摘 要 刑事立案監(jiān)督權(quán)是我國法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在立案階段的重要體現(xiàn)，在遏制有案不立、有罪不究等執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象方面，起到重要的作用。然而，不能忽視的是，我國檢察機(jī)關(guān)在刑事立案監(jiān)督方面，仍然存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文針對司法實(shí)踐中基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問題進(jìn)行分析，并提出建議，以求對此項(xiàng)工作有所裨益。

關(guān)鍵詞 刑事立案 監(jiān)督 存在問題

作者簡介：高雪梅，青島市市北區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.333

一、刑事立案監(jiān)督的涵義及淵源

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的涵義，學(xué)界有不同的看法，筆者較為贊同的一種觀點(diǎn)是，刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對公安機(jī)關(guān)、人民法院以及檢察院自身的刑事立案活動是否合法、所作出的立案決定或不立案決定是否正確所進(jìn)行的監(jiān)督。

刑事立案監(jiān)督從確立到逐步發(fā)展完善經(jīng)歷了一定的過程。1979年刑事訴訟法未對立案監(jiān)督作專門規(guī)定。1996年《刑事訴訟法》第87條首次明確了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督等并列，作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的重要職責(zé)之一，初步解決了司法實(shí)踐中長期以來告狀無門、訴權(quán)得不到保障的難題。對于“不應(yīng)立案卻立案”的情況，刑訴法并未作出詳細(xì)的規(guī)定，但1999年施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及2000年下發(fā)的《關(guān)于人民檢察院立案監(jiān)督工作問題的解答》，明確了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對此種情形依法進(jìn)行監(jiān)督。2010年全國檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督改革工作座談會上，公布了 《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）（會簽稿）》，首次將刑事案件信息通報制度、催辦制度等納入刑事立案監(jiān)督制度之中，對刑事立案監(jiān)督作出較為詳細(xì)的規(guī)定。2012年，山東省人民檢察院下發(fā)了《山東省檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督工作細(xì)則（試行）》，對刑事立案監(jiān)督工作做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。但此細(xì)則只是在山東省檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部試行，實(shí)施范圍較窄，法律位階較低。

二、基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問題

（一）思想認(rèn)識上的誤區(qū)

一是思想上的配合優(yōu)先論?；鶎訖z察機(jī)關(guān)相對于上級檢察機(jī)關(guān)而言，其工作環(huán)境更容易面臨著熟人圈、人情圈的影響，因此，很多基層辦案人認(rèn)為，工作中除了職能上的監(jiān)督外，應(yīng)把配合、協(xié)作放在首位，監(jiān)督過多影響單位關(guān)系，也影響干警個人關(guān)系，從而產(chǎn)生監(jiān)督上的消極情緒。二是工作上的審查逮捕優(yōu)先論。實(shí)際工作中，治安形勢嚴(yán)峻，刑事案件數(shù)量大幅上升，偵監(jiān)部門辦案人員有限，往往把主要精力放在案件批捕上，立案監(jiān)督工作還非常薄弱。三是業(yè)務(wù)上的被動接受論。很多基層檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督的線索不去主動排摸，對立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，對相關(guān)法律運(yùn)用不熟練，立案監(jiān)督工作基本停留在為完成上級下達(dá)的任務(wù)被動開展監(jiān)督上，普遍缺乏積極主動的姿態(tài)。

另外，部分偵查等機(jī)關(guān)對刑事立案監(jiān)督工作存在抵觸。很多偵查人員認(rèn)為公檢法應(yīng)該站在一條戰(zhàn)線上對抗犯罪，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督則是找偵查機(jī)關(guān)的茬，對立案監(jiān)督工作存在抵觸心理，在執(zhí)法理念、立案把關(guān)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等方面的偏差也容易導(dǎo)致對立案監(jiān)督工作的不配合。

（二）監(jiān)督對象及案件范圍不全面

從理論上講，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的客體是立案活動，既包括公安機(jī)關(guān)的立案活動，也包括檢察院自偵部門的立案活動，還應(yīng)包括法院自訴案件的立案活動。但對基層檢察院來說，監(jiān)督的指向一般是公安機(jī)關(guān)，檢察院內(nèi)部對自偵部門立案情況進(jìn)行監(jiān)督，到底屬于內(nèi)部監(jiān)督還是司法監(jiān)督，尚沒有統(tǒng)一的界定，監(jiān)督的效力也就很難保證。另外，人民法院既然可以成為刑事立案的主體，也理所當(dāng)然屬于監(jiān)督的對象，但目前有關(guān)法律法規(guī)中并沒有予以明確。

（三）監(jiān)督手段不完善

目前，檢察機(jī)關(guān)只有通過要求偵查機(jī)關(guān)出具不立案說明、通知偵查機(jī)關(guān)立案或者撤銷案件等手段，開展刑事立案監(jiān)督工作，監(jiān)督手段略顯簡單、薄弱，并且上述措施均具有程序性強(qiáng)但強(qiáng)制性弱的特點(diǎn)，往往使刑事立案監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中不能得到充分有效發(fā)揮。

（四）監(jiān)督線索渠道不暢通

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及工作實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)開展刑事立案監(jiān)督工作，案件線索主要來源于被害人申訴以及在審查案件卷宗過程中的發(fā)現(xiàn)。首先，在案件辦理過程中，人民群眾的法制觀念相對較為匱乏，對法律法規(guī)條文或個人權(quán)利知之甚少，即使其權(quán)利遭受侵犯，也往往知情不報；其次，實(shí)踐中要發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索需要辦案人具有敏銳的洞察力、較高的責(zé)任心及較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)通過審查偵查機(jī)關(guān)案卷材料，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索的情況也比較難；最后，刑事案件信息通報制度及信息共享平臺尚未全面建立，此項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（五）“兩法銜接”機(jī)制滯后

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制仍存在很多問題，從一定程度上影響了立案監(jiān)督工作的開展。一是信息共享平臺尚未建立，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)處于被動監(jiān)督的狀態(tài)。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對移送案件存在抵觸情緒。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)表面上積極配合，但實(shí)際上對該項(xiàng)工作存在抵觸、不滿情緒，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督妨礙了其權(quán)力的行使，增加了工作負(fù)擔(dān)等等。三是監(jiān)督行政案件是否移交專業(yè)性較強(qiáng)，立案標(biāo)準(zhǔn)難以把握。四是監(jiān)督行政單位移交案件缺乏統(tǒng)一文書，影響監(jiān)督的規(guī)范性。

三、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議

（一）努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，協(xié)調(diào)一致做好立案監(jiān)督工作

一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化意識，清除障礙，增強(qiáng)立案監(jiān)督自覺立案監(jiān)督中出現(xiàn)的新情況、新問題，立案監(jiān)督工作才會有新的起色。豎轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，摒棄配合優(yōu)先論等錯誤觀點(diǎn)，在工作中做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。另一方面，偵查機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)消除抵觸情緒，積極配合檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作，對于監(jiān)督過程中產(chǎn)生的分歧，應(yīng)積極通過正常的法律程序溝通解決。endprint

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

首先，通過法律的形式或者較高位階的規(guī)定的形式將刑事立案監(jiān)督的范圍、步驟、措施等予以詳細(xì)明確。例如，充實(shí)立案監(jiān)督案件的范圍，明確檢察院除對“當(dāng)立不立”、“不當(dāng)立亂立”、“不當(dāng)撤亂撤”幾種情形的監(jiān)督外，增加“立而不偵”、“有罪不究”、“以罰代刑”、“以勞教代刑”等案件的監(jiān)督。通過明確的立法授權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)全面且更為有效的監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)的刑事立案活動。明確檢察院的監(jiān)督對象，既包括公安機(jī)關(guān)，也包括檢察機(jī)關(guān)的自偵部門，還包括法院的自訴案件，從而把檢察院內(nèi)部監(jiān)督提升到司法監(jiān)督的高度，并有意識地增加對法院自偵案件立案情況的監(jiān)督，緩解對這兩方面監(jiān)督“先天不足”的狀況。規(guī)定當(dāng)被監(jiān)督對象影響檢察院在立案監(jiān)督過程中行使知情權(quán)、詢問權(quán)、督促權(quán)的情況下的救濟(jì)措施。其次，完善刑訴法中有關(guān)辦案期限的立法。在辦案實(shí)踐中，通常會發(fā)生以下現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)依法對偵查機(jī)關(guān)不立案的案件監(jiān)督立案后，偵查機(jī)關(guān)雖然立案，但是仍然不進(jìn)行細(xì)致偵查，導(dǎo)致案件“掛而不破”。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定偵查機(jī)關(guān)的結(jié)案時間，防止辦理案件久拖不決，提高辦案效率。再次，在法律中明確檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督部門具有一定的刑事案件調(diào)查權(quán)，并將該調(diào)查權(quán)的啟動時機(jī)、適用范圍、實(shí)施步驟、證據(jù)效力等予以明確。

（三）完善相關(guān)配套制度

第一，加強(qiáng)宣傳普法，拓寬監(jiān)督線索渠道，并要善于從新聞熱點(diǎn)中挖掘案件線索。擴(kuò)寬檢務(wù)公開形式，加強(qiáng)法制宣傳，使人民群眾了解、掌握法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，鼓勵人民群眾主動檢舉、申訴，擴(kuò)大立案監(jiān)督線索來源。檢察機(jī)關(guān)辦案人員也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作主動性，通過關(guān)注報紙、雜志等媒體信息，及時發(fā)現(xiàn)和掌握有價值的線索，進(jìn)而介入調(diào)查，使檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督職能真正發(fā)揮實(shí)效。

第二，建立完善刑事案件信息通報制度和備案審查制度。目前乳山市院、環(huán)翠區(qū)院等已與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)建立了信息通報制度，目的重在落實(shí)和發(fā)現(xiàn)問題。上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對基層院刑事案件信息通報制度落實(shí)情況的督導(dǎo)和檢查，使該項(xiàng)制度真正實(shí)現(xiàn)其價值。

第三，加強(qiáng)辦案人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有條件的單位可設(shè)置獨(dú)立部門負(fù)責(zé)立案監(jiān)督工作。應(yīng)進(jìn)一步整合現(xiàn)有資源，挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員承擔(dān)此項(xiàng)工作，同時加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高辦案人員敢于和善于監(jiān)督的責(zé)任意識，增強(qiáng)提高辦案人員的業(yè)務(wù)水平。

第四，完善“兩法銜接”工作機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，并爭取黨委、人大、政協(xié)等的支持。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法部門，搭建行政執(zhí)法與刑事司法工作信息共享互通平臺，并明確牽頭部門，促進(jìn)“兩法銜接”工作順利開展。

注釋：

廖繼林.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的法律思考.檢察理論研究.1996（1）.

吳道明.對公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件如何開展立案監(jiān)督.中國刑事法雜志.1997（5）（總第29期）.endprint