文/楊沐 鄧淑宜

“智庫熱”與政策思想市場

文/楊沐 鄧淑宜

引言

思想市場的涵義是指作用于思想領(lǐng)域的市場機制，具體包括：第一，供求與交易，思想市場不僅僅是各抒己見，更是一種通過思想交換讓觀念、信息等不一致的供需雙方達成一致的機制；第二，多元競爭，思想市場里表達和交流自由的重要意義在于形成多元的思想競爭，在思想的交鋒碰撞中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；第三，價值信號，思想的價值表現(xiàn)為有用性或影響力，而這些價值是指導(dǎo)思想生產(chǎn)、傳播和消費的重要信號。

新制度經(jīng)濟學(xué)家科斯指出缺乏思想市場是中國經(jīng)濟諸多弊端和險象叢生的根源，近年來的“智庫熱”則被認為是智庫思想市場的逐漸形成。從多元和競爭的意義上來說，“智庫熱”確實有助于思想市場的培育，然而必須指出的是，中國的市場是一種“府內(nèi)市場”，市場要服從政府原則；政治體制則呈現(xiàn)出一種內(nèi)部多元主義的特征，不同利益首先被“內(nèi)部化”到既有體系之中，進而在體系內(nèi)部與不同利益群體進行競爭與協(xié)作。在這種政治經(jīng)濟體制下，政府在思想市場的培育和發(fā)展上也起著主導(dǎo)作用，反映到智庫的發(fā)展上則是一個以政府權(quán)力為中心的多圈層結(jié)構(gòu)，不同類型的智庫因其與權(quán)力中心的遠近而有著不同的比較優(yōu)勢和劣勢。

本文認為在近年來中國大陸的智庫建設(shè)熱潮中，一個政策思想市場正在逐漸形成。在“智庫熱”中培育起來的政策思想市場深嵌于中國的政治經(jīng)濟體制之中，具有以下特征：

第一，存在明確的政策思想需求方和供給方，且需求方在政策思想市場的發(fā)展過程中起著主導(dǎo)作用。

第二，存在多種政策思想供給者，它們以政府權(quán)力為中心形成圈層結(jié)構(gòu)，并由于所處位置的不同享有不同的資源，生產(chǎn)的政策思想產(chǎn)品也因此呈現(xiàn)多元化的特征。

第三，多元的政策思想產(chǎn)品得以充分地展示和交流，在互動中進行對比和競爭。而政策思想的供需雙方之間則有穩(wěn)定的交換渠道，以實現(xiàn)政策思想產(chǎn)品的消費。

第四，有明確的政策思想價值信號以判定多元競爭的結(jié)果，且這些信號傾向于需求方的偏好。

基于過去5年的智庫數(shù)據(jù)以及對國內(nèi)30余家不同類型智庫的深度訪談材料，本文從點到面展現(xiàn)了近年來的智庫建設(shè)熱潮。分析結(jié)果表明，政策思想市場在過去幾年的“智庫熱”中逐漸形成。

智庫建設(shè)與政策思想市場的發(fā)展

1.供給方主體地位的確立

智庫興起之前，政策思想供給方的主體地位是不明顯的。在中國古代，知識分子以“謀士”“智囊”“帝王師”等身份為君王或朝廷官員提供智力支持，他們對官員具有極強的依附性，政策知識的生產(chǎn)和供給沒有獨立性可言。而在當代，政府的需求主要由學(xué)者個人或政府智囊機構(gòu)來滿足，以理論研究見長的學(xué)者由于缺乏對一線政策執(zhí)行的了解，生產(chǎn)出來的政策知識常常被認為“不接地氣”；政府研究室等智囊機構(gòu)由于自身就隸屬于政府，制度空間有限，難以生產(chǎn)獨立客觀的政策知識，其作用往往局限于論證既定政府政策。

智庫建設(shè)從個人和機構(gòu)兩個層面確立了供給方在思想市場里的主體地位，從而形成了明確的需求方和供給方。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》提出新型智庫的8項標準，涵蓋資金、人員、平臺和組織架構(gòu)上的要求。通過智庫建設(shè)，從事政策研究的學(xué)者得以專職化，生產(chǎn)政策知識的機構(gòu)得以實體化，這兩者相輔相成，使資金、智力、信息等政策思想的生產(chǎn)資源得以有效組織起來，進行專業(yè)的政策思想產(chǎn)品生產(chǎn)和傳播，從而確立供給方在政策思想市場的主體地位。

供需雙方主體地位的確立是政策思想市場形成的基礎(chǔ)，這一過程是由作為需求方的政府主導(dǎo)的。根據(jù)萬方法規(guī)數(shù)據(jù)庫，名稱或全文中提及“智庫建設(shè)”的政策法規(guī)共有64條，集中于2010年后頒布，且于2015年大幅攀升。而且，以2013年習(xí)近平總書記有關(guān)智庫建設(shè)的批示為分水嶺，批示之前“智庫建設(shè)”主要出現(xiàn)于地方法規(guī)，批示之后提及“智庫建設(shè)”的中央法規(guī)大幅增加并遠遠超過地方法規(guī)的數(shù)量，中央政府成為了智庫建設(shè)的主要推動者。政府作為需求方的主導(dǎo)作用在上海高校智庫和國家高端智庫兩個案例中得到很好的體現(xiàn)。這兩個項目都由政府牽頭，設(shè)立智庫建設(shè)專項資金，并為智庫搭建同行交流平臺和咨政建言渠道。而且，政府通過制定詳細的考核指標，引導(dǎo)智庫建設(shè)的過程，上海高校智庫建設(shè)的頭兩年幾乎圍繞著考核指標逐項展開。

2.政策思想市場的圈層結(jié)構(gòu)

政府在“智庫熱”的主導(dǎo)作用決定了需求方處于政策思想市場的中心位置。資源和有效使用資源的制度空間是智庫發(fā)展的兩個關(guān)鍵因素，而政府權(quán)力對這兩個因素均有重大影響，因此，以政府權(quán)力為中心，由近到遠分布著官方智庫、高校智庫和社會智庫。這些不同的智庫因其與權(quán)力中心距離的遠近而享受著不同的資源和制度空間，形成明顯的圈層結(jié)構(gòu)，這是嵌于中國經(jīng)濟政治體制中的政策思想市場的特征。

從不同類型的智庫占比的變化可以清晰看到這種圈層結(jié)構(gòu)的形成，從原來的官方智庫獨步天下到官方智庫、高校智庫、社會智庫共同發(fā)展，不同舉辦者合辦的智庫也越來越多。根據(jù)《中國智庫名錄2015》和上海社科院智庫評價備選池收錄的智庫，20世紀80年代以前，智庫的類型以官方智庫為主，其他類型的智庫所占比例極小。高校智庫和社會智庫隨著80年代的改革大潮開始發(fā)展，經(jīng)過90年代的穩(wěn)步增長，在21世紀的頭10年，兩者所占比例已超過官方智庫所占比例，智庫類型開始呈現(xiàn)較為均衡的布局。而且，從21世紀開始，不同類型的舉辦者合辦的智庫也越來越多，成為了智庫群體中的新生力量。隨著“外圍”智庫的增多，政策思想市場的供給方開始呈現(xiàn)多元化的特征。

這些不同類型的智庫并不是政策思想市場里的鐵板一塊，而是以政府權(quán)力為中心呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)分布，在圈層結(jié)構(gòu)中所處的位置不同給其帶來了不同的資源和制度空間。具體來說，與權(quán)力中心有著不同政治距離的智庫在信息可及性、生產(chǎn)獨立性和知識信任度上有著不同的優(yōu)勢和劣勢，從而使得政策思想產(chǎn)品也呈現(xiàn)多元化的特征。

首先，信息是最關(guān)鍵的政策知識生產(chǎn)資源，不同類型的智庫享受的信息資源差別極大。官方智庫與權(quán)力中心聯(lián)系緊密，能夠及時掌握政府的政策需求信息，利用政府豐富的數(shù)據(jù)資源也相對容易，其信息可及性最高；高校智庫與權(quán)力中心的距離稍遠，通過政府委托課題能一定程度地掌握政策需求信息和政府數(shù)據(jù)，其信息可及性居中；社會智庫與權(quán)力中心的距離最遠，除非與政府官員有私人聯(lián)系，社會智庫很難掌握政策需求信息和政府數(shù)據(jù)，其信息可及性最低。

其次，不同智庫因其與權(quán)力中心的距離遠近而享有不同程度的生產(chǎn)獨立性。官方智庫為政府部門論證既定政策的情況時有發(fā)生，加之僵化的財政、人事、科研管理制度的限制，官方智庫的政策知識生產(chǎn)獨立性最低。高校智庫受制約程度較官方智庫低，高校學(xué)者以其學(xué)術(shù)積淀能為自身爭取到一定程度的研究自主性，高校也擁有一定的制度空間為校內(nèi)智庫機構(gòu)提供財政、人事和科研制度上的便利。而社會智庫則得益于與權(quán)力中心的距離，在機構(gòu)運行和研究過程方面都享有最高程度的生產(chǎn)獨立性。

最后，官方智庫離權(quán)力中心最近，權(quán)力中心對其政治信任最高，其政策思想產(chǎn)品被吸納進權(quán)力系統(tǒng)并對政府決策產(chǎn)生影響的幾率最大；高校智庫享受的政治信任較官方智庫略低，但憑借高校系統(tǒng)雄厚的學(xué)術(shù)積淀，高校智庫生產(chǎn)的政策知識更強調(diào)的是科學(xué)性和戰(zhàn)略性；權(quán)力中心對社會智庫的政治信任最低，但社會智庫能更加充分地掌握社會公眾的利益訴求，其生產(chǎn)的政策知識主要強調(diào)實踐性和“接地氣”，從而形成自己的競爭優(yōu)勢。

3.政策思想市場的競爭機制

多元的思想產(chǎn)品通過充分的展示和交流，在互動中進行對比和競爭，是思想市場最重要的機制。近年的“智庫熱”除了帶來了智庫建設(shè)的高潮，也帶來了智庫活動和智庫研究的熱潮。根據(jù)《光明日報》整理的智庫大事件，智庫發(fā)展的大事件可以分為新智庫成立、智庫成果發(fā)布、政府有關(guān)智庫建設(shè)的文件或講話、智庫會議或智庫交流，其中智庫會議或智庫交流所占比例最大。在形形色色的智庫交流活動中，多元的政策思想產(chǎn)品得到展示的機會，并通過與同行產(chǎn)品的交流和對比實現(xiàn)彼此間的競爭。

多元競爭的重要意義在于實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，除了搭建多元政策思想產(chǎn)品的展示和交流平臺，更為重要的是暢通供需雙方之間的交換渠道，使政策思想產(chǎn)品在生產(chǎn)和傳播之后得以進入消費的環(huán)節(jié)。近年來智庫建設(shè)的一項重要配套就是建立穩(wěn)定的供需對接渠道，比如由全國社會科學(xué)規(guī)劃辦公室主辦的《國家高端智庫報告》和教育部設(shè)立的《教育部簡報（大學(xué)智庫專刊）》。政策思想產(chǎn)品傳播和消費渠道制度化和經(jīng)常化之后，配套的獎勵措施也得以制度化，不少高校將入選這種智庫?？恼哐芯砍晒{入獎勵和職稱評定標準。

然而，這種制度化了的渠道依然具有排他性，非國家高端智庫試點單位不能進入《國家高端智庫報告》渠道，非高等教育系統(tǒng)的個人和機構(gòu)也很難利用《教育部簡報（大學(xué)智庫專刊）》的渠道。對于遠離權(quán)力中心的社會智庫來說，通過政府主導(dǎo)開放的這些渠道直接對政府決策產(chǎn)生影響十分困難。但是，處于圈層結(jié)構(gòu)最外圍的社會智庫對社會公眾的利益訴求變化十分敏感，且具有較為寬松的制度環(huán)境進行政策知識的生產(chǎn)、整合、傳播，加之新媒體技術(shù)的發(fā)展，通過媒體渠道影響社會公眾，創(chuàng)設(shè)公共議程，從而間接地對政府決策施加影響就成為了社會智庫的重要傳播策略。根據(jù)CKNI的報紙數(shù)據(jù)庫，以智庫為主題的報紙文章從2013年開始穩(wěn)步增長，并在2015年激增。許多主流媒體紛紛設(shè)立智庫專欄或者專版，利用自身的資源優(yōu)勢和運作能力為政策思想市場的供需雙方搭建新型的交流渠道。

4.政策思想市場的價值信號

多元競爭是為了實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，孰優(yōu)孰劣則由政策思想產(chǎn)品的價值決定，這些價值信號判定政策思想市場的競爭結(jié)果，并指導(dǎo)著政策思想產(chǎn)品的生產(chǎn)、傳播和消費活動。在以往封閉的決策模式中，政府部門的主觀判定作為政策思想產(chǎn)品的唯一評判標準，構(gòu)成了政策思想市場的價值信號，然而這種信號是不明確的，一件政策思想產(chǎn)品得到批示或者采納有可能是因為它具有科學(xué)性，也有可能因為它迎合了決策者的政策偏好，更有可能因為它最有效地平衡了官僚系統(tǒng)里的部門利益。以批示或者采納傳達出來的價值信號具有模糊性，不能有效地指導(dǎo)政策思想市場的生產(chǎn)活動，甚至把部分政策思想生產(chǎn)資源轉(zhuǎn)移到猜測和迎合決策者的主觀意圖之上。

智庫建設(shè)的最終目的不是“智庫熱”本身，而是大浪淘沙后最終建成50~100家高端智庫，形成穩(wěn)定有序的政策思想市場。市場機制的有序運行則離不開有效的價值信號，能夠靈敏地反映供需關(guān)系的變化，引導(dǎo)政策知識生產(chǎn)資源的有效配置。近年來的智庫建設(shè)熱潮從3個層面上明確了政策思想市場的價值信號。首先，《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》明確了智庫的功能和定位。其次，智庫建設(shè)的熱潮帶動了智庫研究的熱潮，其中的一個重點研究內(nèi)容就是智庫評價，包括零點集團、上海社科院、中國社會科學(xué)評價中心都先后著手進行智庫評價指標設(shè)計，把宏觀上的功能定位細化到了具體的衡量指標。最后，在實際操作層面也從單一的批示和采納發(fā)展到多元的價值信號體系，打破了政府部門在政策思想產(chǎn)品價值判定中的絕對主導(dǎo)地位。比如《教育部簡報（大學(xué)智庫?？芬雽＜以u審制度，并把評審意見反饋到供給方，由此傳達清晰的價值信號。上海高校智庫建設(shè)主打“咨政、啟民、育才”，其智庫建設(shè)考核指標除了批示和采納，還包括媒體發(fā)表、人才培養(yǎng)等詳細指標。而在自媒體時代，政策思想供給方借助新媒體技術(shù)與社會公眾進行即時溝通，其政策思想產(chǎn)品在媒體上的閱讀量、轉(zhuǎn)發(fā)量等數(shù)據(jù)也構(gòu)成了清晰明確的社會評價信號。

政策思想市場的價值信號從單一的政府部門主觀評價發(fā)展為多元的價值信號體系，能更加清晰地傳遞政策思想市場里的供求變化，指導(dǎo)政策思想生產(chǎn)資源的配置，從而達到政策思想市場的均衡。而且，多元的價值信號體系也與政策思想市場的圈層結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，處于不同位置的智庫機構(gòu)可利用自身資源和制度上的相對優(yōu)勢集中占領(lǐng)局部政策思想市場，最終形成布局合理的智庫群體，也形成運行有序的政策思想市場。

總結(jié)與討論

本文論證了一個具有內(nèi)部多元主義特征的政策思想市場伴隨著智庫建設(shè)的推進而逐漸培育起來。智庫建設(shè)首先確立了政策思想供給方的主體地位，使資金、智力、信息等資源得以組織起來并進行制度化的政策思想生產(chǎn)。作為需求方的政府主導(dǎo)了這一過程，這就決定了政策思想市場的供需關(guān)系不同于一般的產(chǎn)品市場，以政府權(quán)力為中心，不同類型的供給方呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)分布，并由于其所處位置的不同享有不同的資源和制度空間，從而使得生產(chǎn)的政策思想產(chǎn)品也呈現(xiàn)多元化的特征。這些多元的政策思想供給通過智庫建設(shè)熱潮中的智庫活動得到展示、交流和競爭，脫穎而出的政策思想產(chǎn)品也通過智庫建設(shè)中配套的供需交流渠道完成最終的消費環(huán)節(jié)。這一系列政策思想的生產(chǎn)、傳播和消費活動的有序進行離不開有效的價值信號，智庫建設(shè)通過政府文件、智庫研究、實際操作3個層面確立了政策思想市場的多元價值信號體系，以圖指導(dǎo)政策思想生產(chǎn)資源的有效配置，形成穩(wěn)定的政策思想市場機制。

然而，必須指出的是，中國的智庫建設(shè)和政策思想市場均處于起步階段，雖然智庫建設(shè)的許多措施都有助于政策思想市場的培育和發(fā)展，但落實起來依然存在偏差。在現(xiàn)階段，政府主導(dǎo)作用的滲透在政策知識生產(chǎn)系統(tǒng)里依然明顯，社會智庫的力量還很弱小，不同圈層之間、供需雙方之間的交流交換渠道依然有待進一步的開放。隨著智庫建設(shè)和政策思想市場的發(fā)展，主導(dǎo)這一進程的政府如何逐步抽離，劃清政策思想市場供給方和需求方的界限，如何彌合不同圈層之間的信息差距，使不同的供給者平等地參與政策思想市場，如何發(fā)揮多元價值信號的作用，引導(dǎo)政策知識生產(chǎn)資源的合理配置，實現(xiàn)差異化發(fā)展，這些都是智庫建設(shè)下一步需要考慮的問題，也是新生的政策思想市場得以發(fā)展并穩(wěn)定運行需要解決的問題。

（楊沐系華南理工大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長，鄧淑宜系華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理；摘自《智庫理論與實踐》2016年第5期）