蘭麗芳

[摘 要]隨著我國城市化進程的不斷加速，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目讓本已財力緊張的地方政府捉襟見肘。將“喚醒民間資本的叩門聲”的PPP模式引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由“政府公共投入的支出型模式”向“市場拉動型的運營型模式”的轉(zhuǎn)變，從而有效彌補地方政府的財力不足，并大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和效益。文章從政府的角度，分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府融資的可選渠道及模式，歸納整理了PPP模式的優(yōu)勢，并就地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式中的定位與職能展開詳細論述。

[關(guān)鍵詞]城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式；優(yōu)勢；政府定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.034

1 可供政府選擇的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道與模式

地方政府參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的常用融資渠道與模式有：一是地方融資平臺。地方融資平臺是指由地方政府通過劃撥土地、經(jīng)費、國債等資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立的符合融資標準的公司，同時地方政府以財政補貼作為還款承諾，從而實現(xiàn)從各類渠道融入資金的目的，籌借資金多用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，2015年1月1日起實施的新預(yù)算法明確將地方政府融資渠道限定為政府債券。因此，通過地方融資平臺借入資金，并投放于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道已經(jīng)不通。二是發(fā)行債券。我國新預(yù)算法規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，因此地方政府往往以其所屬的城建投資主體作為發(fā)債主體，以企業(yè)債券的形式融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，并以建設(shè)項目的未來收益作為償債資金來源，如城市建設(shè)債券、煤氣建設(shè)債券等。三是PPP融資。PPP模式在大型、一次性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如公路、鐵路等項目融資中扮演重要角色。PPP模式的實質(zhì)是政府通過準許私營企業(yè)項目的特許經(jīng)營權(quán)和收費權(quán)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提高其運營效率。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式是一種新興的項目融資模式，項目經(jīng)營的收益以及政府扶持所產(chǎn)生的效益是償債資金來源。PPP模式下公共部門與社會資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，對項目的建設(shè)、運營整個周期共同負責(zé)。該模式有效降低了社會資本的投資風(fēng)險，同時將私營企業(yè)的先進管理理念及技術(shù)引入建設(shè)項目中，從而提高了項目的建設(shè)及經(jīng)營效率；社會資本減輕了政府的期初資金壓力，提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。

PPP模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是有效彌補了地方政府的財力不足。隨著城市化進程的不斷加速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不斷增多，對財力相對有限的地方政府構(gòu)成了巨大資金壓力。PPP模式的引入，為城市基建項目提供了充足的資金來源，有效彌補了地方政府財力不足的問題。二是提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率及經(jīng)營效益。縱觀以往基建項目，由政府獨資并全權(quán)負責(zé)經(jīng)營管理的項目，普遍缺乏效率，公共服務(wù)質(zhì)量也不盡如人意。PPP模式引入了社會資本，從而打破了公共部門壟斷經(jīng)營的局面，有助于提高公共服務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量。三是能夠充分發(fā)揮政府的宏觀管理職能。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有營利性及公益性的雙重屬性，通過引入PPP模式，政府從中承擔(dān)監(jiān)督管理的職責(zé)，能夠有效解決由于私人部門單純追求利益最大化而可能損害公眾利益的問題，實現(xiàn)了效率與穩(wěn)定的有機結(jié)合。四是有效分擔(dān)項目投資風(fēng)險。傳統(tǒng)模式下，項目的建設(shè)或經(jīng)營風(fēng)險全部由政府或企業(yè)乙方承擔(dān)。PPP模式下，在項目期初就實現(xiàn)了項目風(fēng)險的合理分配與分擔(dān)。具體而言，政府部門承擔(dān)項目的政治、法律及政策等宏觀風(fēng)險，而社會資本承擔(dān)項目建造、運營及技術(shù)性風(fēng)險等微觀、具體風(fēng)險。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資中政府的定位與職能

3.1 完善相關(guān)的PPP法律體系

加快完善PPP融資模式的配套法律，尤其是關(guān)于PPP模式風(fēng)險分擔(dān)的法律法規(guī)。一是由國家立法機關(guān)制定總領(lǐng)性法律，以此指導(dǎo)地方政府制定具體的規(guī)范性文本。國家性法律可增強社會資本的投資信心，同時對PPP模式進行整體性約束和規(guī)范。二是各地方政府可根據(jù)行業(yè)及區(qū)域的差異性，有針對性地制定專門的法律法規(guī)及規(guī)章制度。其中，要明確公共部門與社會資本須承擔(dān)的項目責(zé)任、風(fēng)險、權(quán)利及義務(wù)，充分保障社會資本與公共部門的合法權(quán)益。

3.2 選擇優(yōu)質(zhì)的項目合作伙伴

選擇資質(zhì)優(yōu)良的PPP項目合作伙伴，提高PPP項目的成功概率。在具體選擇PPP項目合作伙伴時，應(yīng)堅持以下原則及流程：一是著重審查合作伙伴是否具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗、雄厚的資金實力、良好的資產(chǎn)質(zhì)量、成熟的管理經(jīng)驗及風(fēng)險管理能力。二是引入競爭性的投招標制度。政府在具體實施過程中，要簡化審批流程、收縮管理權(quán)限；在公開招標過程中，適當放寬資格審核限制，擴大投標者的范圍，從而以公平、公開的招投標制度壓縮私營企業(yè)的尋租空間。

3.3 制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

建立公平、合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，保障PPP項目參與各方的權(quán)益。PPP項目參與者眾多，各方對項目的要求及出發(fā)點均不同，因此建立公平、合理、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成敗的關(guān)鍵。構(gòu)建公平、合理的風(fēng)險分擔(dān)機制應(yīng)堅持以下原則：一是堅持風(fēng)險與收益對等的原則。項目參與各方應(yīng)對自身風(fēng)險承受能力進行科學(xué)評估，合理測算項目收益，并在自身可承受的風(fēng)險范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。二是堅持風(fēng)險與控制力相協(xié)調(diào)的原則。在PPP項目運營過程中，政府部門應(yīng)從社會公眾的利益出發(fā)，主動承擔(dān)政治、法律及政策等宏觀層面的風(fēng)險，而社會資本則承擔(dān)建造、運營及管理等微觀層面的風(fēng)險。

加強政府部門的風(fēng)險承擔(dān)意識，并建立結(jié)構(gòu)清晰的風(fēng)險分擔(dān)機制。一是加強各級地方政府的風(fēng)險承擔(dān)意識。在地方政府積極營造風(fēng)險管理文化，強化對政府風(fēng)險管理人員的培訓(xùn)，強化其風(fēng)險分擔(dān)及管理意識。二是建立結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)明確的風(fēng)險分擔(dān)機制。明確地方政府在PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險種類、風(fēng)險范圍。地方政府應(yīng)對PPP項目的實施提供支持和監(jiān)督，積極做好項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險監(jiān)控、風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險預(yù)警及風(fēng)險防控等風(fēng)險管理工作。

3.4 打造有效的政府監(jiān)管體系

建立獨立于PPP項目參與各方的第三方、專業(yè)化監(jiān)督機構(gòu)。一是項目監(jiān)管部門應(yīng)既獨立于社會資本，又獨立于政府部門，從而確保該機構(gòu)工作不受前者的利益誘惑、后者的權(quán)力干預(yù)，獨立地行使監(jiān)督管理職權(quán)。二是明確該獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)及權(quán)力。獨立監(jiān)管部門可根據(jù)行業(yè)類別將監(jiān)管系統(tǒng)進一步劃分為能源、交通、市政等各子系統(tǒng)，從而實現(xiàn)對各領(lǐng)域PPP項目進行更加全面、專業(yè)的監(jiān)管。三是各監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)配備專業(yè)化的行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?，并定期對相關(guān)人員進行知識更新。

加強對PPP項目質(zhì)量的監(jiān)管。采取內(nèi)部與外部結(jié)合的方式對PPP項目質(zhì)量進行監(jiān)管。一是在項目公司內(nèi)部建立“權(quán)責(zé)匹配”的質(zhì)量管理制度，將項目質(zhì)量層層落實到個人。二是量化項目質(zhì)量評估標準，并根據(jù)PPP項目的行業(yè)類別及特點制定合理的、嚴格的質(zhì)量檢測標準。三是完善質(zhì)量檢測體系，通過定期檢查或隨機抽查的方式，對PPP項目的質(zhì)量標準、檢測程序及監(jiān)測結(jié)果進行多次檢查，并及時將監(jiān)測結(jié)果向社會大眾公布，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。

加強對PPP項目價格的監(jiān)管。通過政府價格管理部門與行業(yè)機構(gòu)的溝通、協(xié)商，制定科學(xué)、合理的項目收費價格。一是綜合考量市場行情、行業(yè)成本、物價水平、企業(yè)稅負、利潤水平、資本投資回報率等因素，基于一定的成本分析，利用科學(xué)的價格測算方法、分析模型，制定能夠保障社會資本取得合理投資回報的收費標準。二是通過召開價格聽證會等形式，廣泛征求社會公眾意見，制定合理的收費上限。通過強化社會公眾對項目價格及收費的監(jiān)督，均衡社會資本與社會公眾的整體利益，從而兼顧PPP項目的營利性及公益性。

參考文獻：

陳宏珍.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[J].時代金融，2015（35）：248-249.endprint