◎吳開華

落實(shí)新法新政推動(dòng)廣東民辦教育持續(xù)健康發(fā)展

◎吳開華

廣東不僅是經(jīng)濟(jì)大省，也是我國民辦教育起步最早、在校生規(guī)模最大的省區(qū)。截至2016年底，全省各級(jí)各類民辦學(xué)校（含幼兒園，不含培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）1.44萬所，占全省學(xué)校總數(shù)43.96%，占全國各級(jí)各類民辦學(xué)校的8.32%。在校生657.95萬人，占全省在校生總數(shù)30.3%，占全國民辦教育在校生的七分之一。

廣東民辦教育經(jīng)過多年發(fā)展，已成為全省教育事業(yè)的重要組成部分，對(duì)彌補(bǔ)公辦教育不足、滿足多樣化社會(huì)需求、促進(jìn)教育整體改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。特別是，廣東作為一個(gè)流動(dòng)人口大省，民辦教育吸納了大量外來務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)就讀，承擔(dān)了部分基本公共服務(wù)職能，紓解了各級(jí)政府的財(cái)政壓力和辦學(xué)壓力，為解決就學(xué)需求、促進(jìn)教育公平作出了重要貢獻(xiàn)。

邁向分類管理：民辦教育改革發(fā)展的新格局

2016年11月7日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（下文簡(jiǎn)稱《民促法》）的決定?！睹翊俜ā反_立了民辦學(xué)校分類管理的法律制度，啟動(dòng)了改革開放后我國民辦教育重興以來影響面最廣、意義最為深遠(yuǎn)的改革。

從根本上看，實(shí)施民辦學(xué)校分類管理是我國民辦教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)提出的新要求，也是適應(yīng)我國民商立法不斷完善的必然要求。自民辦學(xué)校重興以來，我國民辦學(xué)校發(fā)展的最主要矛盾便是民辦學(xué)校非營利性質(zhì)的法律定位與投資辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)狀況之間的矛盾。2002年制定的《民促法》為緩解民辦教育公益性的法律規(guī)定與投資辦學(xué)現(xiàn)狀的矛盾，設(shè)計(jì)了“合理回報(bào)”法律制度，其意圖是在保證民辦學(xué)校公益性質(zhì)的前提下，把允許民辦學(xué)校舉辦者獲得合理回報(bào)作為一種優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，以吸引更多的社會(huì)資金舉辦民辦學(xué)校。應(yīng)該說，僅從調(diào)動(dòng)民辦學(xué)校舉辦者積極性來看，“合理回報(bào)”是一個(gè)合理的并且具有創(chuàng)新性的制度。但是，“合理回報(bào)”法律規(guī)定也帶來了一系列新的法律問題，并面臨諸多新的甚至是無法克服的困境：在法理上，合理回報(bào)作為“獎(jiǎng)勵(lì)”的法律性質(zhì)備受質(zhì)疑；在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校的法律調(diào)節(jié)面臨難以克服的困境；在實(shí)踐中，登記要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校寥寥無幾，“合理回報(bào)”的法律規(guī)定幾乎被架空。尤其是我國《民法總則》明確將法人劃分為營利法人和非營利法人，更為民辦學(xué)校分類管理改革提供了明確的法律依據(jù)。適應(yīng)我國《民法總則》等民商立法不斷完善的要求，新修訂的《民促法》明確規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校?！笨梢哉f，新法理順了營利性與非營利性兩種不同類型辦學(xué)的性質(zhì)、治理機(jī)制和管理方式，為我國民辦教育實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

落實(shí)新法新政，推動(dòng)廣東民辦教育持續(xù)健康發(fā)展

民辦學(xué)校分類管理涉及民辦學(xué)校的性質(zhì)界定、治理機(jī)制和政策協(xié)調(diào)等各個(gè)方面，牽涉的民辦學(xué)校和相關(guān)部門多、范圍廣，是教育體制改革的難點(diǎn)問題之一。今年9月1日起，分類管理將進(jìn)入實(shí)施階段，但全面推行民辦學(xué)校分類管理還存在諸多政策瓶頸問題需要解決，這些問題不解決，將會(huì)引發(fā)民辦學(xué)校各類辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

一是健全民辦學(xué)校分類管理的法律和制度

民辦教育新法新政對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理屬于重大制度變遷，廣東應(yīng)以此為契機(jī)，加快民辦教育地方性法規(guī)修訂進(jìn)程，以立法保障民辦教育在新時(shí)期獲得更加快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。

按照全國人大關(guān)于《民促法》修改決定，中央賦予省級(jí)自主探索的領(lǐng)域和問題或者需要省級(jí)層面解決的主要難題有：確定財(cái)政支持民辦教育發(fā)展的資金額度并納入預(yù)算；確定對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)等辦法；確定現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)為營利性學(xué)校的過渡期、財(cái)務(wù)清算和稅費(fèi)繳納辦法；確定現(xiàn)有非營利性學(xué)校終止辦學(xué)清償后的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法；確定非營利性學(xué)校市場(chǎng)化方向的收費(fèi)辦法等。

結(jié)合《民促法》修訂與分類管理的新形勢(shì)新要求，廣東民辦教育地方性法規(guī)修訂應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如下領(lǐng)域與問題：現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡和清算以及出資者選擇非營利繼續(xù)辦學(xué)的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)問題；非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)問題；政府對(duì)民辦學(xué)校的差別化扶持問題；保護(hù)舉辦者、教師、學(xué)生合法權(quán)益問題；完善民辦學(xué)校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題；分類后民辦學(xué)校的審批、登記和監(jiān)管問題；公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校能否營利問題等等。同時(shí)，要充分發(fā)揮政策靈活性較大、時(shí)效性較強(qiáng)的特點(diǎn)，盡快由政府出臺(tái)相應(yīng)政策文件，全面對(duì)接《民促法》及國務(wù)院《若干意見》各項(xiàng)要求，及時(shí)、有效貫徹落實(shí)國家法律，避免出現(xiàn)新舊問題疊加情形，并為地方性法規(guī)修訂提供政策準(zhǔn)備。

二是提高政府對(duì)民辦學(xué)校的合作意愿和監(jiān)管能力

政府只有積極構(gòu)建與民辦學(xué)校的合作關(guān)系，將民辦學(xué)校培育為公共服務(wù)提供的重要主體和政府公共治理的主要伙伴，民辦學(xué)校才能真正迎來廣闊發(fā)展空間。加強(qiáng)政府與民辦學(xué)校的合作，首先需要政府轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到民辦學(xué)校在教育公共服務(wù)提供中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以及在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、協(xié)助政府分擔(dān)教育公共服務(wù)職責(zé)中的作用，把民辦學(xué)校納入教育公共服務(wù)體系建設(shè)，積極構(gòu)建與民辦學(xué)校的合作關(guān)系，將民辦學(xué)校培育為教育公共服務(wù)提供的重要主體和主要伙伴。同時(shí)，要重視政府的監(jiān)管職能，提升政府對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管能力，尤其是政府依據(jù)合同進(jìn)行管理以及對(duì)民辦學(xué)?？?jī)效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的能力，保障政府購買教育服務(wù)等合作事項(xiàng)的有序開展。

三是加強(qiáng)民辦學(xué)校能力建設(shè)

民辦教育是市場(chǎng)的產(chǎn)物，因市場(chǎng)而生，因市場(chǎng)而興。對(duì)民辦學(xué)校而言，只有其在教育公共服務(wù)提供中顯示出能有效彌補(bǔ)政府不足的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，才有可能推動(dòng)政府與之合作。這就需要民辦學(xué)校不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升在教育公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)能力，不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、多樣化教育的需求。

廣東民辦教育規(guī)模大、影響大、貢獻(xiàn)大，但是民辦教育整體水平還不夠高，迫切需要實(shí)現(xiàn)從大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。必須抓住民辦教育分類管理的契機(jī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善扶持政策，加強(qiáng)規(guī)范管理，提高教育學(xué)質(zhì)量，推動(dòng)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)省貢獻(xiàn)力量。

（作者系廣東第二師范學(xué)院教育學(xué)院副院長，博士、副教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榻逃▽W(xué)和民辦教育。）