城市霧霾問題的再認(rèn)識(shí)

◎羅 勇

城市發(fā)展對(duì)空氣質(zhì)量的影響呈現(xiàn)復(fù)雜和多元的特點(diǎn)，這是由城市經(jīng)濟(jì)空間的組織結(jié)構(gòu)特征所決定的。霧霾使城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新的環(huán)境組合局面，不僅要一如既往地治理傳統(tǒng)污染，還必須立刻采取消除霧霾影響的特殊措施。城市發(fā)展的環(huán)境挑戰(zhàn)越來越復(fù)雜和尖銳。我國(guó)城市霧霾治理需要科學(xué)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)考量，治霾路徑與目標(biāo)必須均衡，既要摒棄懶政不為，也要防止極端做法，應(yīng)在所付出的治理成本與所取得的環(huán)境經(jīng)濟(jì)收益之間取得平衡。

城市發(fā)展；霧霾；政策機(jī)制

霧霾使城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著一個(gè)新的環(huán)境組合局面，既要一如既往地治理傳統(tǒng)污染，又必須立刻采取消除霧霾影響的特殊措施。城市發(fā)展的環(huán)境挑戰(zhàn)越來越復(fù)雜和尖銳。

問題

霧霾使大氣環(huán)境這個(gè)公共物品變得更加突出和典型，涉及許多學(xué)科和社會(huì)各個(gè)方面。綜合國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，即刻徹底去除霧霾可行性不高，在未來的一段時(shí)間，霧霾很可能成為城市的一個(gè)“新常態(tài)”。分析已掌握的資料和數(shù)據(jù)，城市空氣質(zhì)量問題的根源是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，其中城市發(fā)展對(duì)空氣質(zhì)量的影響是復(fù)雜和多元的，這是由城市經(jīng)濟(jì)空間的組織結(jié)構(gòu)特征所決定的。

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市空間聚集，城市發(fā)展直接推動(dòng)物質(zhì)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致總產(chǎn)出大幅增加，同時(shí)也產(chǎn)生了資源大量消耗和污染集中排放等不良外部性后果。

增進(jìn)聚集經(jīng)濟(jì)效益是城鎮(zhèn)化的一個(gè)基本特征。從城市發(fā)展的實(shí)踐觀察，在同等富裕水平上，城鎮(zhèn)化可以使多數(shù)人口的財(cái)富增長(zhǎng)與污染排放（相對(duì)）“脫鉤”。城市本來可以在減少成本的積極層面上健康發(fā)展，享受效率和節(jié)約所帶來的聚集收益。然而，現(xiàn)實(shí)中的城市普遍追求生產(chǎn)和消費(fèi)的最大化，城市發(fā)展伴生的環(huán)境問題越來越失控，污染排放也集中地凸顯和加劇了。

2.空間結(jié)構(gòu)

（1）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化的初中期通常以工業(yè)為主，其中最能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)屬重化工業(yè)。這一時(shí)期污染排放急劇增加，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)成為城市環(huán)境問題的直接推手。隨著交通和信息條件的進(jìn)步，工業(yè)化向縱深發(fā)展，城市中金融、房地產(chǎn)和信息等第三產(chǎn)業(yè)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸取代傳統(tǒng)工業(yè)的主導(dǎo)地位，傳統(tǒng)工業(yè)紛紛遷出城市區(qū)域。

城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染排放的關(guān)系，在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“高級(jí)化”下呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化趨勢(shì)。城市環(huán)境保護(hù)不再那么簡(jiǎn)單和純粹，必須綜合地考量包括外圍區(qū)和邊緣區(qū)的整個(gè)相關(guān)區(qū)域的污染與排放情況。如果城市產(chǎn)業(yè)高級(jí)化進(jìn)程使高排放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或發(fā)生在城市邊緣區(qū)和外圍區(qū)，則城市環(huán)境問題不能算作真正解決。關(guān)于霧霾問題，北京與周邊地區(qū)正在發(fā)生的情形非常典型。

（2）能源結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)峻。我國(guó)的火力發(fā)電占總發(fā)電量的80%，是主要的能源提供者；而煤幾乎是我國(guó)火電的全部燃料。鋼鐵、水泥等重污染行業(yè)，也都使用燃煤做動(dòng)力。2013年，我國(guó)煤炭消費(fèi)總量約42.2億噸。雖然2014年和2015年分別有2.9%和3.7%的降幅，但煤炭總消費(fèi)量仍處于40億噸水平，約占世界消費(fèi)總量的一半，燒煤是造成城市霧霾的主要原因。

機(jī)理

1.技術(shù)根源

霧霾是典型的人類活動(dòng)與特定氣候條件相互作用的結(jié)果。作為一種自然現(xiàn)象，霧本來是無毒無害的；而霧中如果有大量懸浮的微粒和污染物，形成霧霾就具有很大的危害。城市人口高度聚集與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)高度聚集極易產(chǎn)生大量細(xì)顆粒物（PM2.5），如果城市空間的大氣循環(huán)和承載能力不足，細(xì)顆粒物濃度將持續(xù)升高。此時(shí)若再遇到靜穩(wěn)氣象條件，則霧霾就成為大概率事件。

霧霾有多種多樣的源頭，如工業(yè)排放、汽車尾氣、工地?fù)P塵和垃圾焚燒，甚至做飯生火等，多種污染源混合作用是霧霾天氣形成的原因。不同地區(qū)、不同污染源對(duì)霧霾天氣的作用程度也各不相同。

多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化，使得多數(shù)城市排放的污染物已累積到臨界水平，許多城市的規(guī)劃存在缺陷，使城市環(huán)境對(duì)氣象條件的敏感和依賴程度陡升。在氣象擴(kuò)散條件較好時(shí)空氣質(zhì)量能夠維持，不利天氣條件一旦出現(xiàn)，城市大氣環(huán)境狀況則立刻惡化。

2.制度根源

2014年，74個(gè)重點(diǎn)城市中僅有8個(gè)城市空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)。霧霾治理遠(yuǎn)非治理一般污染排放那么簡(jiǎn)單。梳理已經(jīng)出臺(tái)的政策措施可以發(fā)現(xiàn)，治理手段過于單一和機(jī)械，彼此之間缺少有機(jī)聯(lián)系，形成的分力較多、合力較少。

以北京為例，北京PM2.5大約30%-40%來自原始排放，20%-30%來自大氣中的光化學(xué)轉(zhuǎn)化，30%-40%來自區(qū)域輸送。北京治霾要“三分之一靠天氣，三分之一靠自己，三分之一靠周邊”。如河北地區(qū)排放是北京PM2.5的一個(gè)主要來源，倘若沒有激勵(lì)機(jī)制促使河北考慮污染的外部性，或該地區(qū)沒有足夠的能力實(shí)施減排措施，其排放問題終將得不到妥善解決。因此必須按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)原則，處理好貢獻(xiàn)與補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，同時(shí)降低整個(gè)區(qū)域的減排成本。

對(duì)策建議

1.均衡的治理戰(zhàn)略

我國(guó)城市霧霾治理需要科學(xué)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)考量，治霾路徑與目標(biāo)必須均衡，既要摒棄懶政不為，也要防止極端做法。一個(gè)設(shè)計(jì)成功的治理戰(zhàn)略，應(yīng)該是在所付出的治理成本與所取得的環(huán)境經(jīng)濟(jì)收益之間取得平衡。

我國(guó)城市的發(fā)展環(huán)境遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家城市，尚未擺脫傳統(tǒng)環(huán)境污染，又遭遇霧霾困擾。新常態(tài)下，城市面臨著十分嚴(yán)峻的環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，城市發(fā)展需要在環(huán)保與增長(zhǎng)等問題上進(jìn)行更多的環(huán)境經(jīng)濟(jì)考量與權(quán)衡。

2.政策選擇

對(duì)于霧霾治理，是否存在適當(dāng)?shù)恼邅肀ＷC其實(shí)現(xiàn)，涉及到環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的能控性問題，能控性問題實(shí)際上也是政策選擇的前提問題。

一般地，對(duì)于能控性的判定首先應(yīng)該區(qū)別兩種不同的情況：一種是在適時(shí)控制中，根據(jù)控制系統(tǒng)的功能是否正常而判定能控性；另一種是針對(duì)受控系統(tǒng)的能控性而判定。丁伯根（J.Tinbergen）認(rèn)為，目標(biāo)變量和控制變量的數(shù)目之間存在著一定的關(guān)系。應(yīng)用到環(huán)境政策問題時(shí)的一般結(jié)論是：在通常情況下，目標(biāo)變量的數(shù)目應(yīng)該等于控制變量（政策手段）的數(shù)目，這時(shí)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)具有能控性。

一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)狀態(tài)，與這個(gè)系統(tǒng)本身的性質(zhì)有關(guān)，同時(shí)也與控制變量的數(shù)目和時(shí)間期限的長(zhǎng)短有關(guān)。如果控制變量的數(shù)目有限，為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，我們需要較長(zhǎng)的時(shí)間；而為了在不太長(zhǎng)的時(shí)間實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，則需要較多數(shù)目的控制（政策）。

上面的討論是把環(huán)境經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)問題作了一定的簡(jiǎn)化。但實(shí)際上，環(huán)境政策問題是極其復(fù)雜的：

（1）我們要實(shí)現(xiàn)多個(gè)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但只有有限的政策手段可以使用。這時(shí)，通常無法保證所有目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。由于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間存在著辯證協(xié)調(diào)的關(guān)系，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，需要同時(shí)考慮環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，相關(guān)的政策手段必須要綜合運(yùn)用。

（2）在一般情況下，政策手段對(duì)目標(biāo)變量的作用不是充分獨(dú)立的，因此，即使目標(biāo)變量的數(shù)目與政策手段的數(shù)目相等，仍會(huì)存在不同目標(biāo)變量之間的替換，影響政策手段的效果。

（3）環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)遠(yuǎn)比一般的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)復(fù)雜，因此，環(huán)境政策對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)的影響具有更大的不確定性。當(dāng)運(yùn)用某些政策手段去實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)時(shí)，不能避免政策失效的風(fēng)險(xiǎn)，而在環(huán)境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生政策失效的后果，要比其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重得多，甚至是不可彌補(bǔ)的。為保證環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使政策風(fēng)險(xiǎn)盡可能降低，建議不要過度集中地使用少數(shù)政策手段，應(yīng)該使政策手段多樣化，并加以綜合運(yùn)用。

（4）一種政策手段的運(yùn)用往往帶來收益的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一些副作用，而收益和副作用又經(jīng)常不同時(shí)體現(xiàn)出來。綜合運(yùn)用各種政策手段，可以使它們互相補(bǔ)充、揚(yáng)長(zhǎng)避短，取得良好的政策效果。

3.城市政府的擔(dān)當(dāng)

（1）政府職能的有效整合。針對(duì)空前復(fù)雜的霧霾治理問題，政府的責(zé)任不僅局限于環(huán)境保護(hù)部門，還需要各職能部門之間的合理協(xié)同，同時(shí)加強(qiáng)政府與非政府機(jī)構(gòu)的積極配合、政府與公眾之間的密切協(xié)調(diào)。城市環(huán)境問題的發(fā)展呈現(xiàn)出波及范圍越來越廣的趨勢(shì)，倒逼各個(gè)部門與階層達(dá)成共識(shí)。新形勢(shì)下，城市環(huán)境治理必須強(qiáng)調(diào)最優(yōu)協(xié)同，即政府生態(tài)與環(huán)境職能部門須立足自身最優(yōu)工作，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等職能部門之間、非政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾之間的最優(yōu)配合。

（2）多著力點(diǎn)綜合治理。城市霧霾不僅是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟(jì)問題、民生問題。要把霧霾治理與優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動(dòng)和生態(tài)文明建設(shè)緊密結(jié)合起來，著力于民生改善，著力于新增長(zhǎng)點(diǎn)的培育。霧霾治理戰(zhàn)略應(yīng)該長(zhǎng)短結(jié)合，中長(zhǎng)期戰(zhàn)略注重可行性，短期戰(zhàn)略注重操作性。短期戰(zhàn)略不等同于限產(chǎn)限排、機(jī)動(dòng)車限行或收擁堵費(fèi)等短視行為，要有調(diào)結(jié)構(gòu)方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)性措施。能否按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，在霧霾治理中挖掘環(huán)境經(jīng)濟(jì)潛在效益，是提升城市政府治理能力的一大考驗(yàn)。

治霾不僅是環(huán)境保護(hù)行為，而且是一種經(jīng)濟(jì)行為。環(huán)境政策必須配套更全面的經(jīng)濟(jì)政策，尤其是要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整改革結(jié)合起來，如工業(yè)建筑業(yè)在GDP組成中比重的下降，清潔能源在能源結(jié)構(gòu)組成中比重的上升等。

（3）增加政府管理系統(tǒng)的非平衡力。環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段作為一個(gè)優(yōu)選的調(diào)節(jié)系統(tǒng)，具有多方面的功能。在治霾行動(dòng)中，面對(duì)復(fù)雜的霧霾環(huán)境經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，通常是多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)律同時(shí)在起作用。應(yīng)該根據(jù)不同治理手段的特點(diǎn)和作用，合理地組合各種經(jīng)濟(jì)手段，并使所運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段與其他政策手段相互配套、步調(diào)一致，形成合力，取得霧霾治理的最佳政策效果。

政府應(yīng)該主動(dòng)地尋求與霧霾治理積極參與者合作，向非政府組織和社會(huì)公眾提供各種治理規(guī)劃與管理的機(jī)會(huì)，向社會(huì)開放霧霾治理的決策、實(shí)施和監(jiān)督的全過程，把治理變成全社會(huì)的共同行動(dòng)。政府在過程中主要行使監(jiān)督和組織功能，把霧霾治理行動(dòng)提升為動(dòng)態(tài)的有序結(jié)構(gòu)。

4.綠色低碳轉(zhuǎn)型

與治理霧霾相關(guān)的技術(shù)進(jìn)步必須匹配與投資相互促進(jìn)的機(jī)制，其所形成的綠色低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠促進(jìn)由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自我推動(dòng)的增長(zhǎng)與繁榮。與霧霾治理相互促進(jìn)的綠色低碳經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該包括以下內(nèi)容：一是優(yōu)化的能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)良的能源效率，從改善城市能源基礎(chǔ)設(shè)施入手；二是綠色生產(chǎn)，低碳運(yùn)輸和生態(tài)文明社區(qū)等，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整；三是再生能源，穩(wěn)定的綠色能源供應(yīng)；四是城市家庭特別是困難群體對(duì)能源價(jià)格的合理負(fù)擔(dān)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）

編輯：馬振東

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.007