殷興東

甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

依法推進(jìn)政府權(quán)力清單制度中的難點(diǎn)及對(duì)策分析*

殷興東

甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

政府權(quán)力清單制度不僅是一種分工明確、責(zé)任清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)，而且是一種可追溯、可監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行體系。這項(xiàng)制度的推行對(duì)于厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系、促進(jìn)政府正確履行職責(zé)具有重要意義。當(dāng)前，不論是中央國(guó)家機(jī)關(guān)還是地方各級(jí)政府都在積極開(kāi)展和推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)。但是，作為一項(xiàng)新生事物，推行權(quán)力清單制度仍面臨著許多問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了權(quán)力清單的質(zhì)量和定性，最終也會(huì)影響到權(quán)力清單制度的落實(shí)。本文擬對(duì)權(quán)力清單制度推行中的重點(diǎn)和難點(diǎn)入手，從職權(quán)法定的角度對(duì)權(quán)力清單制度面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策進(jìn)行探討，以期為完善該項(xiàng)制度提供有益的參考。

權(quán)力清單；信息公開(kāi)；政府治理

我國(guó)多年的行政體制改革實(shí)踐表明，單純減人、減編制、減機(jī)構(gòu)很難真正走出“減少——膨脹——再減少——再膨脹”的怪圈。只有實(shí)質(zhì)性地減少政府不規(guī)范干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力，才有可能取得簡(jiǎn)政放權(quán)的成功。建立權(quán)力清單制度，就是為了擊中政府簡(jiǎn)政放權(quán)的要害①。推行權(quán)力清單就是要將政府執(zhí)法的內(nèi)容及程序以清單和流程圖方式向公眾公布，其目的不僅是為了加大公眾對(duì)政府行使權(quán)力的監(jiān)督，更有實(shí)現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治要求。黨中央和國(guó)務(wù)院針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)許多政府部門(mén)的政務(wù)信息不公開(kāi)、行政權(quán)力蒙蓋著“神秘的面紗”導(dǎo)致公眾監(jiān)督空洞無(wú)力的現(xiàn)狀大力推行權(quán)力清單制度，將政府推行權(quán)力清單制度作為國(guó)家重大改革任務(wù)之一②。

一、當(dāng)前我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的主要做法

我國(guó)政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000年前后，2008年伴隨政府信息公開(kāi)的推行初見(jiàn)端倪③。這是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)公民和企業(yè)對(duì)審批事項(xiàng)、審批要件等不清楚、不明白等反映突出的問(wèn)題，一些地方政府以推行政務(wù)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)為契機(jī)，對(duì)行政審批內(nèi)容和程序進(jìn)行公開(kāi)。2005年，河北省以省商務(wù)廳、省國(guó)土資源廳、邯鄲市政府為試點(diǎn)，推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行改革。邯鄲市出臺(tái)了我國(guó)第一個(gè)“市長(zhǎng)權(quán)力清單”。時(shí)任市長(zhǎng)王三堂的權(quán)限被定格為93項(xiàng)，邯鄲市政府將其匯總，對(duì)全社會(huì)公開(kāi)。此后，湖南、四川等地也相繼啟動(dòng)了曬“權(quán)力清單”的試點(diǎn)工作。2011年，北京西城區(qū)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)力清單”，并規(guī)定市民舉報(bào)干部濫用權(quán)力兩個(gè)工作日內(nèi)將獲答復(fù)。中共十八屆三中全會(huì)提出“權(quán)力清單”制度后，廣州成為全國(guó)首個(gè)亮出政府“權(quán)力清單”的城市。2013年，廣州“曬”出行政權(quán)力清單，共有3705項(xiàng)市級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)接受社會(huì)監(jiān)督。此后國(guó)內(nèi)陸續(xù)有多個(gè)城市全面開(kāi)始嘗試公布“權(quán)力清單”④。例如，2014年安徽省開(kāi)始推行省政府工作部門(mén)行政權(quán)力清單制度。⑤安徽省權(quán)力清單將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等10大類(lèi)⑥。浙江省富陽(yáng)市創(chuàng)造性地提出“原始權(quán)力、常用權(quán)力、非常用權(quán)力”三個(gè)概念和分類(lèi)形式，構(gòu)建權(quán)力清單框架體系，在廣度和深度上對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理⑦。

從我國(guó)各地已經(jīng)推行行政權(quán)力清單制度試點(diǎn)地區(qū)情況看，行政權(quán)力清單制度除了公布行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力外，還公布或繪制了行政權(quán)力流程圖，明確行政權(quán)力承辦崗位、運(yùn)行環(huán)節(jié)和程序、辦理時(shí)限和方式等，把服務(wù)公眾變成了具體的行動(dòng)，這也使公眾能夠更好地監(jiān)督政府行為。行政權(quán)力清單制度的存在和良好運(yùn)行，說(shuō)明了我國(guó)行政權(quán)力公開(kāi)透明度的提高。⑧各省市推行行政權(quán)力清單制度可以總結(jié)為以下三個(gè)方面：

(一)對(duì)權(quán)力進(jìn)行編碼，公開(kāi)權(quán)力范圍

江蘇省是首個(gè)進(jìn)行編碼管理的省份，事實(shí)證明行政審批權(quán)的編碼管理是規(guī)范和限制行政審批權(quán)的一個(gè)有效的工具。其基本內(nèi)涵是，按照“三統(tǒng)一”的要求(即“統(tǒng)一格式、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理”)通過(guò)對(duì)權(quán)力進(jìn)行編碼的方式，讓權(quán)力清單中的權(quán)力都能夠清晰可查。行政審批權(quán)力的編碼是為每個(gè)行政審批事項(xiàng)設(shè)置單獨(dú)、唯一標(biāo)識(shí)，并以此確立“編碼事項(xiàng)之外無(wú)審批”的權(quán)力邊界。⑨。經(jīng)過(guò)多年的總結(jié)和完善行政權(quán)力編碼已成為權(quán)力清單制度較為成熟的一項(xiàng)做法，其基本精神就是明確規(guī)定“無(wú)編碼的權(quán)力不得行使”，力求最大限度制約行政權(quán)力的擴(kuò)張。

(二)以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，推動(dòng)政府權(quán)力清單改革

依據(jù)社會(huì)治理中“權(quán)力法定、市場(chǎng)自主、社會(huì)自治”的原則，地方各級(jí)政府在進(jìn)行行政執(zhí)法改革過(guò)程中，利用中央提出的簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，地方政府通過(guò)梳理權(quán)力范圍，對(duì)一些長(zhǎng)期存在的職能疊加或管理“真空”形成的推諉扯皮或爭(zhēng)取奪利現(xiàn)象進(jìn)行整治。對(duì)市場(chǎng)能夠自主決定的實(shí)現(xiàn)“該放的放、該簡(jiǎn)的簡(jiǎn)”，對(duì)政府部門(mén)之間的權(quán)力“能合并的則合并，能取消的則取消”，通過(guò)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)工作，公開(kāi)權(quán)力清單，明確權(quán)力的范圍，更進(jìn)一步規(guī)范了政府的行為。

(三)整合各級(jí)權(quán)力清單，嚴(yán)格規(guī)范行政行為

二、當(dāng)前政府權(quán)力清單制度的理論與現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)

(一)政府權(quán)力清單制度的理論難點(diǎn)

(二)我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)難題

1.權(quán)力清單制度依然缺乏頂層設(shè)計(jì)

2.清權(quán)過(guò)程中虛假填報(bào)問(wèn)題突出

之所以一些政府部門(mén)會(huì)出現(xiàn)虛假填報(bào)清單問(wèn)題，關(guān)鍵還在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部一方面為應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)，另一方面擔(dān)心會(huì)喪失既得的利益。公布權(quán)力清單無(wú)異于政府向自己“開(kāi)刀”，這需要壯士斷腕的極大勇氣。雖然大部分領(lǐng)導(dǎo)干部能夠貫徹落實(shí)好權(quán)力清單改革任務(wù)，但也有部分領(lǐng)導(dǎo)干部畏難情緒嚴(yán)重，總是以各種借口推諉觀望，借公布權(quán)力清單機(jī)會(huì)不僅不厘清權(quán)力范圍、精簡(jiǎn)權(quán)力，反而擴(kuò)大權(quán)力?！岸嗵顧?quán)力、少填義務(wù)”成立一些部門(mén)在清理權(quán)力過(guò)程中的“潛規(guī)則”。這種虛假填報(bào)現(xiàn)象導(dǎo)致了有利益可圖的權(quán)力就出現(xiàn)與其他部門(mén)權(quán)力疊加，而在“出力不討好”的權(quán)力范圍內(nèi)又出現(xiàn)“權(quán)力真空”現(xiàn)象。

3.杜絕非行政性審批事項(xiàng)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象困難

由于非行政性審批事項(xiàng)并不容易引起公眾的注意，在推行政府權(quán)力清單過(guò)程中，許多地方政府部門(mén)也將大量非行政性審判事項(xiàng)列入到權(quán)力清單當(dāng)中，使之搖身一變堂而皇之成為行政審批事項(xiàng)，無(wú)形中增加了政府審批的權(quán)力范圍。目前，對(duì)非行政許可審批無(wú)論是從法律規(guī)范方面還是具體的管理權(quán)限和權(quán)力定位在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)于非行政性審批事項(xiàng)在現(xiàn)實(shí)生活中的監(jiān)管較為滯后。由于對(duì)非行政性審批事項(xiàng)監(jiān)管難度大，這也導(dǎo)致了部分政府部門(mén)利用推行權(quán)力清單制度的機(jī)會(huì)“打擦邊球”，堂而皇之地將一些非行政性審批事項(xiàng)以行政性審批事項(xiàng)頭銜對(duì)外公布，嚴(yán)重違背了權(quán)力清單簡(jiǎn)政放權(quán)的初衷。

三、完善政府權(quán)力清單制度的路徑分析

(一)國(guó)家層面盡快完成頂層設(shè)計(jì)

上文已述，由于國(guó)家層面缺失頂層設(shè)計(jì)，地方在落實(shí)權(quán)力清單過(guò)程中難免會(huì)迷失方向。經(jīng)過(guò)多年的改革經(jīng)驗(yàn)積累，權(quán)力清單制度的基本輪廓已漸漸明朗。在這種情況下，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)就顯得刻不容緩。頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)首先明確各級(jí)政府部門(mén)如何梳理自身的行政權(quán)；權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)如何有步驟地推進(jìn)；權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)如何依次公開(kāi)等程序性問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)家層面還要考慮到公開(kāi)的行政權(quán)力的合法性問(wèn)題。根據(jù)行政領(lǐng)域的職權(quán)法定原則，行政權(quán)通常認(rèn)定的合法來(lái)源是法律法規(guī)和規(guī)章。那么各級(jí)政府部門(mén)公布的行政權(quán)的合法性就需要國(guó)家層面予以界定。另外，可以借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于沒(méi)有法律法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的行政權(quán)要求一律不得實(shí)施；對(duì)于已經(jīng)按照規(guī)定編碼的行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一格式；對(duì)行政行為進(jìn)行分類(lèi)管理，便于查詢(xún)；對(duì)于向公眾公開(kāi)的權(quán)力統(tǒng)一查詢(xún)網(wǎng)址，便于公眾了解和監(jiān)督。

(二)建立對(duì)權(quán)力清單的長(zhǎng)效監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

(三)確保行政權(quán)力清單的持續(xù)性

權(quán)力清單制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性制度，不是一蹴即就的工作。迅速發(fā)展的社會(huì)使得我們當(dāng)今時(shí)代的行政權(quán)力也在加速變化。毫無(wú)疑問(wèn)，行政權(quán)的高度易變性必然導(dǎo)致權(quán)力清單的內(nèi)容更替加快。這對(duì)于一些長(zhǎng)期患有懶政思維的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單持續(xù)更新工作往往被忽視。因此加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制度的持續(xù)性推進(jìn)就顯得更為重要。這需要我們的政府要將權(quán)力清單制度當(dāng)做一項(xiàng)長(zhǎng)期工作常抓不懈，不能有絲毫懈怠。只有將政府的“權(quán)力家底”連續(xù)不斷地向社會(huì)公開(kāi)，公眾才能夠不僅“按圖索驥”查詢(xún)到政府權(quán)力而且可以持續(xù)有效地監(jiān)督政府行使權(quán)力的整個(gè)過(guò)程。

[注釋]

①遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場(chǎng)決定 十八屆三中全會(huì)后的改革大考[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014：266.

②2013年中共中央、國(guó)務(wù)院<關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)>指出：“梳理各級(jí)政府部門(mén)的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程”.十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>指出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程.”黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>也指出，“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度.”

③楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)[J].中國(guó)法制，2014(1).

④江萌，等.曬好政府“權(quán)力清單”[N].湖北日?qǐng)?bào)，2014-1-9；遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場(chǎng)決定 十八屆三中全會(huì)后的改革大考[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014，02：266.

⑤http：//ah.anhuinews.com/system/2014/04/08/006382127.shtml(安徽新聞網(wǎng)).

⑥安徽省人民政府辦公廳.安徽省人民政府關(guān)于推行省級(jí)行政權(quán)力清單制度的通知[Z].2014-04-30.

⑦浙江省發(fā)展和改革委員會(huì).富陽(yáng)市權(quán)力清單試點(diǎn)工作初步形成“三單一圖一改”[EB/OL].[2014-05-17].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2014/5/17/art_10_651486.html.

⑧李和中，劉孋毅.加強(qiáng)建立和完善行政權(quán)力清單制度[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(9)：11.

⑨黃小勇.中國(guó)行政體制改革研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2013，11：173.

⑩浙江：打造政府權(quán)力運(yùn)行“制度籠子”[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2014-07-20/095330549209.shtml(新浪新聞網(wǎng)).

?周良金.推行權(quán)力清單制度促進(jìn)法治政府建設(shè)[N].安徽日?qǐng)?bào)，2016-01-08.

?專(zhuān)家解讀權(quán)力清單法治價(jià)值：謹(jǐn)防變?yōu)橐粓?chǎng)政治秀[EB/OL].http：//live.jcrb.com/html/2014/938.htm(2016年10月5日訪問(wèn)).

?申海平.權(quán)力清單的定位不能僭越法律[J].學(xué)術(shù)界，2015(1).

?喻少如.權(quán)力清單制度中的公眾參與研究——兼論權(quán)力清單之制度定位[J].南京社會(huì)科學(xué)，2016(1).

?袁維海，姚玫玫.有權(quán)必有責(zé) 曬權(quán)要曬責(zé)——安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1)：30-31.

?周良金.推行權(quán)力清單制度促進(jìn)法治政府建設(shè)[N].安徽日?qǐng)?bào)，2016-01-08.

* 甘肅省依法推進(jìn)社會(huì)治理研究中心、國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地專(zhuān)項(xiàng)資金資助。

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A

2095-4379-(2017)33-0014-03

殷興東，男，甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，副教授。