占農(nóng)墾土地行為，用3年左右時(shí)間基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。海南省委省政府結(jié)合海南農(nóng)墾存在的問題，頒布了《關(guān)于推進(jìn)新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步優(yōu)化海南農(nóng)墾土地政策，依法妥善處理農(nóng)墾土地遺留問題，嚴(yán)禁非法侵占農(nóng)墾土地，以推進(jìn)農(nóng)墾集團(tuán)化、企業(yè)化改革。筆者主持并全程參與海南省社科聯(lián)2016年年度資助課題《海南場社土地糾紛問題研究》調(diào)研，課題組以瓊海市轄區(qū)東升、東紅、東平、東太、南俸5個(gè)國營農(nóng)場作為調(diào)研對(duì)象，通過實(shí)地走訪、深度訪談、資料搜索和案例剖析，筆者發(fā)現(xiàn)，時(shí)至今日，場社土地糾紛仍是農(nóng)墾土地遺留問題的重點(diǎn)與難點(diǎn)，是新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，應(yīng)下大力氣，切實(shí)解決。

一、存在問題

（一）糾紛范圍廣，盤根錯(cuò)節(jié)

海南省18個(gè)市縣普遍存在場社土地糾紛，涉及92個(gè)國營農(nóng)場、100多個(gè)其他國營農(nóng)林牧場、5000多個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，以及場社關(guān)系、軍地關(guān)系、林權(quán)管理、行政界線等各方面因素，常常與地方利益、部門利益、民族利益、宗族利益混雜在一起，有些甚至被封建宗教迷信以及各種不法犯罪分子所利用，情況十分復(fù)雜。

（二）糾紛比重大，矛盾尖銳

隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)土地的需求驟增，使土地矛盾更加尖銳，土地糾紛頻繁發(fā)生，不少糾紛演變成群體性事件或惡性流血事件。公安部門的資料顯示，2001年以來，因土地權(quán)屬糾紛引發(fā)的群體性事件占全省群體性事件總數(shù)的30%以上。一些案件沖突激烈，損失巨大，造成惡劣影響。如澄邁縣紅光農(nóng)場與黃龍村之間，從20世紀(jì)60年代開始，土地權(quán)屬糾紛不斷，2002年3月發(fā)生流血事件，造成1死3傷。根據(jù)相關(guān)研究，自1997年后，海南場社土地權(quán)屬糾紛發(fā)案率猛增，1997年至2001年之間共發(fā)生糾紛11603起，平均每年2000多起，2002年后，雖然得到一定緩解，但每年仍有1000起左右。

（三）持續(xù)時(shí)間長，成因復(fù)雜

海南省農(nóng)場土地確權(quán)工作客觀存在的問題比預(yù)想的要多得多、復(fù)雜得多，主要原因是土地權(quán)屬普遍缺乏證明資料，地形地貌復(fù)雜，歷史遺留問題多。海南省的土地在土改時(shí)僅頒發(fā)了10%左右的土地證，有些地方仍按祖宗地使用土地；合作化、人民公社化時(shí)期土地頻繁調(diào)整，很少留下憑據(jù)；1962年“四固定”不徹底，沒有留下文字材料；各歷史時(shí)期國營農(nóng)場成立過程中劃撥土地手續(xù)過于粗陋，與周邊農(nóng)村矛盾尖銳，而且長時(shí)間沒有得到解決；歷史上幾個(gè)階段對(duì)土地的劃撥和流轉(zhuǎn)過程遺留的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等、部分地區(qū)土地資源擁有嚴(yán)重不均，以及基層政府和土地權(quán)益人重視不夠等。與此同時(shí)，土地對(duì)于農(nóng)民有著極其重要的保障功能，尤其是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的土地增值利益巨大，農(nóng)民對(duì)于分享土地增值利益有著強(qiáng)烈的渴望，土地價(jià)值成為場社土地糾紛的動(dòng)力來源。農(nóng)民依賴土地的情結(jié)牢固，其特有的權(quán)屬觀念，即實(shí)際占有，為其占有農(nóng)場土地提供內(nèi)在思維邏輯。隨著市場經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的沖擊，農(nóng)場職工個(gè)體對(duì)農(nóng)場共同體的認(rèn)同感、歸屬感逐漸弱化，農(nóng)場社會(huì)化程度逐步加深，從而造成了行動(dòng)能力的低下，導(dǎo)致農(nóng)民占用農(nóng)場土地從最初小心翼翼試探性“暗奪”到后來明目張膽半公開式“明搶”，使得事態(tài)難以控制。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，很多案件一拖就是幾十年。

就瓊海市場社土地糾紛情況來看，形勢同樣嚴(yán)峻，亦具有糾紛范圍廣泛、主體多樣、時(shí)間持久等特點(diǎn)。

1.范圍廣泛。隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地作為一種不可再生的資源，增值效應(yīng)越發(fā)明顯，各方利益爭執(zhí)糾集到里面。一方面，農(nóng)場與農(nóng)民之間，農(nóng)場與村委會(huì)、當(dāng)?shù)卣g，主體范圍逐漸擴(kuò)大；另一方面，涉及糾紛土地面積巨大。根據(jù)東升、東紅、東太、東平等4個(gè)農(nóng)場的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，4個(gè)農(nóng)場與周邊農(nóng)村存在糾紛的土地達(dá)56814.44畝，尚未確權(quán)的土地33155.46畝。

2.主體多樣。糾紛主體多樣性體現(xiàn)在個(gè)體、集體、政府三大類上。通過對(duì)土地糾紛案例分析，這三大類主體可以細(xì)分為農(nóng)民個(gè)人與農(nóng)場、農(nóng)村集體與農(nóng)場、地方政府與農(nóng)場等，糾紛主體呈多樣化。

3.時(shí)間持久。糾紛主體的多樣性使糾紛案件發(fā)生成因更具復(fù)雜性，同時(shí)，不同糾紛主體在面對(duì)土地糾紛時(shí)候都會(huì)竭力爭取自己的利益，使糾紛解決方案在落實(shí)時(shí)遇到很大阻力，往往久拖不決。

二、對(duì)策建議

（一）盡快完善農(nóng)墾土地的確權(quán)登記工作

針對(duì)上一輪海南省農(nóng)村土地確權(quán)登記農(nóng)墾土地確權(quán)存在的問題，要根據(jù)存在問題的根源，農(nóng)墾（農(nóng)場）應(yīng)主動(dòng)介入，與各級(jí)地方政府以及國土、林業(yè)等相關(guān)部門積極互動(dòng)，盡快組織力量把復(fù)雜情況摸清楚。針對(duì)存在場社糾紛的土地，本著“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、互利互讓”的原則，妥善處理和化解矛盾,消除糾紛土地的存量，解決場社土地糾紛的歷史遺留問題，力爭用3年時(shí)間基本完成農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，確保土地權(quán)屬清晰。

（二）加快土地信息系統(tǒng)建設(shè)

上一輪海南省農(nóng)村土地確權(quán)登記農(nóng)墾土地確權(quán)工作之所以十分艱難，原因之一就是農(nóng)場土地成立時(shí)期土地手續(xù)過于粗陋，缺少明確的土地界線登記，普遍缺乏證明資料，地形地貌復(fù)雜，且管理手段落后。為了對(duì)農(nóng)場土地全面準(zhǔn)確及時(shí)的了解，有必要建立農(nóng)場土地信息系統(tǒng)。一方面，對(duì)農(nóng)場現(xiàn)有土地和使用情況要建立數(shù)據(jù)信息；另一方面，對(duì)場社糾紛的土地要有數(shù)據(jù)體現(xiàn)。解決這個(gè)問題，可以利用衛(wèi)星定位等高科技手段，對(duì)農(nóng)場土地建立包括土地類型、權(quán)屬界線、利用現(xiàn)狀等各方面資料信息的土地?cái)?shù)據(jù)庫。收錄每一地塊的位置、面積、類別、等級(jí)等基本信息，在此基礎(chǔ)上形成地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖。此外，還可以建立土地開發(fā)和承包租賃數(shù)據(jù)庫，記載土地利用、項(xiàng)目開發(fā)、項(xiàng)目收益以及土地承包租賃、租金繳交等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息，實(shí)行“信息管地”。根據(jù)每一地塊的生產(chǎn)經(jīng)營、權(quán)屬變化等情況，利用高科技手段的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，即時(shí)更新，形成數(shù)據(jù)進(jìn)行保存，實(shí)時(shí)反映監(jiān)測動(dòng)態(tài)，全程管控和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為土地糾紛的預(yù)防與解決提供技術(shù)保障。

（三）不斷完善土地經(jīng)營管理

1.開展土地承包租賃專項(xiàng)清理整頓。不少農(nóng)場土地承包租賃方面存在面積過大、期限過長、租金過低等問題，以及破壞環(huán)境資源等行為。為此，應(yīng)開展土地承包租賃專項(xiàng)清理整頓。針對(duì)農(nóng)場土地承包租賃中存在面積過大、期限過長、租金過低的問題，按照“尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，依法依規(guī)妥善處理。對(duì)拖欠租金、擅自改變土地用途、破壞生態(tài)環(huán)境等不符合協(xié)約行為，依法解除合同，并收回土地。對(duì)被私墾私占的農(nóng)場土地，要堅(jiān)決收回。領(lǐng)導(dǎo)干部在清理土地問題時(shí)，要起帶頭作用，主動(dòng)退回不合理的承包土地或私墾私占的土地，及早解決農(nóng)場內(nèi)部土地資源分配不公的現(xiàn)象，使農(nóng)場的土地合理分配。同時(shí)，規(guī)范土地承包租賃管理，加大審計(jì)力度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.深化農(nóng)場土地承包經(jīng)營制度改革。在場社土地糾紛中，農(nóng)場土地使用主體的模糊化使得在和明晰的農(nóng)村個(gè)體使用者利益爭奪時(shí)缺乏優(yōu)勢。對(duì)此，農(nóng)場土地使用權(quán)下放給農(nóng)場員工，讓模糊的使用者清晰化，個(gè)體利益對(duì)抗個(gè)體利益，這樣才能解決農(nóng)場土地不斷被農(nóng)村占用的問題。具體操作如下：（1）農(nóng)場閑置土地對(duì)職工發(fā)包。在東升農(nóng)場調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生糾紛的土地大部分是因?yàn)橹伴e置而被周邊村民占用耕作的，主要原因是農(nóng)場作為一個(gè)龐大的生產(chǎn)經(jīng)營主體，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃耕作手續(xù)繁瑣，缺乏靈活性，其流程耗時(shí)過長。這樣，不僅造成土地閑置浪費(fèi)，還給農(nóng)民侵占提供可乘之機(jī)。在農(nóng)場經(jīng)濟(jì)效益日漸下滑的當(dāng)今，把閑置土地承包給農(nóng)場職工生產(chǎn)經(jīng)營，既能預(yù)防土地被侵占，又能增加農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)收入。（2）農(nóng)場種植區(qū)劃區(qū)域負(fù)責(zé)。這類種植區(qū)劃區(qū)域負(fù)責(zé)不同于現(xiàn)今的連隊(duì)作業(yè)區(qū)域負(fù)責(zé)制，是連隊(duì)作業(yè)區(qū)域負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，每一地塊具體細(xì)化到職工個(gè)體負(fù)責(zé)經(jīng)營，經(jīng)營所得按比例上交給農(nóng)場，剩下的歸個(gè)人。如此，可充分激發(fā)職工生產(chǎn)的積極性，防止村民對(duì)農(nóng)場土地進(jìn)行侵占。

3.完善“基本田”和“經(jīng)營田”制度。“基本田”即職工生活基本保障田，分配對(duì)象為具有農(nóng)場戶籍，在勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)，實(shí)際參加生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，以及有勞動(dòng)能力的殘疾人員（免地租）。農(nóng)場是一個(gè)以土地經(jīng)營為主的生產(chǎn)單位，土地經(jīng)營是農(nóng)場群體生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)。農(nóng)場土地每塊地塊都應(yīng)有責(zé)任主體，守土有責(zé)。為了既解決農(nóng)場職工生產(chǎn)經(jīng)營，又避免農(nóng)場土地被農(nóng)民占用，可按照“均衡分配、公平公正”的原則，規(guī)范“基本田”和“經(jīng)營田”分配制度?！盎咎铩睉?yīng)優(yōu)先分配給無地的職工家庭，特別是就業(yè)困難的家庭，確保每個(gè)職工家庭都有自己的“基本田”。對(duì)“經(jīng)營田”實(shí)行承包或租賃，以增加農(nóng)場職工“基本田”以外的收入。

（四）完善機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地糾紛調(diào)處的監(jiān)管

場社土地糾紛涉及面廣、時(shí)間持久、成因復(fù)雜，僅靠農(nóng)場與周邊農(nóng)村的交涉根本無法解決。所以，要建立完善的機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)場、地方各級(jí)政府、各部門在土地糾紛處理中的作用，聯(lián)手處理問題。

1.建立聯(lián)合機(jī)構(gòu)。建立土地糾紛調(diào)處聯(lián)合機(jī)構(gòu)，按法律賦予各自的職責(zé)，明確分工，確保每宗糾紛的土地一一對(duì)應(yīng)落實(shí)到相應(yīng)的部門，限期解決。涉及到多個(gè)部門的土地糾紛案件，由國土部門牽頭，其他相關(guān)部門密切配合，依法處理。

2.實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。對(duì)具體劃歸各部門的土地糾紛案件，責(zé)任部門的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓落實(shí)。主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接負(fù)責(zé)人。

3.實(shí)行土地糾紛調(diào)處監(jiān)督機(jī)制。定期召開聯(lián)席會(huì)議，聽取情況匯報(bào)，發(fā)現(xiàn)不作為、及時(shí)通報(bào)，掛牌督辦、限時(shí)辦理，逾期則嚴(yán)厲問責(zé)。

4.建立土地糾紛處理評(píng)估體系。評(píng)估體系內(nèi)容要點(diǎn)應(yīng)包括負(fù)責(zé)部門在處理問題過程當(dāng)事人的滿意度如何、所解決的問題、未能解決的問題、未能解決的原因和建議等等。

這樣，才能直觀的了解糾紛處理程度、糾紛難點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的長效性。

（五）推進(jìn)農(nóng)場社會(huì)轉(zhuǎn)型，重建農(nóng)場共同體

1.推進(jìn)農(nóng)場社會(huì)管理屬地化。長期以來，農(nóng)場由農(nóng)墾總局統(tǒng)一管理，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)場的生存與發(fā)展面臨的壓力隨之加大，農(nóng)場經(jīng)濟(jì)融入場外社會(huì)經(jīng)濟(jì)勢在必行。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)場從封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的變遷與發(fā)展？筆者認(rèn)為，可將農(nóng)場的社會(huì)管理和公共職能納入所在市縣統(tǒng)一管理，切實(shí)解決其機(jī)構(gòu)編制、人員安置、工作經(jīng)費(fèi)等問題。尤其是農(nóng)場在職在崗人員的安置，他們長期身處基層，熟悉基層工作，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，大多年富力強(qiáng)，可就地劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)，保留相應(yīng)的政治及對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)待遇，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性及工作積極性，確保工作有序銜接，職能履行到位。人口比較多的場總部或大一點(diǎn)的農(nóng)場，可以設(shè)立“鎮(zhèn)”，像連隊(duì)這樣級(jí)別的，可以設(shè)為“社區(qū)”或“居委會(huì)”。在農(nóng)場社會(huì)屬地化過程中，包括公共職能部門、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、住房保障等，統(tǒng)一由市縣管理。

2.推進(jìn)農(nóng)場經(jīng)營模式的改革。按照目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，實(shí)行農(nóng)場集團(tuán)化、企業(yè)化管理是最佳的選擇。農(nóng)墾系統(tǒng)在海南經(jīng)濟(jì)方面優(yōu)勢獨(dú)特，人多、地廣、資源豐富，可聯(lián)合構(gòu)建集團(tuán)公司，由集團(tuán)—農(nóng)場—連隊(duì)—家庭四級(jí)組成。集團(tuán)公司以現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，建立農(nóng)場職工與農(nóng)場，農(nóng)場與集團(tuán)之間合作機(jī)制，以入股分紅的形式，實(shí)行職工與農(nóng)場、集團(tuán)之間利益共享，風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)。集團(tuán)公司可宏觀調(diào)控，因地制宜，以多種模式經(jīng)營。如采取農(nóng)業(yè)綜合體的經(jīng)營模式，利用農(nóng)墾系統(tǒng)獨(dú)特的資源稟賦，擴(kuò)展休閑農(nóng)莊、農(nóng)產(chǎn)品種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步挖掘農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。在用人時(shí)，保證職工優(yōu)先，就業(yè)優(yōu)先。建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)效益。員工工作有著落，養(yǎng)老有保障，生活有奔頭了，自然而然就會(huì)增強(qiáng)員工對(duì)農(nóng)場的認(rèn)同感和歸屬感。

3.推進(jìn)農(nóng)場社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)轉(zhuǎn)型的主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)，具體內(nèi)容包括觀念轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌和利益調(diào)整。農(nóng)場社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅僅是某些單向發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而是一種全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過渡。推進(jìn)農(nóng)場社會(huì)轉(zhuǎn)型，就是讓農(nóng)場融入當(dāng)?shù)兀瑢?shí)現(xiàn)農(nóng)場地方互助共贏。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)場社會(huì)不可能作為一個(gè)封閉社會(huì)獨(dú)立存在，為了自身的生存發(fā)展，農(nóng)場應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，積極進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變，利用農(nóng)場的土地資源、人力資源、作業(yè)優(yōu)勢等，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)合作交流，如土地聯(lián)營、技術(shù)培訓(xùn)，互相扶持，盡快地融入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)市場中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)場地方之間優(yōu)勢互補(bǔ)，聯(lián)手互助，合作共贏。

（六）解決農(nóng)場周邊農(nóng)村存在的相關(guān)問題

1.加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不僅能讓農(nóng)民獲得物質(zhì)的滿足，它還有著更深層次的意義，即對(duì)“民間法”的破除。農(nóng)民對(duì)法律法規(guī)的排斥不能簡單的理解為其法律觀念淡薄，農(nóng)民有自己一套看待事物的思想。這套思想已經(jīng)滲透到他們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?，歷經(jīng)幾千年，沿用至今，已形成一種“集體無意識(shí)”，它植根的土壤在于農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)的貧乏性以及面對(duì)自然災(zāi)害的脆弱性。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，能使農(nóng)民之間發(fā)生更多經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)系，讓他們逐步的意識(shí)到解決土地糾紛，依靠模糊、曖昧的“民間法”已經(jīng)不可靠。農(nóng)村城鎮(zhèn)化可為農(nóng)民法律意識(shí)培養(yǎng)提供植根的土壤。

2.加大土地法律法規(guī)普及教育力度。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)民法律意識(shí)培養(yǎng)的一個(gè)重要途徑，但不能簡單地等待農(nóng)村城鎮(zhèn)化后才進(jìn)行農(nóng)民法律意識(shí)的培養(yǎng)。普法教育是一個(gè)思想觀念潛移默化的過程，任何時(shí)候都需要進(jìn)行，只是農(nóng)村城鎮(zhèn)化后法律法規(guī)更容易被農(nóng)民所接受，進(jìn)而體現(xiàn)到行為中來。普法教育的主要目的，就是要讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到國家對(duì)待土地糾紛有一套不同于“民間法”的具有規(guī)范性、強(qiáng)制性的“國家法”，使農(nóng)民對(duì)待占地行為先要考慮到法律后果。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，瓊海市農(nóng)民對(duì)國家現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)了解甚少，對(duì)土地權(quán)屬等法規(guī)常識(shí)能正確理解的農(nóng)民不到40%，98%以上的農(nóng)民希望進(jìn)行法律法規(guī)普及教育。因此，普法教育應(yīng)成為各級(jí)地方黨委政府的一項(xiàng)重要工作，使之成為制度化、常態(tài)化。

3.探索與完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。無論社會(huì)如何變遷，法規(guī)政策如何規(guī)定，農(nóng)民始終認(rèn)為，他們對(duì)于土地?fù)碛袃身?xiàng)無可置疑的權(quán)利，即生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，當(dāng)政府需要征收土地時(shí)，必須盡到幫助他們重新獲得生存和發(fā)展所需的責(zé)任和義務(wù)?，F(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度，政府的一次性補(bǔ)償中，一般僅操心失地農(nóng)民的基本生存問題，主要是養(yǎng)老問題，對(duì)長遠(yuǎn)的發(fā)展關(guān)注不夠，長遠(yuǎn)生計(jì)考慮不足，對(duì)于貨幣的貶值、生活費(fèi)用的上升、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的不確定性難以準(zhǔn)確測算。對(duì)被征地農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒途S權(quán)，政府應(yīng)該思考：在征地補(bǔ)償時(shí)，如何解決失地農(nóng)民生活保障之憂，消除農(nóng)民對(duì)土地養(yǎng)老的依賴。

4.切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。農(nóng)民依賴土地生存發(fā)展，一旦失去土地，無業(yè)可就，生存無著落，矛盾就無法解決。因此，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題不容忽視。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民因受限于受教育程度及掌握的技能水平，大多數(shù)只能選擇依靠從事體力勞動(dòng)的建筑工、生產(chǎn)操作工、餐飲服務(wù)員、保安以及靈活就業(yè)等主要依靠體力勞動(dòng)的崗位就業(yè)，工作不穩(wěn)定，收入比較低，甚至出現(xiàn)勞動(dòng)時(shí)長，工資不保障，個(gè)人權(quán)益、尊嚴(yán)得不到維護(hù)，更談不上其他福利保障。這就需要政府考慮對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安排問題，在被征地的地方優(yōu)先考慮這些農(nóng)民，必要時(shí)，可以給他們提供崗位技能培訓(xùn)，解決他們的后顧之憂。

5.妥善處置農(nóng)民占地的存量問題。農(nóng)民占用農(nóng)場土地原因復(fù)雜，不能簡單理解為其法律觀念淡薄，從20世紀(jì)80年代初其占用農(nóng)場土地的開始萌芽可看出，其中，既有農(nóng)民依賴土地的情結(jié)，又有其對(duì)此時(shí)期國家鼓勵(lì)對(duì)于荒蕪之地“誰開發(fā)、誰受益”政策的誤解，也有體制弊病及農(nóng)場自身監(jiān)管缺位、農(nóng)場經(jīng)營管理與擁有土地資源不對(duì)稱等歷史原因。因此，應(yīng)以新一輪農(nóng)墾改革為契機(jī)，全面清理農(nóng)民占地的存量，區(qū)分情況，區(qū)別對(duì)待，特別是針對(duì)現(xiàn)被農(nóng)民實(shí)際占有，且種植長期農(nóng)作物的這部分土地，可向農(nóng)民優(yōu)惠發(fā)包，簽訂承包合同，或者委托占地農(nóng)村集體所在的村（居）委會(huì)代管，土地承包租金用于支持地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這樣，一方面，可緩解農(nóng)民的抵觸情緒，達(dá)成場社雙方認(rèn)同基礎(chǔ)上的法理共識(shí)，減輕農(nóng)場土地確權(quán)難度，減少農(nóng)場被占土地存量；另一方面，可多一點(diǎn)人文關(guān)懷，為農(nóng)場逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，實(shí)現(xiàn)互助共贏，創(chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。

當(dāng)這五個(gè)方面的問題落實(shí)解決了，農(nóng)民占有土地的動(dòng)機(jī)和意識(shí)就不會(huì)那么強(qiáng)烈，場社土地糾紛的案率必然逐漸減少，并最終為場社土地糾紛的徹底解決奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：中共瓊海市委黨校）

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