張容軍++段建南

摘要：在我國農(nóng)村，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口日益增長，農(nóng)村大量耕地日趨減少，許多農(nóng)村土地和宅基地日益閑置，農(nóng)村土地閑置是一個不容忽視、亟待解決的問題。我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)村土地大量閑置，影響土地資源的節(jié)約發(fā)展和集約利用。與此同時與國家發(fā)布的土地供給側(cè)改革目標(biāo)相違背，一是影響村莊發(fā)展，影響村容村貌；二是造成耕地質(zhì)量和數(shù)量下降；三是阻礙土地資源利用規(guī)劃和發(fā)展，影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，給農(nóng)村生活發(fā)展水平帶來不良的影響。農(nóng)村土地資源大量浪費(fèi)閑置，宅基地閑置，以及土地低效利用等現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在土地供給側(cè)背景下加快農(nóng)村土地市場結(jié)構(gòu)性改革，提升土地質(zhì)量和數(shù)量，引進(jìn)土地資本技術(shù)的創(chuàng)新，解決農(nóng)村土地用地供需矛盾，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益，提高農(nóng)村閑置土地利用率，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展具有重要意義，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要方面。與此同時，把農(nóng)村閑置土地降到最低水平，集約節(jié)約利用土地，對供給側(cè)背景下土地制度改革發(fā)展都有重要作用。

關(guān)鍵詞：閑置土地；農(nóng)村閑置土地；閑置宅基地；供給側(cè)改革

中圖分類號： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0039-06

收稿日期：2017-04-15

基金項目：國家自然科學(xué)基金（編號：41171176）。

作者簡介：張容軍（1985—），女，湖南寧鄉(xiāng)人，碩士研究生，研究方向為土地資源利用與可持續(xù)發(fā)展。E-mail：1010976823@qq.com。

通信作者：段建南，博士，教授。E-mail：duan-jn@163.com。 自2015年11月起至今，國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在各類重要會議上提出供給側(cè)改革，土地的供給側(cè)改革成為最熱門的關(guān)鍵詞之一。2016年1月26日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目標(biāo)在提高生產(chǎn)力，通過提高培育形成新動力擴(kuò)大內(nèi)需，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，矯正扭曲要素配置，增加創(chuàng)新性產(chǎn)品供給，降低企業(yè)成本，提升產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。土地的供給側(cè)改革是指滿足農(nóng)村土地利用規(guī)劃用地需要的前提下，著力從提高供給土地的質(zhì)量和數(shù)量出發(fā)，盤活土地市場，提高土地資源的利用率，實現(xiàn)土地的節(jié)約、集約可持續(xù)利用，同時引進(jìn)土地資本，加強(qiáng)土地技術(shù)制度創(chuàng)新等，促進(jìn)土地資源可持續(xù)發(fā)展。改革目標(biāo)旨在提高閑置土地的質(zhì)量和數(shù)量，盤活閑置土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展。

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化和內(nèi)需之年，土地的供給側(cè)改革直接關(guān)系著土地的質(zhì)量和數(shù)量，以創(chuàng)新土地供應(yīng)為需求，優(yōu)化新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化土地用途管制，增量建設(shè)用地供給需求。促進(jìn)結(jié)構(gòu)的改革、經(jīng)濟(jì)效益的提高。清理無效和低效供給，減少對資源環(huán)境的占用和破壞。創(chuàng)新土地用途管制制度，提高土地資源配置效率，提升供給需求的適應(yīng)性和靈活性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。因此，合理利用閑置土地，加快農(nóng)村土地制度改革，合理供給農(nóng)村建設(shè)用地需求的增加，減少土地資源浪費(fèi)顯得尤為重要。

1 閑置土地的基本內(nèi)涵

我國人多地少，土地利用不足，存在大量土地浪費(fèi)閑置現(xiàn)象，嚴(yán)重影響土地資源的利用和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展。與此同時，土地的浪費(fèi)、閑置、荒廢，阻礙村莊規(guī)劃和集體規(guī)模性經(jīng)營，妨礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，阻礙社會的生產(chǎn)力發(fā)展。我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾極為尖銳和突出[1]。土地作為稀缺資源，不僅浪費(fèi)嚴(yán)重，還加劇人地矛盾，會使農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的價值得不到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)，耕地質(zhì)量下降，生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能衰退，阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]，農(nóng)村土地閑置與我國土地資源節(jié)約、集約利用相矛盾，造成耕地質(zhì)量下降，嚴(yán)重影響土地的生態(tài)功能、社會功能，影響土地適度規(guī)模經(jīng)營[3]。

2012年，《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）對閑置土地的范圍提出了明確的界定，并詳細(xì)規(guī)定了閑置土地的調(diào)查認(rèn)證、處理利用、預(yù)防監(jiān)管，成為目前閑置地處置的指南和重要依據(jù)。其中第二條明確指出：閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。閑置期間始點(diǎn)有3種情況：一是從政府規(guī)定的應(yīng)動工建設(shè)期限屆滿之日的次日起計算閑置期間；二是從國有土地有償使用合同生效或建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起計算閑置期間；三是從中途停工之日起計算閑置期間。該辦法為土地行政執(zhí)法提供了依據(jù)?！堕e置土地處置辦法》中所定義的閑置土地要廣，無嚴(yán)格的城市閑置土地和農(nóng)村閑置土地區(qū)分。2015年，國土資源部印發(fā)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》2個文件，是對第53號令的有效補(bǔ)充，進(jìn)一步推動了閑置土地的處置、節(jié)約集約用地制度的落實。有學(xué)者認(rèn)為閑置土地是指空閑擱置的一定時間內(nèi)而未得到利用的土地。衡量建設(shè)用地是否閑置，可以分為建設(shè)前和建設(shè)后。建設(shè)前指政府批轉(zhuǎn)出讓土地使用權(quán)起的閑置2年為準(zhǔn)。建設(shè)后以閑置1年為準(zhǔn)，以及附著物功能的實現(xiàn)程度。盡管有的按照規(guī)劃在土地上建立了附屬物，但它真正的使用價值并沒有實現(xiàn)，土地真實功能也沒有實現(xiàn)。美國林肯土地政策研究中心認(rèn)為，閑置土地不僅包括未使用、被廢棄的以及曾經(jīng)有過建筑物的土地，還包括那些曾被廢棄和部分毀壞的建筑物的土地。對閑置土地的另一類定義為暫時荒廢、被廢棄或遺棄的土地以及被忽略和未被使用的土地，但是存在被利用的潛力。還有學(xué)者認(rèn)為閑置土地是土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。閑置土地不僅包括宅基地閑置、農(nóng)用地閑置、非農(nóng)建設(shè)用地閑置和難以利用的土地的閑置，也包括由于自然災(zāi)害、環(huán)境污染、人為因素污染破壞導(dǎo)致終止利用的土地的閑置。農(nóng)村閑置土地不僅包括閑置耕地、林地、園地、旱地等農(nóng)業(yè)用地，也包括它們被利用后又中斷廢置未達(dá)到利用價值的閑置，也包括滯洪區(qū)和已墾灘涂中的耕地、園地、林地、居民點(diǎn)用地的閑置，還包括地上各種建筑物附屬設(shè)施廢舊未利用、廢舊工廠水利設(shè)施、道路等廢棄未利用地的閑置。李靖等認(rèn)為，閑置土地是特指國有建設(shè)用地，主體是國有建設(shè)用地使用權(quán)人，研究的對象是已供應(yīng)的建設(shè)用地；集體建設(shè)用地也廣泛存在土地閑置的情況；但由于國有和集體建設(shè)用地在土地所有制、利用方式和市場化程度上等差異均較大，不具備統(tǒng)一化條件，不同的閑置問題要區(qū)別對待；對國有空閑土地研究，國有閑置土地還應(yīng)將已經(jīng)完成土地審批但尚未實施供應(yīng)的空閑土地及存量建設(shè)用地（指2009年底第二次全國土地調(diào)查時認(rèn)定的建設(shè)用地）中的空閑土地也一并納入，豐富閑置土地的內(nèi)涵，分類進(jìn)行管理盤活[4]。endprint

2 農(nóng)村閑置土地的基本概況及內(nèi)涵

2.1 農(nóng)村閑置土地的概況

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，伴隨著農(nóng)民外出務(wù)工，出現(xiàn)大量土地閑置、耕地拋荒現(xiàn)象，農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象日益突出。土地閑置地多面廣，難以闡述。隨著農(nóng)村建設(shè)用地的增加，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象突出，加快了農(nóng)村土地的閑置。朱林興認(rèn)為，閑置土地可分為2類：農(nóng)村閑置地和城市閑置地，衡量農(nóng)地閑置與否，一般以糧棉等主要農(nóng)作物的生長周期（半年）為準(zhǔn)，假若某塊農(nóng)田拋荒半年以上，就可稱其為閑置地[5]。喻瑤等認(rèn)為，農(nóng)村閑置土地中，農(nóng)村居民點(diǎn)閑置以戶籍所在地為依據(jù)，以人均標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)來界定，耕地以墾殖指數(shù)和摞荒時間為依據(jù)，工礦廢棄地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、學(xué)校建設(shè)用地主要以企業(yè)和學(xué)校的停業(yè)時間為準(zhǔn)，園地、林地等其他農(nóng)用地的閑置以實際投入與產(chǎn)出量之間的一個集約度來衡量[6]。徐潔等認(rèn)為，農(nóng)村閑置土地是指現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開發(fā)但處于未被利用或利用不充分狀態(tài)的集體或國有土地，有2層含義：一是地處農(nóng)村；二是土地曾經(jīng)處于利用狀態(tài)而目前未利用或利用不充分。判斷農(nóng)村土地是否閑置，不僅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用價值或經(jīng)濟(jì)效益是否充分體現(xiàn)。從土地利用現(xiàn)狀上可將農(nóng)村閑置土地分為閑置農(nóng)用地、閑置非農(nóng)建設(shè)用地兩大類，其中應(yīng)包含農(nóng)村廢棄用地、低效用地和空閑地[7]。從土地利用現(xiàn)狀上來說，農(nóng)村閑置土地按照具體用途和使用性質(zhì)分為閑置農(nóng)用地和閑置建設(shè)用地和未利用地等。其中，閑置農(nóng)用地包括閑置耕地、閑置園地、閑置林地和其他閑置農(nóng)用地；閑置建設(shè)用地包括閑置工礦企業(yè)倉儲用地、閑置住宅用地、閑置公共管理與公共服務(wù)用地、閑置交通運(yùn)輸用地、閑置水利設(shè)施用地和其他閑置建設(shè)用地[7]?？梢杂瞄e置度和作物輪休判斷閑置土地。其中，農(nóng)村閑置土地不僅宅基地閑置還包括各種建筑物附屬物廢舊未利用導(dǎo)致的閑置，還包括各種耕地、林地、園地、旱地等利用不充分導(dǎo)致的閑置，還包括短期和長期農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象。閑置宅基地是土地閑置，但農(nóng)村土地閑置不只包括宅基地閑置。農(nóng)村宅基地和各種被拋棄荒廢現(xiàn)象，一定程度上加劇了農(nóng)村土地的閑置?？罩猛恋匾彩峭恋亻e置的一種表現(xiàn)形式。目前，農(nóng)村土地長期低效利用和土地空置荒廢成為農(nóng)村土地管理的一項重要課題。

2.2 農(nóng)村閑置土地的界定

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模外延式發(fā)展和用地規(guī)模的擴(kuò)張，城鎮(zhèn)中低效利用的土地也十分普遍。所以當(dāng)前農(nóng)村閑置土地的界定也沒有像城市閑置土地那樣有一套比較完整的分類和認(rèn)定體系，國內(nèi)外學(xué)者對農(nóng)村閑置土地的界定和內(nèi)涵也不盡相同。農(nóng)村閑置土地認(rèn)定的困難，土地利用率普遍不足，農(nóng)村土地類型多樣、界定較難，如輪作制、粗放經(jīng)營等形式就不能簡單地進(jìn)行界定，且難以像城市閑置土地界定與分類進(jìn)行綜合。本研究將農(nóng)村閑置土地定義為：在農(nóng)村地區(qū)，由于各種自然或人為因素，無法發(fā)揮其土地有效性能或使用價值，且未能真正實現(xiàn)利用的農(nóng)村土地閑置以及低效利用的土地的閑置。包括閑置宅基地和閑置建設(shè)用地和低效用地等，如荒山、荒地、廢棄的工礦倉儲附屬水利設(shè)施用地等的閑置，耕地未達(dá)到利用效果也視為閑置，對于農(nóng)民主觀沒有耕作或者因災(zāi)害沒有耕作，致使其荒蕪一季或一季以上或者雖然在耕作，但效益比其他條件相同的農(nóng)用地低的，都可以認(rèn)為是閑置地，特別針對拋荒污染的土地，因污染、災(zāi)害破壞未利用和廢棄土地都視為土地閑置，也包括農(nóng)村非法所批所導(dǎo)致未利用的土地也視為閑置。判斷一個農(nóng)村土地的閑置不僅要看它們的功能是否實現(xiàn)還要看它們經(jīng)濟(jì)效益和使用價值是否被實現(xiàn)。徐潔等從閑置度和耕地復(fù)種指數(shù)方面同時考慮可能出現(xiàn)另外的情況：土地利用率較低而常年利用率較高、土地利用率較高而常年利用率較低和土地利用率與常年利用率都較低。這3種情況都是土地長期處于低效利用狀態(tài)，應(yīng)算作閑置（此處常年利用率是指2年或者2年以上的平均年利用率，不到2年的算低效利用）[15]。徐潔等把農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀分類分為閑置農(nóng)用地和閑置建設(shè)用地。

農(nóng)村閑置土地界定為農(nóng)村地區(qū)未被利用或利用不充分的土地，或者指已被利用的土地由于人為和自然因素的影響導(dǎo)致閑置的土地，即具有生產(chǎn)力和生產(chǎn)潛力的農(nóng)村土地及未被充分利用的或被荒廢閑置遺棄的土地。農(nóng)村閑置土地不僅包括耕地、林地、園地、旱地等農(nóng)用地利用不充分，還包括利用后又中斷廢棄的閑置，還包括地上各種建筑附屬設(shè)施廢舊未利用的土地，廢舊工廠設(shè)施、水利設(shè)施等廢棄未利用導(dǎo)致的閑置土地，還包括由于自然災(zāi)害和人為因素導(dǎo)致的土地污染損壞型和災(zāi)害型導(dǎo)致的土地閑置等。

3 農(nóng)村閑置土地與廢棄土地、低效用地、未利用地的關(guān)系

農(nóng)村閑置土地是指農(nóng)村土地利用過程中，土地的使用價值、經(jīng)濟(jì)價值及社會功能沒有充分發(fā)揮利用的土地，其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)土地的利用狀態(tài)，只要土地的功能、價值沒有發(fā)揮或者體現(xiàn)，即可以看作成閑置。

廢棄土地是指因工礦、工業(yè)倉儲和建設(shè)活動等挖損、塌陷、壓占（如生活垃圾和建筑廢料壓占），污染或自然災(zāi)害毀損，人為因素導(dǎo)致廢棄等原因造成的目前不能利用的土地，包括廢棄的工礦倉儲、學(xué)校、水利設(shè)施等閑置的建設(shè)用地，內(nèi)部尚未利用的空閑廢棄土地。廢棄土地一般強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致土地閑置的原因，廢棄土地有的等同于荒蕪閑置土地，有的廢舊土地上全部長滿了草。廢棄土地一般根據(jù)時間和原因、利用程度來劃分，在范圍上較閑置土地小，屬于閑置土地的一種表現(xiàn)形式。

低效用地指閑置度比較大，其利用效率、產(chǎn)出強(qiáng)度、利用結(jié)構(gòu)等沒達(dá)到國家、省、市、縣（區(qū)）等規(guī)定用地政策要求，土地未能充分利用，仍有調(diào)整利用空間的建設(shè)用地或農(nóng)用地，農(nóng)村低效利用的土地復(fù)墾指數(shù)較小，經(jīng)濟(jì)效益使用價值都達(dá)不到要求。低效用地應(yīng)包括城市低效用地和農(nóng)村低效用地，農(nóng)村低效用地可以當(dāng)作是農(nóng)村閑置土地的一部分，低效用地由于它的閑置時間短、利用不充分，故只能歸類在短期閑置農(nóng)村土地范圍之內(nèi)。

未利用地是指農(nóng)用地、建設(shè)用地以外的未利用的土地，也包括難利用的土地。

4 農(nóng)村閑置土地利用基本情況和特點(diǎn)endprint

4.1 農(nóng)村閑置土地利用基本情況

改革開放之初，我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使有限的土地資源得到了充分的利用。隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，其內(nèi)在缺陷不斷凸顯。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地過分分割，使得農(nóng)地過于細(xì)化。家庭經(jīng)營模式使得種地經(jīng)濟(jì)效益低，許多農(nóng)民棄耕尋找其他出路，距離承包地遠(yuǎn)的農(nóng)民直接進(jìn)行耕地拋荒現(xiàn)象增多。近年來，隨著農(nóng)民生活水平的提高，耕地也出現(xiàn)季節(jié)性拋荒和輪番耕作，有的1年才種1次，2年才種2、3次，并非像以前按季節(jié)性輪流多番耕作低效利用。地理位置和交通影響直接導(dǎo)致許多干旱和半干旱地區(qū)直接拋荒半拋荒閑置，有的農(nóng)村地區(qū)偶爾想到才將土地利用起來進(jìn)行種植，其余時間全部荒廢。有的由于區(qū)位因素的影響，造成耕地和園地、林地、旱地利用率普遍都不高，甚至荒廢閑置廢棄現(xiàn)象。盡管2004年中央政府實施逐步減免農(nóng)業(yè)稅的政策，耕地常年性拋荒已基本消除，但季節(jié)性拋荒卻依然時有出現(xiàn)，農(nóng)村土地拋荒也蔓延至全國的普遍現(xiàn)象，湖南省也不例外。2007年，湖南全省土地拋荒面積占耕地面積的比例達(dá)到了10%以上。盡管國家免除了農(nóng)業(yè)稅，并沒有像提高耕地一樣提高其他農(nóng)用地利用效率。耕地季節(jié)性拋荒和農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。2008年，在湖南省一些地方，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部表示當(dāng)?shù)夭淮嬖谕恋貟伝膯栴}，然而實際沿途可以看到鄉(xiāng)村公路兩邊很多荒蕪的良田。土地拋荒問題已經(jīng)是無法否認(rèn)的普遍大眾化現(xiàn)象。根據(jù)國土資源部2012年度土地衛(wèi)星照片執(zhí)法情況報告，我國農(nóng)村宅基地違法用地2.26萬宗，面積 5 460 hm2，耕地面積2 200 hm2，占違法用地總數(shù)、面積、耕地面積的比例分別為39.60%、14.58%、21.22%，比2011年度有明顯上升。2014年，湖南省農(nóng)村閑置土地達(dá)到全國的1/3，土地督察部門于2014年對全國閑置土地進(jìn)行了摸底，發(fā)現(xiàn)湖南省的閑置土地大約2.13萬hm2，占全國閑置土地的32%。

4.2 農(nóng)村閑置土地的特點(diǎn)

4.2.1 農(nóng)村閑置土地具有復(fù)雜性和多樣性特征 農(nóng)村閑置土地量多面廣，廣泛存在且不易化解，具有復(fù)雜性和多樣性。農(nóng)村閑置土地的研究不僅包括農(nóng)村集體建設(shè)用地的閑置，還包括其他農(nóng)用地、非農(nóng)建設(shè)用地、空閑地閑置等，且普遍利用都較低。其中，農(nóng)村閑置宅基地是集體建設(shè)用地，也是土地閑置的重要一部分。許多農(nóng)村閑置宅基地一般處于荒廢和無人利用狀態(tài)。宅基地的閑置一定程度上加劇了農(nóng)村土地的閑置。應(yīng)充分合理利用農(nóng)村土地宅基地，減少土地閑置現(xiàn)象。農(nóng)村閑置土地的成因具有多樣性，有關(guān)法律法規(guī)限定和國土資源管理系列規(guī)章制度均對閑置土地問題加以限定，在土地分類基礎(chǔ)上可以對農(nóng)村閑置土地進(jìn)行二次劃分和界定。

4.2.2 農(nóng)村閑置土地具有宏觀性和社會性特征 農(nóng)村閑置土地具有宏觀性。農(nóng)村閑置土地量多地廣，閑置面積大，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施價值普遍得不到體現(xiàn)，會影響農(nóng)業(yè)收入，投資浪費(fèi)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體下滑。目前還沒有系統(tǒng)全面的管理辦法和治理方法，資金上投入整理也缺乏到位。農(nóng)村閑置土地的利用力度也不大，成效不多。農(nóng)村土地閑置具有社會性，主要由于農(nóng)民主觀認(rèn)識不足，閑置普遍嚴(yán)重，還加劇人地矛盾，影響土地供需，也與土地的供給側(cè)需求相矛盾。

由于供給側(cè)經(jīng)濟(jì)下降具有不確定性，影響主要原因不是周期性的，具有結(jié)構(gòu)性，經(jīng)濟(jì)水平下降不可能通過短期刺激政策實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，而必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重塑農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，推動社會進(jìn)步發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展成為必然的要求。土地的供給側(cè)水平也具有結(jié)構(gòu)性、體制性和改革性。

5 農(nóng)村閑置土地的形成類型

農(nóng)村閑置土地種類較多，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村閑置土地利用情況也不一樣，根據(jù)閑置土地形成現(xiàn)狀和原因又分為很多種類型，通過閑置度可以分為閑置農(nóng)業(yè)地和閑置建設(shè)用地[15]。

按閑置的類型分為空置、廢棄、荒廢農(nóng)村閑置土地。目前可以以農(nóng)村閑置土地利用和需要進(jìn)行二級及以上分類體系的建立。從時間上分為短期閑置、長期閑置、季節(jié)性閑置的農(nóng)村土地。根據(jù)農(nóng)村閑置土地上是否有建筑物和附屬物分為有建筑物和無建筑物的農(nóng)村閑置土地。從閑置宅基地利用程度上分為部分閑置型和完全閑置型。還可以將閑置宅基地分為廢棄和荒蕪的閑置宅基地。按閑置宅基地產(chǎn)生的原因分為放任不管型和拆后閑置型等。從閑置農(nóng)用地利用程度上又可以分為部分利用型、整體利用型和廢舊型閑置土地，如廢舊農(nóng)田水利附屬設(shè)施等用地的閑置。從耕地拋荒時間上分為短期拋荒耕地和長期拋荒耕地。從耕地的利用程度上分為土地利用率較低而常年利用率較高、土地利用率較高而常年利用率較低、土地利用率與常年利用率都較低的類型。從農(nóng)村閑置土地利用效率上分為達(dá)到有效使用價值的閑置土地和未達(dá)到有效使用價值標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地。

根據(jù)農(nóng)村閑置宅基地產(chǎn)生的原因，農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)、社會文化心理等影響，按閑置形成因素有主觀閑置和客觀閑置，按照人為因素閑置分為有意閑置和無意閑置的農(nóng)村閑置土地。

根據(jù)土地性狀分類有污染性閑置土地、災(zāi)害性閑置土地和破壞性閑置土地。按土地用途分為規(guī)劃整治型、資源枯竭型、環(huán)境污染破壞型。按土地產(chǎn)出的功能分為經(jīng)濟(jì)實力欠佳型和效益較低型等；從閑置土地利用用途性質(zhì)上分為復(fù)墾型和開發(fā)整治型等。從農(nóng)戶對閑置土地產(chǎn)生原因動機(jī)進(jìn)行分析，又分為主動拋荒型和被動拋荒型。按照閑置土地的來源和形式，閑置土地可以分為增量閑置、存量閑置和破壞性閑置土地三大類。按成因機(jī)制可分為功能喪失型、人為閑置型、自然災(zāi)害型3種。按土地閑置因素分為自然條件差異型閑置和區(qū)位地理位置偏僻閑置土地。

根據(jù)農(nóng)村土地具體用途分為居住型閑置土地和工礦倉儲閑置土地以及其他閑置用地。

按土地是否取得批準(zhǔn)分為通知書類閑置土地和批準(zhǔn)書類閑置土地。

按目前管理土地情況分為管理制度型和政策因素閑置土地。

根據(jù)閑置土地的表現(xiàn)形式，可分為顯性閑置和隱性閑置[7]。顯性閑置分為批而未建或者批而未利用的土地。隱性閑置分為利用后又閑置的土地和半批半建的未完全利用起來的土地。endprint

目前根據(jù)農(nóng)村閑置土地利用與需要，可采用按照具體用途和使用性質(zhì)的農(nóng)村閑置土地進(jìn)行二級及以上分類體系系統(tǒng)建立。如從耕地拋荒時間細(xì)分上分短期拋荒耕地和長期拋荒耕地。從土地閑置時間上分為短期閑置土地和長期閑置土地以及季節(jié)性閑置土地。根據(jù)農(nóng)村閑置土地上是否還有建筑物和附屬物分為有建筑物的閑置土地和無建筑物的閑置土地。從閑置土地中的閑置宅基地又分為廢棄和荒蕪閑置宅基地。從閑置土地利用效率上分為達(dá)到有效使用價值標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地和未達(dá)到有效使用價值標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地。

6 農(nóng)村閑置土地形成的相關(guān)原因

農(nóng)村土地閑置的原因有很多，孟祥仲等指出主要有3個方面：一是農(nóng)民進(jìn)城打工、經(jīng)商或舉家遷到城鎮(zhèn)，原房產(chǎn)無人居住，宅基地閑置；二是舊村改造后，村民搬進(jìn)新宅，舊宅基地仍存在；三是農(nóng)村地區(qū)在主要公路、街道搞開發(fā)建設(shè)，村民以低價獲得土地建房，新房既做商業(yè)用房又做生活用房，原房產(chǎn)閑置[8]。關(guān)于農(nóng)村土地拋荒原因的閑置，皮修平等研究認(rèn)為，農(nóng)村土地拋荒的原因復(fù)雜而又深刻，必須實施綜合治理，方能治標(biāo)又治本。而增加投入、改善環(huán)境、保護(hù)耕地、穩(wěn)定糧價、改革糧食流通體制、大力推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等不失為解決農(nóng)村土地拋荒的有效對策[9]。關(guān)于耕地拋荒閑置原因，邵代興等認(rèn)為，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，抗災(zāi)能力差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)投比減少，農(nóng)民收入低，但醫(yī)療、教育等費(fèi)用有增無減，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，不愿在土地上下功夫增加投入，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式經(jīng)營或閑置[10]。盡管自2004年政府實施逐步減免農(nóng)業(yè)稅的政策以來，耕地常年性拋荒已基本消除，但季節(jié)性拋荒卻依然時有所現(xiàn)，農(nóng)村土地拋荒閑置是蔓延于全國的普遍現(xiàn)象。2011年新華網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的《國際先驅(qū)導(dǎo)報》關(guān)于農(nóng)民棄種、耕地拋荒的深度報道顯示，農(nóng)資價格不斷上漲，而糧價卻不見漲，農(nóng)民種地經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使力量不大，物賤容易傷農(nóng)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種田積極性，造成我國每年近200萬hm2耕地的拋荒。據(jù)2011年10月27日《光明日報》的報道，從2005年至2009年全國的村民委員會數(shù)目每年減少7 000多個，平均每天有20個行政村正在消失。以后誰來種地將是我國現(xiàn)前面臨的一大課題，如果效果不理想，可以預(yù)見，不加以控制農(nóng)村土地的閑置問題則將會越來越嚴(yán)重。從宅基地閑置的數(shù)量來看，據(jù)中國科學(xué)院2013年的測算，全國共有農(nóng)村宅基地約1 800萬hm2，空置的約760萬hm2，幾乎占全國宅基地總量的40%，差不多相當(dāng)于5個北京市的大小[15]。

農(nóng)村居民點(diǎn)和空心村閑置是導(dǎo)致農(nóng)村土地閑置的重要原因。由于傳統(tǒng)小農(nóng)思想，多數(shù)農(nóng)民缺乏節(jié)地的意識，有的居民點(diǎn)只剩下幾戶人家居住，四周卻留有大量的土地和宅基地閑置，土地被大量閑置和低效利用，與此同時，經(jīng)濟(jì)水平落后的村莊，農(nóng)民大量外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)房屋無人居住。農(nóng)村居民外遷而舊宅空置或廢棄導(dǎo)致舊宅基地的閑置或廢棄狀態(tài)形成的空心村現(xiàn)象。學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地就是農(nóng)村居民點(diǎn)。農(nóng)村居民點(diǎn)等同于空心村現(xiàn)象。王賀梅將空心村定義為內(nèi)部出現(xiàn)一定量閑置住房和閑置宅基地的村莊，其中閑置住房多以磚瓦房和土坯房為主，一般建設(shè)年代較早，破壞比較嚴(yán)重，宅基地少則閑置幾年，多則閑置幾十年[16]。殷華則將宅基地閑置的狀況進(jìn)行量化，結(jié)合實際，將本地村民空房率30%左右的自然村定義為“空心村”或“自然村空心化”[17]。盡管學(xué)者們從不同的視角和依據(jù)給出了空心村不同的概念，但是都認(rèn)為空心村是在宅基地閑置達(dá)到了一定程度基礎(chǔ)上產(chǎn)生的問題。也有的認(rèn)為空心村是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期間的一種鄉(xiāng)村地域性系統(tǒng)退化演變的的結(jié)果。農(nóng)村居民點(diǎn)宅基地空置現(xiàn)象嚴(yán)重，一定程度上加深了村莊土地的閑置。農(nóng)村居民點(diǎn)地理位置偏僻落后，造成了周邊附近大量土地閑置。農(nóng)村居民點(diǎn)和空心村的土地閑置是農(nóng)村土地閑置的一個重要原因。空心村宅基地經(jīng)歷由村莊向外圍發(fā)展又從外圍向中小村聚攏的一個過程，對應(yīng)的閑置宅基地也經(jīng)歷了從規(guī)模擴(kuò)大到內(nèi)涵發(fā)展的過程，一定程度上造成了農(nóng)村土地的閑置。盡管近年來撤村并點(diǎn)實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模的擴(kuò)大，但是有些偏遠(yuǎn)山區(qū)由于地理位置的影響，人口遷移、自然災(zāi)害等影響，形成有的整個村莊無人居住，也導(dǎo)致農(nóng)村的整個居民點(diǎn)閑置，形成空心村現(xiàn)象，造成農(nóng)村土地閑置。許多學(xué)者從時間空間上來對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行分析，受時間空間用地布局、空間綜合規(guī)律和空間布局特征等多方面綜合因素的影響，運(yùn)用ArcGIS技術(shù)和TM影像技術(shù)對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行定性定量的研究。包括從地理位置、地形條件、氣候布局、村莊文化背景、鄰里思想、居民思想觀念、經(jīng)濟(jì)狀況、社會條件等方面進(jìn)行研究，調(diào)整農(nóng)村村莊布局和居民農(nóng)地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地及閑置宅基地利用率，加大對閑置土地的處置。據(jù)專家估算，隨著城市化進(jìn)程的加快，中國城鎮(zhèn)居民總數(shù)到2020年將增加3億人以上，每年將有 1 500 萬農(nóng)民進(jìn)入城市轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民[11]，這種趨勢一方面勢必造成我國城市建設(shè)用地更加緊張，另一方面，也將造成我國農(nóng)村宅基地閑置狀況更加嚴(yán)重。周陽等認(rèn)為，許多農(nóng)村建新房一般沿公路建設(shè)，在居民點(diǎn)周圍擴(kuò)展，人口逐漸向外圍遷移，居民點(diǎn)內(nèi)部一些老新舊宅無人利用，往往形成真正意義上的“空心村”[12]。有學(xué)者認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地及住房閑置、進(jìn)而引發(fā)的“空心村”問題十分突出，農(nóng)村空心化程度由城市核心區(qū)向郊區(qū)呈梯度分布，與城市核心區(qū)域距離呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，距離越遠(yuǎn)空心化程度越高，平原傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的“空心村”最為典型，約有1/4～1/3存在村莊空心化問題。據(jù)測算，全國農(nóng)村“空心村”綜合整治，可增加耕地面積的潛力達(dá)0.076億hm2。國土資源部的資料也顯示，通過農(nóng)村土地綜合整治，可新增耕地面積10%～15%[13]。

村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后是農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、布局散亂從而導(dǎo)致用地浪費(fèi)的主要原因[14]。目前農(nóng)村居民具有離土不離鄉(xiāng)的特點(diǎn)，農(nóng)民身份沒有改變，農(nóng)民生活依然在農(nóng)村，農(nóng)村原來宅基地都還保留，承包地也在，為以后養(yǎng)老作準(zhǔn)備。農(nóng)村居名點(diǎn)布局散亂，容積率比較低，土地利用率低，耕地數(shù)量質(zhì)量也下降，農(nóng)村里大多數(shù)房子破舊，基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民外出務(wù)工，形成相對意義的空心村?？招拇逋恋靥幱陂L期未利用狀態(tài)，加劇了農(nóng)村土地的閑置。農(nóng)村閑置宅基地低效率和空心村土地長期空置是農(nóng)村閑置土地的重要原因。喻要等認(rèn)為農(nóng)村土地閑置可以考慮以戶籍所在地為依據(jù)，以人均標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)來界定；耕地以墾殖指數(shù)和拋荒時間為依據(jù)；農(nóng)村工礦廢棄地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村學(xué)校等建設(shè)用地主要以企業(yè)或?qū)W校的停業(yè)時間為準(zhǔn)；園地、林地等其他農(nóng)用地的閑置以實際投入量與產(chǎn)出量之間的一個集約度來作為衡量指標(biāo)[6]。endprint

農(nóng)村閑置土地的范圍還包括廢棄的學(xué)校、敬老院、工礦廠房設(shè)施等集體建設(shè)用地，投入后又中斷而廢棄的園地、林地、草地、水域等，以及年久失修廢棄的水利設(shè)施用地等造成的閑置。我國農(nóng)村閑置土地成因和類型的差異造成了閑置土地的多樣性和復(fù)雜性，目前還沒有系統(tǒng)全面的管理辦法和治理方法，資金上投入治理也不到位。農(nóng)村閑置土地的利用難以執(zhí)行。力度也不大，成效不多。很多地區(qū)由于社會、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)等落后方面的原因，造成了大量的土地資源閑置，并沒有得到充分的利用。大面積的土地閑置，不僅帶來了土地資源浪費(fèi)，而且給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地資源的可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

根據(jù)閑置土地開發(fā)利用辦法，合理科學(xué)利用農(nóng)村閑置土地，對造成損壞破壞的農(nóng)村閑置土地，通過閑置土地利用整改措施，進(jìn)行合理開發(fā)利用，從而減少農(nóng)村土地浪費(fèi)閑置造成的損失。這也是當(dāng)前土地資源利用和管理中一個重要問題。吳逸越認(rèn)為，可通過政府引導(dǎo)農(nóng)民出租其閑置宅基地及地上房屋，在農(nóng)村開辦養(yǎng)殖場、加工廠等家庭企業(yè)，引領(lǐng)農(nóng)民致富[18]。鄖文聚等認(rèn)為，可通過農(nóng)村土地綜合整治，向農(nóng)村閑置、低效利用土地要發(fā)展空間，實現(xiàn)資源合理配置[19]。2015年1月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，提出對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。土地利用功能上對農(nóng)耕區(qū)的閑置宅基地進(jìn)行土地復(fù)墾，整理成耕地，恢復(fù)其土地生產(chǎn)功能性。從土地的自然屬性來說，地勢平坦、坡度較小、水源條件和土質(zhì)較好的宅基地，此類土地更適合耕種；從土地的社會屬性來說，坐落在耕作區(qū)域的零散舊宅基地，此類土地容易復(fù)墾，復(fù)耕后的耕地集中連片，更有利于耕種[20]。以此，提高土地市場農(nóng)村閑置土地處理能力。

7 農(nóng)村閑置土地形成的負(fù)面效應(yīng)

農(nóng)村土地閑置主要有以下幾個方面負(fù)面效應(yīng)：（1）減少實際的耕地數(shù)量；（2）降低社會經(jīng)濟(jì)效益；（3）破壞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；（4）影響土地規(guī)模經(jīng)營；（5）與土地供給側(cè)背景相違背。因此，研究對農(nóng)村閑置土地利用與管理問題顯得尤為重要。在農(nóng)村閑置土地利用問題下努力實現(xiàn)土地的供給側(cè)過程改革，對閑置土地提出相應(yīng)的預(yù)防和處理機(jī)制。土地的供給側(cè)改革目標(biāo)旨在盤活農(nóng)村土地市場，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)村土地的利用效率，加快土地制度改革，同時，加強(qiáng)農(nóng)村閑置建設(shè)用地的利用管理，提高土地市場閑置土地的處置能力，推動著土地資源的可持續(xù)發(fā)展。由于供給側(cè)經(jīng)濟(jì)下降是不確定性的，影響主要原因不是周期性的，具有結(jié)構(gòu)性，土地的供給側(cè)水平也具有結(jié)構(gòu)性、體制性和改革性。經(jīng)濟(jì)水平下降不可能通過短期刺激政策實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，而必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重塑農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，推動社會進(jìn)步發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展成為必然的要求。

8 農(nóng)村閑置土地處置對策建議

通過對農(nóng)村閑置土地的數(shù)量、質(zhì)量、分布、形成原因進(jìn)行科學(xué)分析與評價，提出具體的處置辦法建議，制定出科學(xué)合理的措施，完善農(nóng)村閑置土地利用，以緩解土地供求矛盾，既是我國社會發(fā)展面臨的壓力，也是當(dāng)前土地資源改革的重要發(fā)展方向。對農(nóng)村閑置土地的利用，充分發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)供給能力、自然生產(chǎn)能力和社會效益，以滿足土地生態(tài)平衡要求，提高土地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革能力。以集約節(jié)約用地為原則，盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地，加快農(nóng)村土地改革和流轉(zhuǎn)，出租農(nóng)村集體土地，提高閑置土地利用率。創(chuàng)新土地管理體制，優(yōu)化存量土地，從根本上實現(xiàn)土地資源結(jié)構(gòu)改革，集約利用農(nóng)村土地資源。以盤活農(nóng)村閑置土地為目標(biāo)，解決用地供需矛盾，盤活存量建設(shè)用地，進(jìn)一步提高土地利用率。同時加快土地制度改革，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，帶動農(nóng)村閑置土地的利用發(fā)展，充分協(xié)調(diào)人地矛盾。發(fā)揮農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和合理利用布局。加快農(nóng)村閑置土地利用率，促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展和資源優(yōu)化配置。以其實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，發(fā)揮土地多功能性、多樣性，實現(xiàn)土地的供給能力。推動農(nóng)村土地改革，實現(xiàn)土地資源高效利用，提高我國農(nóng)村閑置土地資源的利用率。從農(nóng)村閑置土地利用和管理上提出措施與對策：

一是提高土地供應(yīng)能力，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地審批占補(bǔ)平衡制度，實行占一補(bǔ)一政策，且保證耕地和數(shù)量平衡，嚴(yán)控建設(shè)用地增加。嚴(yán)格實行建設(shè)用地審批，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等對建設(shè)用地需求，緩解庫存壓力。優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品房開發(fā)和住房用地的供應(yīng)。管理目標(biāo)的重點(diǎn)從新房轉(zhuǎn)向二手住房、租賃市場，從開發(fā)商轉(zhuǎn)向中介及從業(yè)人員轉(zhuǎn)變等。加快房地產(chǎn)管理機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展等，同時能夠滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地供地平衡。通過高標(biāo)準(zhǔn)的土地質(zhì)量要求和建設(shè)用地平衡政策，提高閑置土地和閑置宅基地的利用率，落實需求通道，這也是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。實現(xiàn)去產(chǎn)能化、去庫存化，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約高效利用。

二是加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，完善相關(guān)法律制度，強(qiáng)化實施的法制化管理，強(qiáng)化公眾參與意識，建立公眾參與制度，強(qiáng)化基層工作人員責(zé)任意識。明確基層工作人員責(zé)任制，與年度考核和獎懲相掛鉤，對因工作不力造成農(nóng)用地閑置土地并且達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)面積的，適當(dāng)給予懲罰，依法處置閑置土地。同時，獎勵遏制農(nóng)用地閑置工作突出的地區(qū)和個人，獎勵形式以增加技術(shù)培訓(xùn)、機(jī)械設(shè)備、農(nóng)資等物質(zhì)獎勵為主，以資金獎勵為輔，建立長久有效機(jī)制，減少農(nóng)用地閑置和土地面積的閑置。

三是加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，針對環(huán)境破環(huán)型農(nóng)村閑置土地，強(qiáng)化土地的生態(tài)綜合整治效益；針對資源枯竭型和環(huán)境保護(hù)型的農(nóng)村閑置土地，提高土地資源利用效率；開展農(nóng)村閑置宅基地整治與改造，推行宅基地有償使用，建立閑置宅基地退出制度；提高農(nóng)村土地質(zhì)量和數(shù)量，對農(nóng)村閑置土地開展整治，充分利用未利用地、荒廢土地，拓展城鄉(xiāng)未利用的建設(shè)用地空間。積極開展推進(jìn)土地置換政策；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置用地，加快“僵尸企業(yè)”分類有序處置，盤活產(chǎn)能退出企業(yè)存量的土地。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的閑置或低效利用的原則上不再供應(yīng)新增建設(shè)用地和工業(yè)用地為依據(jù)，對產(chǎn)能過剩農(nóng)村項目一律不予辦理供地手續(xù)，倒逼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。發(fā)揮閑置土地的利用空間，發(fā)揮土地利用效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，以及提高農(nóng)村土地利用率和土地生態(tài)功能價值。編制土地利用規(guī)劃的同時，實行科學(xué)規(guī)劃、合理利用、實現(xiàn)有效保護(hù)國土資源和實施最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度等有效途徑相結(jié)合。應(yīng)加強(qiáng)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工程，逐步調(diào)整村莊布局，規(guī)劃審批后要嚴(yán)格執(zhí)行。對規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕種；不適宜耕種的，應(yīng)當(dāng)改為其他農(nóng)用地加以利用，以提升土地的供給側(cè)為目標(biāo)，減少農(nóng)村閑置用地。endprint

四是加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的信息化管理，通過建立農(nóng)村閑置土地管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對農(nóng)村土地的監(jiān)控。采用3S技術(shù)和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對農(nóng)村閑置土地的類型、數(shù)量、質(zhì)量、時間，空間分布、生態(tài)環(huán)境、利用現(xiàn)狀、動態(tài)變化等進(jìn)行科學(xué)描述，在三維空間內(nèi)進(jìn)行定性、定量和定時分析方法，向有關(guān)部門提供實時信息，為農(nóng)村閑置土地提供有效預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)、合理科學(xué)利用處置和提供土地技術(shù)依據(jù)和決策支撐。

五是支持新產(chǎn)業(yè)新常態(tài)。通過將村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營、招標(biāo)等方式，鼓勵租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合等利用方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展。支持閑置土地再利用，同時利用農(nóng)村生態(tài)旅游，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)物流產(chǎn)業(yè)，合理利用農(nóng)村閑置宅基地，減少農(nóng)民外出務(wù)工次數(shù)，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，推動閑置土地的利用率。支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，鼓勵農(nóng)民利用閑置的土地發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實行土地利用計劃差別化管理，對土地實行分區(qū)政策，優(yōu)先保障發(fā)展新興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支持、以產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少農(nóng)民外出務(wù)工次數(shù)，合理利用農(nóng)村閑置土地。對重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)項目、民生項目及扶貧攻堅工程項目用地重點(diǎn)支持。加大異地扶貧政策，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或自然災(zāi)害地區(qū)，采取搬遷制度，對災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)村土地利用，采取對農(nóng)民建房上樓建農(nóng)民公寓、自然村撤并等形式，利用農(nóng)村土地，改善農(nóng)村環(huán)境，同時改善農(nóng)民住宅生活條件。對整理搬遷后閑置宅基地和未利用閑置土地，實施規(guī)模經(jīng)營，更好地提高土地的利用率，提升土地的質(zhì)量和數(shù)量，改善農(nóng)民的生活水平，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要要求。

六是加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地處置的行政措施。采取行政措施遏制土地拋荒，工作部門績效和年度考核掛鉤，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保農(nóng)村耕地糧食安全，并加大農(nóng)村閑置土地的處置力度，收回閑置建設(shè)用地和低效利用的農(nóng)用地。收回農(nóng)村閑置宅基地，對于農(nóng)民主觀沒有耕作或者因災(zāi)害沒有耕作，致使其荒蕪一季以上或雖然在耕作，但效益較其他條件相同的農(nóng)用地低，都可以認(rèn)定為閑置的農(nóng)用地。對認(rèn)定為閑置的耕地，取消農(nóng)資綜合直補(bǔ)和糧食直補(bǔ)，遏制農(nóng)民耕地拋荒問題。要加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地綜合復(fù)墾，復(fù)墾的土地還可向上爭取按比例的置換折換成建設(shè)用地指標(biāo)或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實力。通過村莊搬遷、撤并的方法把那些規(guī)模較小、自然村多、居住分散的村集中到居民點(diǎn)，形成中心村，促進(jìn)居民向中心村、中心鎮(zhèn)集中居住，減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對耕地和建設(shè)用地的占用。提高農(nóng)村土地和閑置土地利用率。再次加大新農(nóng)村建設(shè)力度，按照所處區(qū)位，地勢，自然狀況進(jìn)行合理規(guī)劃，因地制宜，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源可持續(xù)發(fā)展，合理利用處置好農(nóng)村閑置土地。

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