鄭 軍, 王啟敏

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院, 安徽 蚌埠 233030)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧:發(fā)展困境與改革創(chuàng)新

鄭 軍, 王啟敏

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院, 安徽 蚌埠 233030)

從精準(zhǔn)扶貧視角,針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧還存在扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)、扶貧政策不精準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目不精準(zhǔn)、扶貧服務(wù)不精準(zhǔn)、扶貧績(jī)效不精準(zhǔn)等問題,基于扶貧瞄準(zhǔn)理論和“六個(gè)精準(zhǔn)”思想,分析精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未來發(fā)展方向。研究發(fā)現(xiàn):我國(guó)應(yīng)通過精確瞄準(zhǔn)貧困人口、加強(qiáng)保險(xiǎn)與扶貧政策的協(xié)調(diào)配合、落實(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任、專注農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)、差異化監(jiān)管貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等推進(jìn)扶貧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完善,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧功能發(fā)揮,有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn); 精準(zhǔn)扶貧; 困境; 改革

2013年11月,習(xí)近平考察湖南時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧思想。2014年3月,習(xí)近平再次提出重點(diǎn)施策,注重扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn),實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。2015年6月,習(xí)近平提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”思想,大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。2016年6月,保監(jiān)會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)工作的意見》,重點(diǎn)提出精準(zhǔn)對(duì)接農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)需求,指明了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)助推脫貧攻堅(jiān)主體作用,明確了精準(zhǔn)扶貧中保險(xiǎn)的支持保障措施和服務(wù)工作機(jī)制,為行業(yè)指明了努力的方向。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)扶貧的指導(dǎo)和目標(biāo),也是扶貧戰(zhàn)略的新要求。基于精準(zhǔn)扶貧視角研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對(duì)策,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展意義重大。

一、 文獻(xiàn)回顧

隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)接精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧,眾多學(xué)者對(duì)這一問題的相關(guān)研究主要集中在兩方面:一是如何利用保險(xiǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。如付正認(rèn)為保險(xiǎn)工具是當(dāng)下農(nóng)村金融改革背景下實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要方式,并從保險(xiǎn)公司、政府和農(nóng)戶多角度分析了扶貧的重點(diǎn),提出保險(xiǎn)公司參與扶貧的優(yōu)勢(shì)以及使用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策和措施[1]。李鴻敏結(jié)合河北省“阜平模式”,強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧風(fēng)險(xiǎn)管理重要性的同時(shí),呼吁農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧離不開政府的扶持,以及保險(xiǎn)公司在開發(fā)新險(xiǎn)種、加強(qiáng)貧困地區(qū)保險(xiǎn)宣傳和支持保障等方面的措施[2]。二是闡述農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧現(xiàn)狀,提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)接精準(zhǔn)扶貧過程中應(yīng)注意的問題。如譚正航從精準(zhǔn)扶貧視角出發(fā),分析我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧存在扶貧困境,認(rèn)為法律是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的基本保障,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧法律制度不完善是扶貧困境存在的重要原因,并從法律制度、立法體系等角度提出完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的意見[3]。王克啟在全面分析我國(guó)貧困地區(qū)現(xiàn)狀后,從保險(xiǎn)服務(wù)體系、大病保險(xiǎn)、產(chǎn)品開發(fā)和管理等方面提出保險(xiǎn)做好精準(zhǔn)扶貧的新思路、新戰(zhàn)略[4]。劉永剛在分析涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)問題的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)業(yè)作為風(fēng)險(xiǎn)管理的工具具有天然的優(yōu)勢(shì)地位,保險(xiǎn)業(yè)可以與涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)積極互動(dòng),從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、民生保險(xiǎn)和支農(nóng)融資等方面充分發(fā)揮作用,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[5]。

目前,絕大多數(shù)文獻(xiàn)注重的是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如何對(duì)接精準(zhǔn)扶貧,沒有系統(tǒng)地審視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧,忽略了精準(zhǔn)扶貧思想對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助推脫貧工作的要求以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法得到滿足時(shí)產(chǎn)生的問題。因而,在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)接精準(zhǔn)扶貧之前,有必要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新要求以及二者存在的矛盾進(jìn)行分析,以提出針對(duì)性的意見幫助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧功能發(fā)揮,有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施。

二、 精準(zhǔn)扶貧對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出新的要求

基于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理理論,保險(xiǎn)市場(chǎng)作為風(fēng)險(xiǎn)管理工具在化解和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),減少損失及預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮重要作用。在扶貧中,保險(xiǎn)防災(zāi)減損的職能有助于扶貧對(duì)象提升自身能力,主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償職能也保障了扶貧對(duì)象不會(huì)因?yàn)?zāi)致貧返貧,用保險(xiǎn)的方式緩解扶貧理念缺乏公平性的特征。另外,保險(xiǎn)資源可助力扶貧項(xiàng)目的審核和監(jiān)督,甄別扶貧推進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇等。但從精準(zhǔn)扶貧視角來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧還存在一些突出問題和扶貧困境,如扶貧對(duì)象識(shí)別、扶貧項(xiàng)目安排、保險(xiǎn)補(bǔ)貼及扶貧到戶措施不精準(zhǔn)等,制約其扶貧功能發(fā)揮。

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制分為三個(gè)步驟:第一,精準(zhǔn)識(shí)別,精確瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象并為貧困人口建檔立卡;第二,在掌握貧困人口致貧原因和脫貧需求后,制定不同的策略和措施;第三,精準(zhǔn)管理扶貧,包括對(duì)扶貧對(duì)象以及扶貧績(jī)效的兩方面管理[6]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧也應(yīng)做到這三點(diǎn),根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特色和保險(xiǎn)需求,在一定的程序下運(yùn)用保險(xiǎn)扶貧工具,做到識(shí)別對(duì)象、措施以及管理精確。結(jié)合《關(guān)于做好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)工作的意見》(下文稱為《意見》),精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧應(yīng)確保對(duì)象精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、服務(wù)精準(zhǔn)、成效精準(zhǔn)。

1.扶貧對(duì)象精準(zhǔn)

準(zhǔn)確識(shí)別需要扶持的貧困人口和家庭是使扶貧精準(zhǔn)的前提條件,如今我國(guó)通過民主評(píng)議和建檔立卡識(shí)別貧困人口[7]。

《意見》強(qiáng)調(diào),在精準(zhǔn)扶貧下,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困家庭和人口。首先可借助精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制,明確重點(diǎn)扶持對(duì)象為貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)、重點(diǎn)扶貧開發(fā)的縣區(qū),尤其是已建檔立卡的貧困地區(qū)。其次在技術(shù)上盡快做到保險(xiǎn)信息與建檔立卡信息對(duì)接,從而幫助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加精準(zhǔn)識(shí)別保險(xiǎn)扶貧對(duì)象。最后對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)施特惠政策,主要采取下調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率、提升保障水平、區(qū)別監(jiān)管以及提高理賠水平等措施提高農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)水平。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為依托,向貧困群眾提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù),提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.扶貧措施精準(zhǔn)

(1) 創(chuàng)新保險(xiǎn)扶貧政策。①完善精準(zhǔn)扶貧保險(xiǎn)支持保障措施。其目的是為促進(jìn)保險(xiǎn)扶貧精準(zhǔn)度、保障保險(xiǎn)扶貧力度,主要包括鼓勵(lì)多種方式購買保險(xiǎn),差異化管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧業(yè)務(wù)及加強(qiáng)消費(fèi)者教育等措施。以保險(xiǎn)消費(fèi)者維權(quán)為例,只有了解和掌握相關(guān)保險(xiǎn)知識(shí),才能更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。貧困地區(qū)保險(xiǎn)消費(fèi)者缺少接受知識(shí)的途徑,要加強(qiáng)其權(quán)益維護(hù)離不開對(duì)貧困地區(qū)保險(xiǎn)消費(fèi)者的教育。由保監(jiān)會(huì)及各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)確定項(xiàng)目和師資,以保險(xiǎn)扶貧服務(wù)政策為主要方向,保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理為主要內(nèi)容,扶貧干部和貧困農(nóng)戶為主要培訓(xùn)對(duì)象,致力于提高貧困人群保險(xiǎn)意識(shí)和運(yùn)用保險(xiǎn)工具分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。②完善脫貧攻堅(jiān)保險(xiǎn)服務(wù)工作機(jī)制。保險(xiǎn)服務(wù)工作機(jī)制的主體是各保監(jiān)局、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)業(yè)社團(tuán)組織,在脫貧攻堅(jiān)中,完善工作機(jī)制主要包括強(qiáng)化組織統(tǒng)籌、完善精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)制度、嚴(yán)格考核督查并且加強(qiáng)總結(jié)宣傳等?！兑庖姟分赋?為確保各項(xiàng)工作有序開展,強(qiáng)化組織統(tǒng)籌尤為重要,各保監(jiān)局和省級(jí)扶貧部門可在工作和信息上加強(qiáng)合作,如工作聯(lián)動(dòng)、信息共享和政策互動(dòng),推動(dòng)相關(guān)配套政策落實(shí)。

(2) 重視扶貧與保險(xiǎn)業(yè)信息共享。保險(xiǎn)以大數(shù)法則為理論基礎(chǔ),運(yùn)用數(shù)據(jù)和信息具體操作經(jīng)營(yíng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散和管理。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧離不開現(xiàn)代的技術(shù),大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨使現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活趨向數(shù)據(jù)化、信息化,也為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。扶貧信息與保險(xiǎn)業(yè)信息對(duì)接,建檔立卡信息與保險(xiǎn)信息共享,不僅能促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)型升級(jí),更有助于政府及保險(xiǎn)監(jiān)管部門時(shí)刻掌握保險(xiǎn)扶貧進(jìn)展,準(zhǔn)確評(píng)估監(jiān)測(cè)政策實(shí)施成效。當(dāng)然,信息共享平臺(tái)的建立需要保險(xiǎn)監(jiān)管部門與各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的通力合作,從信息共享平臺(tái)至監(jiān)測(cè)評(píng)估制度等方面建立長(zhǎng)效的工作機(jī)制。

扶貧信息與保險(xiǎn)業(yè)信息的共享平臺(tái)不僅體現(xiàn)在技術(shù)上進(jìn)步,更是農(nóng)險(xiǎn)扶貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和宣傳推廣。保險(xiǎn)監(jiān)管部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)以增強(qiáng)貧困人口風(fēng)險(xiǎn)分散能力以及保險(xiǎn)意識(shí)為目標(biāo),總結(jié)各地保險(xiǎn)扶貧好的做法、成功案例和工作成效作為示范典型,在各貧困地區(qū)宣傳推廣,利用帶動(dòng)效應(yīng)鼓舞各地區(qū)因地制宜借鑒學(xué)習(xí)。宣傳表彰先進(jìn),推廣典型經(jīng)驗(yàn),營(yíng)造良好氛圍,凝聚正能量。

3.扶貧服務(wù)精準(zhǔn)

(1) 開發(fā)針對(duì)性的扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品。扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)充分考慮農(nóng)戶致貧原因和脫貧需求,結(jié)合致貧因素以及農(nóng)戶的保障需求,滿足不同種類、不同深度的保險(xiǎn)需求,研發(fā)針對(duì)性的扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品。①要加大投入,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障作用,不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)產(chǎn)品規(guī)模。②要充分結(jié)合扶持地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色和資源優(yōu)勢(shì),立足各貧困地區(qū)研發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),如指數(shù)保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)等不同于傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的險(xiǎn)種,使農(nóng)戶能得到更加全面的保障。③探索開展覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),如保障更高的組合型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,協(xié)助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得信貸支持。

(2) 提供多層次的保險(xiǎn)服務(wù)。①農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)精準(zhǔn)對(duì)接需求,創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù),并提供多層次的保險(xiǎn)服務(wù)。②貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的理賠尤為重要,要從快從簡(jiǎn)、應(yīng)賠快賠,切實(shí)做好災(zāi)后賠付,特別是災(zāi)后響應(yīng)、賠款發(fā)放、異地理賠以及保險(xiǎn)服務(wù)等。③快速響應(yīng)機(jī)制以及異地理賠綠色通道對(duì)受災(zāi)地區(qū)農(nóng)戶至關(guān)重要,可迅速查勘理賠并及時(shí)確定發(fā)放保險(xiǎn)賠款,在服務(wù)方面不區(qū)別對(duì)待貧困地區(qū)農(nóng)戶與城市居民,努力幫助農(nóng)戶恢復(fù)生產(chǎn)。④重視新技術(shù)的開發(fā)和利用,以太平洋財(cái)險(xiǎn)的“e農(nóng)險(xiǎn)”為例,即通過“e農(nóng)險(xiǎn)”的3S技術(shù)采集空間圖形,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)情、準(zhǔn)確評(píng)估災(zāi)情,遠(yuǎn)程收集承保資料,輔助查勘定損。

4.扶貧成效精準(zhǔn)

基于委托代理理論,委托人設(shè)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人以達(dá)到自身效益最大化,結(jié)合我國(guó)扶貧項(xiàng)目以省為主、分級(jí)負(fù)責(zé)的特點(diǎn),在扶貧項(xiàng)目各個(gè)主體間存在不同的委托代理關(guān)系,扶貧各主體可能存在利益沖突和信息不對(duì)稱,各主體間產(chǎn)生博弈,影響扶貧總體實(shí)際成效的廣度和精度[8]。

扶貧成效精準(zhǔn)主要體現(xiàn)在成效評(píng)估上,即建立精確的評(píng)估制度和嚴(yán)格的考核督查,規(guī)范主體行為,減少主體間沖突。首先是評(píng)估制度,要確立合適的指標(biāo),構(gòu)建保險(xiǎn)扶貧專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度,以保監(jiān)局及各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)送數(shù)據(jù)資料為主要方式監(jiān)測(cè)評(píng)估各機(jī)構(gòu)工作開展情況。其次結(jié)合劉冬梅的觀點(diǎn),應(yīng)該在充分考慮貧困地區(qū)發(fā)展情況的基礎(chǔ)上選定瞄準(zhǔn)目標(biāo)并進(jìn)行成效評(píng)估[9]。

三、 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧的矛盾

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一,農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害和巨災(zāi)損失難以避免。《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:2016年全國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積2 622萬公頃,絕收面積290萬公頃。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性,農(nóng)戶承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種分散風(fēng)險(xiǎn)的工具,在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中逐漸受到重視,規(guī)模和種類也不斷擴(kuò)大。2012年以來,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一共為8.7億農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障5.9萬億元,承保主要農(nóng)作物14.5億畝,占整個(gè)農(nóng)村播種面積的59%。可見,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)民收入、產(chǎn)業(yè)扶貧以及提高農(nóng)民資信方面脫貧效應(yīng)顯著,對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控,推進(jìn)農(nóng)村脫貧致富起到了重要作用。

依據(jù)資源分配理論,資源的稀缺性相對(duì)于人的無限需求要求在利用較少的資源的前提下取得較大的效益[10]。作為稀缺性資源的扶貧資金,在扶貧社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)發(fā)展不健全的環(huán)境下,政府及市場(chǎng)都很難做到資源有效配置[11]。

結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧存在的熱點(diǎn)問題,從精準(zhǔn)扶貧視角出發(fā),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧還存在一些矛盾,制約到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧功能的發(fā)揮。

1.扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)

“小康不小康,關(guān)鍵在老鄉(xiāng)?！蔽覈?guó)5 575萬貧困人口幾乎都集中在農(nóng)村,以農(nóng)業(yè)為主要生活來源。農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受災(zāi)害影響大且家庭經(jīng)濟(jì)收入波動(dòng)大。農(nóng)業(yè)災(zāi)害一旦發(fā)生,其帶來的損失是巨大的,尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)民,可能會(huì)損失幾年積累的財(cái)富,因?yàn)?zāi)返貧。由于貧困群體的識(shí)別存在目標(biāo)偏離的現(xiàn)象,為使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧有效,必須準(zhǔn)確識(shí)別瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象,使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正惠及貧困人群。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)問題突出。①我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則,暫時(shí)沒有健全精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)與識(shí)別機(jī)制,有需求的農(nóng)戶反而無法獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障。尤其是貧困地區(qū),因農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等原因,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)尚未惠及。②扶貧綱要實(shí)施的中期評(píng)估中提及識(shí)別貧困人群可能會(huì)偏離目標(biāo),即貧困農(nóng)戶扶貧資源在配置時(shí)被非貧困農(nóng)戶排擠而喪失扶持[12]。非貧困農(nóng)戶主要是基礎(chǔ)較好的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的中小企業(yè),識(shí)別偏離目標(biāo)不僅影響扶貧精準(zhǔn),也浪費(fèi)大量扶貧資源。例如,生產(chǎn)能力強(qiáng)的農(nóng)戶對(duì)高射炮人工降雨、疫情防控等保險(xiǎn)服務(wù)、小額信貸等產(chǎn)業(yè)脫貧保險(xiǎn)的利用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大多數(shù)的貧困農(nóng)戶,扶貧保險(xiǎn)不僅能幫助其穩(wěn)定收入,還能拓寬資金來源,提高經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展能力。而對(duì)于多數(shù)商品化程度低的貧困農(nóng)戶,不僅是扶貧保險(xiǎn)服務(wù),在公路、水利工程等資源中的獲益更少。如此,扶貧資源偏離了真正的貧困人口,扶貧瞄準(zhǔn)偏離了真正的貧困對(duì)象。

2.扶貧政策不精準(zhǔn)

根據(jù)效用原理,期望效應(yīng)最大化對(duì)農(nóng)戶是否購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的影響超過期望利益最大。農(nóng)民因收入水平低而無力承保時(shí),通常選擇風(fēng)險(xiǎn)自留,政府承擔(dān)高比例保費(fèi)補(bǔ)貼時(shí)才愿意參保。補(bǔ)貼政策影響農(nóng)戶的保障水平以及保險(xiǎn)公司積極性,補(bǔ)貼政策問題直接反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與扶貧政策的協(xié)調(diào)性。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼主要指保費(fèi)補(bǔ)貼,項(xiàng)目單一且部分補(bǔ)貼率較低,一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害,對(duì)農(nóng)戶損失的彌補(bǔ)微乎其微。各農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司是保險(xiǎn)扶貧工作的重要組成部分,保費(fèi)補(bǔ)貼也是公司運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要激勵(lì),若保費(fèi)補(bǔ)貼單一,很難調(diào)動(dòng)公司供給產(chǎn)品提供服務(wù)的積極性,影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧工作績(jī)效。同時(shí),保費(fèi)補(bǔ)貼要考慮地方財(cái)政現(xiàn)實(shí),貧困地區(qū)財(cái)政收入小,若按照固定比例分?jǐn)偙ＹM(fèi)會(huì)給貧困地區(qū)帶來較大的財(cái)政壓力。以上問題直接反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的重要性。

王韌等根據(jù)湖南省自實(shí)施補(bǔ)貼政策后的2008—2012年統(tǒng)計(jì)及保險(xiǎn)年鑒數(shù)據(jù),結(jié)合保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)扶貧效率評(píng)價(jià)體系,得出目前湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼扶貧效率處于良好等級(jí)稍微偏低的位置,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扶貧效率尚可,但同時(shí)也存在一些問題[13]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與扶貧政策協(xié)調(diào)配合情況直接影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼精準(zhǔn)度與合理性。由于政策實(shí)施力度不夠以及保險(xiǎn)公司參與積極性等原因,保險(xiǎn)與扶貧政策體系協(xié)調(diào)配合較差,難以實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)與扶貧無縫對(duì)接。主要體現(xiàn)在保險(xiǎn)尚未進(jìn)入各級(jí)扶貧規(guī)劃及政策支持體系,建檔立卡信息未與保險(xiǎn)信息對(duì)接,基層組織尚未在產(chǎn)品宣傳介紹、理賠等服務(wù)中發(fā)揮作用。扶貧政策的實(shí)施離不開扶貧部門與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的通力合作,扶貧規(guī)劃囊括保險(xiǎn)扶貧后,才能從政策層面督促各級(jí)扶貧部門支持配合保險(xiǎn)監(jiān)管部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),從而促進(jìn)扶貧政策全面落實(shí)。

3.扶貧項(xiàng)目不精準(zhǔn)

扶貧項(xiàng)目是以減貧為目標(biāo)幫助貧困人口脫離貧困循環(huán)的項(xiàng)目。它是以貧困人口為對(duì)象,以扶持脫貧為宗旨,在一段時(shí)期內(nèi)按一定章程配置資金、物力、人力等資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)[14]。

目前,我國(guó)保險(xiǎn)扶貧需求供給問題突出,農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)需求較低,但在保險(xiǎn)市場(chǎng)上供給也有明顯的缺位現(xiàn)象,這些問題的存在易造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)安排不精準(zhǔn)[15]。據(jù)2014年《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù),1 512位受訪者中只有44.4%的小農(nóng)戶參與了投保,該比例遠(yuǎn)低于參保率約90%的新型經(jīng)營(yíng)主體。由此可見,當(dāng)前我國(guó)小規(guī)模農(nóng)戶投保積極性不高,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)排斥問題明顯。究其主要原因:①農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種與農(nóng)戶需求不協(xié)調(diào),風(fēng)險(xiǎn)大且集中的農(nóng)產(chǎn)品和項(xiàng)目無合適的保險(xiǎn)和政府政策補(bǔ)助,相反政策列明的保險(xiǎn)農(nóng)戶需要不足。②農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類少,一般以省為單位統(tǒng)一保障范圍、費(fèi)率和保額,不僅限制農(nóng)戶的可選擇性,統(tǒng)一的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品也無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件各異的地區(qū);多為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種,缺少創(chuàng)新性險(xiǎn)種,產(chǎn)品保障針對(duì)性弱。③農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目多數(shù)注重?fù)p失補(bǔ)償,很少有鼓勵(lì)農(nóng)戶自我脫貧的保險(xiǎn)項(xiàng)目,缺少“造血功能”。

4.扶貧服務(wù)不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)不同地區(qū)的特色和扶貧對(duì)象的需求采取不同的扶貧策略,在瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象的基礎(chǔ)上配置資源,滿足多種類多層次的需求[16]。但是我國(guó)目前的農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)不足,導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)到戶措施很難精準(zhǔn)。①我國(guó)貧困地區(qū)缺少完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施,尤其欠缺專業(yè)、精準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧服務(wù),導(dǎo)致扶貧保險(xiǎn)難以精準(zhǔn)確定對(duì)象、識(shí)別貧困農(nóng)戶。②保險(xiǎn)產(chǎn)品跟不上扶貧需求,設(shè)計(jì)和研發(fā)籠統(tǒng)且傳統(tǒng),不立足扶貧地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特色;保險(xiǎn)服務(wù)無法滿足扶貧要求,缺少保險(xiǎn)知識(shí)宣傳和貧困地區(qū)保險(xiǎn)專業(yè)人才。以國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為例,國(guó)元保險(xiǎn)目前共有63種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主,其中僅有安徽省超級(jí)雜交水稻高溫?zé)岷χ笖?shù)保險(xiǎn)、安徽省水稻天氣指數(shù)和小麥天氣指數(shù)保險(xiǎn)三種指數(shù)保險(xiǎn),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額貸款保險(xiǎn)、家庭農(nóng)場(chǎng)貸款保證保險(xiǎn)兩種貸款保險(xiǎn)及三種組合保險(xiǎn)。國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司立足安徽,以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)新農(nóng)村建設(shè),但從目前公司產(chǎn)品來看,缺少目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、高保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),詳見表1。

表1 國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

資料來源： 國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司。

5.扶貧績(jī)效不精準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在脫貧攻堅(jiān)中的作用不可否定并且已有部分成效,但是從扶貧總體情況來看其績(jī)效還有待提高。①防控農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧與返貧方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用一般,注重農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失賠償,保障功能有限。以國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司河南省種植保險(xiǎn)條款為例,每畝保險(xiǎn)金額為487元,水稻不同生長(zhǎng)時(shí)期最高賠償標(biāo)準(zhǔn)不同,僅成熟期按保額賠償,若發(fā)生災(zāi)害,農(nóng)民能夠獲得的賠償有限,甚至無法彌補(bǔ)生產(chǎn)時(shí)人力物力的投入。②農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)效益不高,普遍虧損,經(jīng)營(yíng)難以持續(xù)。由于農(nóng)業(yè)周期性和季節(jié)性的特點(diǎn),一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi),損失嚴(yán)重,保險(xiǎn)公司一般難以承受。農(nóng)民收入水平低,農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)一般較低,保險(xiǎn)公司不僅收入少還承擔(dān)巨大的損失風(fēng)險(xiǎn),詳見表2。

表2 2008—2015年安徽省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付情況

數(shù)據(jù)來源： 2007—2016中國(guó)保險(xiǎn)年鑒及國(guó)研網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。

由表2可以看出,2010年安徽農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高達(dá)78.98%,而保費(fèi)收入只占地區(qū)生產(chǎn)總值的0.100 922%。2013-2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率平均水平為60.59%,保費(fèi)收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比例為0.091 893%,賠付率較高,保費(fèi)收入低。

四、 精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的改革與創(chuàng)新

1.對(duì)接保險(xiǎn)信息與建檔立卡信息

由于貧困農(nóng)戶被非貧困農(nóng)戶排擠,貧困群體的識(shí)別存在目標(biāo)偏離的現(xiàn)象。精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口確保對(duì)象精準(zhǔn),能大大提高扶貧資金利用效率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧可借助精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制,重點(diǎn)扶持連片特困地區(qū),特別是建檔立卡的貧困地區(qū)和人口,幫助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧資金、扶貧項(xiàng)目準(zhǔn)確投入貧困農(nóng)戶。這需要政策上保險(xiǎn)信息與建檔立卡信息有效對(duì)接,技術(shù)上政府扶貧信息與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)快速共享,幫助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加精準(zhǔn)識(shí)別保險(xiǎn)扶貧對(duì)象,保證保險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目在充分掌握貧困人口致貧原因、脫貧需求后,對(duì)扶貧對(duì)象采用不同的扶貧方式。扶貧對(duì)象沒有脫貧后持續(xù)發(fā)展能力的,提供彌補(bǔ)損失、偏重保障的民生保險(xiǎn)服務(wù);對(duì)于有發(fā)展能力的對(duì)象,提供產(chǎn)業(yè)脫貧、小額信貸等保險(xiǎn)扶貧資源。

2.加強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與扶貧政策的配合

創(chuàng)設(shè)保險(xiǎn)扶貧政策,完善保險(xiǎn)支持保障措施和服務(wù)機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧對(duì)扶貧政策提出的新要求。結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與扶貧政策協(xié)調(diào)配合情況較差的現(xiàn)狀,扶貧資源配置離不開政府與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展必須與扶貧政策協(xié)調(diào)配合,整合資源,促進(jìn)自身改革創(chuàng)新,為扶貧貢獻(xiàn)力量。

保險(xiǎn)應(yīng)作為扶貧規(guī)劃的一部分共同構(gòu)成各地扶貧辦的政策體系,享受在政策、資金及數(shù)據(jù)等方面的支持。①結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼、扶貧資金、社會(huì)捐贈(zèng)等途徑降低農(nóng)戶實(shí)際支付的保費(fèi),堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作,使扶貧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正惠及貧困農(nóng)戶。②結(jié)合建檔立卡信息對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等給予保費(fèi)補(bǔ)貼,注重扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)性,提高扶貧資金使用效率。③保險(xiǎn)扶貧資源的精準(zhǔn)配置離不開對(duì)各地區(qū)貧困原因及脫貧需求的考量,這需要通過政府統(tǒng)籌安排,解決市場(chǎng)機(jī)制無法解決的問題,并結(jié)合地區(qū)特色制定不同的扶貧策略,有計(jì)劃地將扶貧資源分配在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、教育等領(lǐng)域。對(duì)于缺少保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的,則加大保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)及人員聘用,幫助貧困人口健全保險(xiǎn)服務(wù)。

3.落實(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)助推脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為助推脫貧攻堅(jiān)的主體,要強(qiáng)化主體責(zé)任,將資源向貧困地區(qū)和貧困人群傾斜。同時(shí)要維持好保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身利益和社會(huì)責(zé)任之間的關(guān)系,構(gòu)建扶貧支持機(jī)制如資源分配、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估考核等,從基層機(jī)構(gòu)抓起為保險(xiǎn)扶貧提供動(dòng)力。加大貧困地區(qū)分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè),持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)、村兩級(jí)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè),使“面對(duì)面”服務(wù)貧困戶成為可能。

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的主體,應(yīng)滿足農(nóng)戶多層次、多方面的保險(xiǎn)需求,肩負(fù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和保險(xiǎn)服務(wù)重任。研發(fā)時(shí)必須充分考慮扶貧地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、農(nóng)戶需求等因素,立足實(shí)際研發(fā)合適的產(chǎn)品。同時(shí)向扶貧對(duì)象宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí),講解保險(xiǎn)產(chǎn)品,從知識(shí)層面上扶助農(nóng)民脫貧,滿足扶貧對(duì)象需要。扶貧工作的開展離不開專業(yè)人才,保險(xiǎn)扶持貧困地區(qū)離不開保險(xiǎn)人才和技術(shù)的投入。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可從員工屬地化及增加福利兩方面入手。首先在貧困地區(qū)吸收就業(yè),著重培養(yǎng)貧困地區(qū)保險(xiǎn)專業(yè)人才。其次增加貧困地區(qū)分支機(jī)構(gòu)員工福利,留下愿意服務(wù)貧困地區(qū)的專業(yè)人才。

4.差異化監(jiān)管貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

精準(zhǔn)扶貧根據(jù)不同地區(qū)的特色和需求采取扶貧策略,在瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象的基礎(chǔ)上配置資源,滿足多種類多層次的需求。僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無法在其尚不完善的貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)扶貧資源的統(tǒng)籌調(diào)配,需要政府在一定程度上統(tǒng)籌安排,在扶貧資源、社會(huì)救濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面差異化監(jiān)管貧困地區(qū)。

對(duì)貧困地區(qū)保險(xiǎn)試點(diǎn)、產(chǎn)品審批以及費(fèi)率監(jiān)管方面不同于一般化保險(xiǎn)監(jiān)管,作為差異化監(jiān)管主體的保監(jiān)會(huì)應(yīng)做到:對(duì)特困地區(qū)、邊疆地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)優(yōu)先審批,積極支持扶貧保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的開辦;差異監(jiān)管保險(xiǎn)審批工作,貧困地區(qū)保險(xiǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)于非貧困地區(qū)審批、備案,鼓勵(lì)研發(fā)和推廣保障高、覆蓋風(fēng)險(xiǎn)多的產(chǎn)品,鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金進(jìn)入。

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DevelopmentPredicamentandInnovationofAgriculturalInsurancefromPerspectiveofPrecisePovertyAlleviation

ZhengJun,WangQimin

(Financial School, Anhui University of Finance And Economics, Bengbu 233030, China)

From accurate perspective for poverty alleviation,China’s agricultural insurance is not accurate, such as poverty alleviation object, policy of poverty alleviation, poverty alleviation project and service. Based on the theory of target for poverty alleviation and “six precision” thought, it is found that China should focus on poverty alleviation object, policy, insurance products and services. However, it is necessary should the insurance institutes that undertake responsibility to be supervised strictly but differently. It may promote agricultural insurance precise function for poverty alleviation effectively.

agricultural insurance; precise poverty alleviation; predicament; reform

2017-05-03

安徽省哲社規(guī)劃項(xiàng)目(AHSKQ2015D28); 安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目(gxyqZD2016091)。

鄭 軍(1976-),男,重慶人,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)教授,博士。

2095-5464(2017)05-0560-06

DF 438.4

A

【責(zé)任編輯祝穎】