侯迎忠

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院， 廣東 廣州 510420)

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新媒體時代政府新聞發(fā)布制度創(chuàng)新與路徑選擇

侯迎忠

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院， 廣東 廣州 510420)

我國政府新聞發(fā)布制度30多年的建設(shè)與發(fā)展經(jīng)歷了以對外宣傳為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度初步建立期，以政府傳播與危機公關(guān)為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度全面建設(shè)期，以信息公開與危機溝通為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度完善與創(chuàng)新期，以新媒體技術(shù)為支撐的新聞發(fā)布與政民溝通互動模式形成及新聞發(fā)布信息公開工作全面提升時期。目前存在制度建設(shè)缺乏法律保障、新聞發(fā)布質(zhì)量不高、新聞發(fā)言人素質(zhì)良莠不齊、信息發(fā)布不及時、某些地方新聞發(fā)布制度建設(shè)流于形式，新聞發(fā)布效果評估與保障機制不健全等問題。今后一段時期，政府新聞發(fā)布制度建設(shè)的重點及趨勢在于：新聞發(fā)言人隊伍的專業(yè)化、新聞發(fā)布形式的多樣化、新聞發(fā)布納入政府公關(guān)與應(yīng)急管理系統(tǒng)、新聞發(fā)布績效考核與問責(zé)制度建立健全等。

新聞發(fā)布； 新聞發(fā)言人； 政府傳播； 政府公關(guān)

一、我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)歷程及現(xiàn)狀

我國政府新聞發(fā)布制度經(jīng)過30多年的建設(shè)與發(fā)展，經(jīng)歷了從制度初創(chuàng)到逐漸成熟，從單一宣傳功能到傳播與公關(guān)功能的幾個發(fā)展階段。

第一階段：1983年至2002年，以對外宣傳為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度初步建立期。

我國政府新聞發(fā)布制度初步建立于1983年，外交部首先設(shè)立新聞發(fā)言人，定期召開新聞發(fā)布會回應(yīng)中外記者提問，從其建立初衷來看還是以處理外交事務(wù)、對外宣傳中國為主要目的。1991年1月，國務(wù)院新聞辦公室組建，其主要職責(zé)是“推動中國媒體向世界說明中國，包括介紹中國的內(nèi)外方針政策、經(jīng)濟社會發(fā)展情況，以及中國的歷史和中國科技、教育、文化等發(fā)展情況。通過指導(dǎo)協(xié)調(diào)媒體對外報道，召開新聞發(fā)布會，提供書籍資料及影視制品等方式對外介紹中國……與有關(guān)部門合作開展對外交流活動”。從這些職責(zé)介紹來看，國新辦的首要任務(wù)還在于對外宣傳中國，推進中西文化交流，對外傳播中國形象等。

這一時期，雖然從外交部到國新辦乃至國務(wù)院各部委、全國人大、全國政協(xié)等機構(gòu)都已建立起新聞發(fā)布制度，但各省(市)及以下政府機構(gòu)的新聞發(fā)布制度尚未全面建立，只有少數(shù)省(市)嘗試建立這一制度。1999年，處在改革開放前沿的廣東成為第一個正式建立新聞發(fā)言人制度的省份。而作為改革開放最前沿的深圳市，是最早建立新聞發(fā)布制度的地方政府?！?983年，深圳市蛇口工業(yè)區(qū)就召開了首個新聞發(fā)布會，1985年深圳市又設(shè)立了三個層次的政府新聞發(fā)言人，回應(yīng)境內(nèi)外媒體對深圳特區(qū)的關(guān)注，其中市政府還設(shè)立首席發(fā)言人，由市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！迸c深圳毗鄰的廣州市新聞發(fā)布制度建設(shè)起步也較早，“1989年開始建立新聞發(fā)布制度，1999年設(shè)立市政府信息中心”，2001年起實施廣州市對外新聞發(fā)布制度，隨后兩年，廣州市連續(xù)制定和下發(fā)《廣州市人民政府新聞工作管理規(guī)定》和《2003年廣州市人民政府新聞發(fā)布會總體規(guī)劃》，“進一步強化政府新聞工作的制度化、規(guī)范化、程序化，并率先出臺我國政府信息公開領(lǐng)域第一部地方政府規(guī)章——《廣州市政府信息公開規(guī)定》”。深圳市和廣州市圍繞新聞發(fā)布制度建設(shè)推出的一系列舉措不僅標志著我國地方政府新聞發(fā)布制度建設(shè)的開端，也為其他地方政府推行新聞發(fā)布制度提供了經(jīng)驗借鑒。

這一階段新聞發(fā)布制度建設(shè)的主要特點在于，以對外宣傳為主導(dǎo)，以向國內(nèi)外記者介紹、宣傳本國本地社會經(jīng)濟發(fā)展狀況為主，發(fā)布規(guī)模相對較小。召開新聞發(fā)布會次數(shù)較少，新聞發(fā)言人大多沒有經(jīng)過嚴格的專業(yè)培訓(xùn)，更沒有專門的新聞發(fā)言人培訓(xùn)機制，制度建設(shè)的諸多重要環(huán)節(jié)尚未涉及。

第二階段：2003年至2007年，以政府傳播與危機公關(guān)為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度全面建設(shè)期。

2003年的非典危機，使黨和政府充分認識到建立各級政府新聞發(fā)布制度的必要性與緊迫性。新聞發(fā)布的功能也由對外宣傳擴展至政府傳播與危機公關(guān)。制度建設(shè)開始從外交部、國務(wù)院新聞辦這兩個標志性的“點”向全國各省市“面”的輻射。上海市從2003年6月3日起推行新聞發(fā)言人制度，規(guī)定每兩周舉行一次發(fā)布會。隨后，云南省，以及南京、青島等市先后建立起新聞發(fā)布制度。2004年4月，《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下對外宣傳工作的意見》明確指出：“建立中央對外宣傳辦公室、國務(wù)院各部委及省級政府三個層次的新聞發(fā)布工作機制，明確職責(zé)，注重策劃，加大對新聞發(fā)言人的培訓(xùn)力度，做到經(jīng)?；椭贫然?，提高新聞發(fā)布的效果和權(quán)威性。認真做好新聞發(fā)布會的評估工作，不斷改進和提高新聞發(fā)布水平。”到2004年底，國務(wù)院各部委和31個省區(qū)市的政府部門都有了自己的新聞發(fā)言人，在公眾較為關(guān)注的衛(wèi)生、公安、教育、環(huán)保、應(yīng)急等重要職能部門，基本建立了從中央到地方市縣一級的定期新聞發(fā)布制度。2005年國務(wù)院下發(fā)《國家突發(fā)公共事件新聞發(fā)布應(yīng)急預(yù)案》，2006年全國兩會首次將“完善政府新聞發(fā)布制度和信息公開制度”寫入《政府工作報告》。“非典”之后從國家層面強力推動的制度化進程，為今后新聞發(fā)布制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。

在全國各地紛紛建立新聞發(fā)布制度的基礎(chǔ)上，新聞發(fā)言人培訓(xùn)應(yīng)運而生。2003年9—11月，國務(wù)院新聞辦連續(xù)舉辦兩期全國新聞發(fā)言人培訓(xùn)班，中央各部委和全國各省(市)自治區(qū)的180多位新聞發(fā)言人接受培訓(xùn)。隨后，中央各部委，以及四川、廣東、云南、黑龍江、海南、西藏等各省(市)自治區(qū)紛紛舉辦新聞發(fā)言人培訓(xùn)班，開啟了我國政府新聞發(fā)言人職業(yè)化進程，新聞發(fā)言人制度開始步入專業(yè)化發(fā)展時期。

這一階段，各級政府普遍認識到信息公開、新聞發(fā)布在危機傳播管理及應(yīng)對突發(fā)公開危機事件中的比重和作用，以危機公關(guān)、危機傳播管理為主要目標，開始真正建立和完善新聞發(fā)布制度。但是，剛開始時總體情況并不容樂觀，據(jù)學(xué)者觀察，僅2003年全年各地方政府的新聞發(fā)布工作存在以下問題：“新聞發(fā)布的數(shù)量和頻率還不夠大, 執(zhí)行得也不嚴格。雖然各省市在制訂新聞發(fā)言人制度時都注明了每月新聞發(fā)布的次數(shù)(一般為兩周一次) , 但基本上沒有一個地方政府能嚴格照辦的。”可以說，這樣的情況在某些省市一直持續(xù)存在，成為一段時期以來我國新聞發(fā)布制度建設(shè)的主要問題所在，也是新聞發(fā)布制度建設(shè)迫切需要提質(zhì)增速的原因所在。

第三階段：2008年至2010年，以信息公開與危機溝通為主導(dǎo)的新聞發(fā)布制度完善與創(chuàng)新期。

這一階段是我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)機遇與挑戰(zhàn)并存的時期，2007年8月和2008年5月相繼頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政務(wù)信息公開及突發(fā)事件的信息發(fā)布作了明確規(guī)定。這一系列方針政策及條例法規(guī)的出臺，為政府新聞發(fā)布制度的建立健全提供了有力的政策保障。2008年《政府信息公開條例》實施前后相繼發(fā)生的一系列重大突發(fā)事件，如南方雪災(zāi)、拉薩“3·14”事件、汶川地震、北京奧運會、三鹿奶粉事件等，從多個層面，以不同方式檢驗了政府新聞發(fā)布制度建設(shè)的實際效果。自此開始，全國大部分地州市政府新聞發(fā)布制度也已建立，各級政府每年召開的新聞發(fā)布會逐年增加，“汶川地震中以國務(wù)院新聞辦名義組織新聞發(fā)布會30多場，四川省政府新聞辦共舉辦專題新聞發(fā)布會44場，邀請1800多家(次)近3 000名(次)記者現(xiàn)場采訪?！边@充分說明新聞發(fā)布作為危機應(yīng)對過程中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著危機傳播與溝通的積極作用，受到國內(nèi)外輿論的普遍贊揚。有學(xué)者對此做出如下評價：“2008年春節(jié)，南方冰凍雪災(zāi)和四川汶川5·12 地震的自然災(zāi)害，政府新聞發(fā)布制度以健全、及時、高效的風(fēng)格，極大地滿足了公眾對事態(tài)的知情權(quán)，同時也標志著中國新聞發(fā)布制度的成熟?！迸c此同時，各級政府新聞發(fā)言人的數(shù)量漸成規(guī)模，新聞發(fā)布活動逐年增加。深圳、青島等地還積極探索新聞發(fā)布績效考核與問責(zé)制以進一步改進新聞發(fā)布工作。到 2008年底，“國務(wù)院新聞辦、國務(wù)院各部門和31個省(區(qū)、市)政府三個層次的新聞發(fā)布制度已經(jīng)完全建立起來，并逐步完善了各級政府突發(fā)事件新聞發(fā)布機制，組織定時、定點、例行新聞發(fā)布的政府部門不斷增多”。

這一時期的新聞發(fā)布制度創(chuàng)新還表現(xiàn)在新聞發(fā)布制度建設(shè)向縱深拓展。一方面是各級黨委部門新聞發(fā)言人制度的建立。2010年，黨的十七屆四中全會提出建立黨委新聞發(fā)言人制度，“2010年‘七·一’前夕，中央外宣辦舉行黨中央有關(guān)部門新聞發(fā)言人中外記者見面會，11個黨中央有關(guān)部門和單位的11 位新聞發(fā)言人集體亮相，對進一步推進黨務(wù)公開，發(fā)展黨內(nèi)民主，樹立我黨開明開放良好形象產(chǎn)生了積極影響?！彪S后，中組部著力推動31個省(區(qū)、市)的黨委組織部設(shè)立了新聞發(fā)言人。另一方面，伴隨著網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)在政府信息公開與新聞發(fā)布領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，各地方興未艾的網(wǎng)絡(luò)問政等政民溝通方式催生出政府新聞發(fā)布形式上的創(chuàng)新。2009年7—12月，廣東、云南、貴州、江蘇等地政府機構(gòu)開通新聞發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人，作為網(wǎng)絡(luò)時代政府新聞發(fā)布的全新形式，網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人的出現(xiàn)給政府新聞發(fā)布制度注入了無限的活力，標志著地方政府開始打破傳統(tǒng)的新聞發(fā)布會形式，新聞發(fā)布趨向于更加親民務(wù)實的多樣式發(fā)布與互動式溝通。

第四階段：2011年至現(xiàn)在。以新媒體技術(shù)為支撐的新聞發(fā)布與政民溝通互動模式形成及新聞發(fā)布信息公開工作全面提升時期。

這一時期的制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在新媒體技術(shù)在新聞發(fā)布制度建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，利用網(wǎng)絡(luò)新媒體，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺，微博微信交流平臺，并由此帶來政府信息公開與新聞發(fā)布功能、內(nèi)容與形式的廣泛拓展，以及新聞發(fā)布工作理念與水平的全面提升。廣東佛山市公安局2010年開通全國首家政務(wù)微博新浪“@公安主持人”，在此期間以“平安北京”和“平安上海”等為代表，各地公安機關(guān)微博紛紛開通，成為公安機關(guān)搜尋線索、集納民意、發(fā)布案情的網(wǎng)絡(luò)傳聲筒，公安微博迅速成為最大的政府微博門類。2011年，真正的“政務(wù)微博元年”到來，各級政府機構(gòu)紛紛開通政務(wù)微博，與2009年興起的網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人及網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺共同組成多功能立體式的新媒體發(fā)布平臺。2012年9月，佛山市公安局同名官方微信作為全國首批開通的政務(wù)微信正式開通。2014年1月15日，“北京微博微信發(fā)布廳”在騰訊網(wǎng)上線運行，全市各區(qū)縣、各委辦局以及政府部門新聞發(fā)言人等“北京微博發(fā)布廳”的成員，集體登錄微信平臺。自此，北京市在全國率先實現(xiàn)政務(wù)“雙微服務(wù)”，通過微博、微信，及時為市民提供咨詢和服務(wù)。市屬各級政府新聞發(fā)言人可通過政務(wù)微博微信平臺與網(wǎng)友互動，積極回應(yīng)百姓關(guān)切的問題。時至今日，政務(wù)微博、微信平臺已成為一種新興的政府傳播工具，兼具信息發(fā)布的及時性、便捷性、廣泛性等多種媒介形態(tài)的傳播特點，成為繼網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人之后政府信息公開與新聞發(fā)布的又一新形式。特別是在當今社會各類突發(fā)事件頻發(fā)的時代，如何處置突發(fā)事件是各級政府面臨的一大挑戰(zhàn)，政務(wù)微博、微信平臺為政府、媒體、公眾搭建了一座危機溝通的橋梁，在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮著積極的作用。

這一時期新聞發(fā)布制度建設(shè)的特點還在于新聞發(fā)布工作的定期化與常態(tài)化。各省市乃至基層政府部門紛紛制定或修訂本省市或地區(qū)《新聞發(fā)布工作管理辦法》，明確新聞發(fā)布工作的職責(zé)，著重提出新聞發(fā)布活動的定期化與常態(tài)化目標，多數(shù)地方還推出例行新聞發(fā)布會，以保障新聞發(fā)布活動的常態(tài)化。2012年，廣州市政府新聞辦制定了《廣州市政府定期新聞發(fā)布實施辦法》，明確每月舉行一次市政府領(lǐng)導(dǎo)新聞發(fā)布會，由市長、副市長就分管工作和熱點敏感問題，每月輪流擔(dān)任主發(fā)布人發(fā)布新聞，并在國內(nèi)率先建立市政府常務(wù)會議會后即時新聞發(fā)布制度，創(chuàng)設(shè)市政府領(lǐng)導(dǎo)定期新聞發(fā)布會制度。這一時期，從中央、省(市)到市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等各個層次的新聞發(fā)布制度已經(jīng)在全國范圍建立起來，新聞發(fā)言人隊伍不斷壯大，并配備有專門的新聞助理，新聞發(fā)布活動也呈現(xiàn)出常規(guī)發(fā)布與主動發(fā)布相結(jié)合、定期發(fā)布與非定期發(fā)布相交替、新聞發(fā)布會與多種形式發(fā)布相補充的景象。

2013年10月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》(國辦發(fā)〔2013〕100號)指出：各級政府要進一步加強新聞發(fā)言人制度建設(shè)，充分發(fā)揮政府網(wǎng)站的平臺作用，著力建設(shè)基于新媒體的政務(wù)信息發(fā)布和與公眾互動交流新渠道，健全輿情收集和回應(yīng)機制，完善主動發(fā)布機制，建立專家解讀機制、溝通協(xié)調(diào)機制等要求。隨后，黨的十八屆三中全會《決定》又強調(diào)要“加強傳播能力和對外話語體系建設(shè)”、“推動新聞發(fā)布制度化”?！?015年1月起，國務(wù)院新聞辦會同國務(wù)院辦公廳建立國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，每周五定時定點舉行。工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署、安監(jiān)總局等8個部門建立了每季度例行出席國務(wù)院新聞發(fā)布會制度。25個中央國家機關(guān)建立了本部門例行新聞發(fā)布會制度，北京、上海、四川等20多個地方開通了官方微博或微信?！?/p>

2016年2月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，指出：“深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞‘四個全面’戰(zhàn)略布局，深入推進依法行政，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，推進重點領(lǐng)域信息公開。各省(自治區(qū)、直轄市)政府和國務(wù)院各部門要充分利用新聞發(fā)布會和政策吹風(fēng)會進行政策解讀，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭宣講政策，特別是遇有重大突發(fā)事件、重要社會關(guān)切等，主要負責(zé)人要帶頭接受媒體采訪，表明立場態(tài)度，發(fā)出權(quán)威聲音，當好‘第一新聞發(fā)言人’。把政務(wù)公開工作納入績效考核體系，加大分值權(quán)重。鼓勵支持第三方機構(gòu)對政務(wù)公開質(zhì)量和效果進行獨立公正的評估。強化激勵和問責(zé)，對違反政務(wù)公開有關(guān)規(guī)定、不履行公開義務(wù)或公開不應(yīng)當公開事項，并造成嚴重影響的，依法依規(guī)嚴肅追究責(zé)任?！?/p>

黨和政府相繼出臺的一系列政策、條例與實施意見，為我國各級政府新聞發(fā)布制度建設(shè)不斷注入新的活力，也提出了更高的要求，標志著我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)進入到一個新的歷史時期，從政府信息公開、新聞發(fā)布、輿論引導(dǎo)、溝通民意、處置突發(fā)輿情、實施危機傳播管理等各方面開展全方位的工作，在樹立各級政府正面形象，打造陽光政府，建設(shè)人民滿意政府等各個方面發(fā)揮著積極作用。

二、我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)存在的問題

我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)30多年的發(fā)展雖然取得了較大成就，同時我們也應(yīng)該看到，依然存在諸多問題。歸納起來，我國各級政府新聞發(fā)布制度建設(shè)與實施過程中的缺陷在于：制度建設(shè)缺乏法律保障，新聞發(fā)布質(zhì)量不高，新聞發(fā)言人素質(zhì)良莠不齊，信息發(fā)布不及時，某些地方新聞發(fā)布制度建設(shè)流于形式，新聞發(fā)布效果評估與保障機制不健全等。

1.新聞發(fā)布制度建設(shè)缺少完善的法律保障。政府新聞發(fā)布制度牽涉方方面面的利益訴求，關(guān)系到政府、媒體、公眾等多方權(quán)益，因此需要強有力的法律保障。從2008年開始實施的《政府信息公開條例》，到2013年國辦下發(fā)《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，再到2016中辦、國辦發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，2009年深圳、青島等地還出臺了新聞發(fā)布問責(zé)制?？梢哉f，自2008年以來，有關(guān)政府信息公開與新聞發(fā)布的條例、管理辦法和意見從中央至地方，每隔幾年就會出臺一些，這些文件的執(zhí)行力如何，政府信息公開與新聞發(fā)布的效果怎樣，目前還不能有明確的定論。究其原因，根源還在于，這些條例、意見、管理辦法等看似管用的文件，實質(zhì)上僅是一種需要依靠政府機構(gòu)工作人員自覺遵守的制度，如果沒有強有力的全國上下統(tǒng)一的監(jiān)督與執(zhí)行，就根本無法達到預(yù)期的效果，要真正起到有效的約束與推動作用，尚需一定的法律配套。這方面可以借鑒西方的經(jīng)驗，西方國家主要通過法律來明確政府信息公開的義務(wù)與責(zé)任。如美國在1966年制定的《信息自由法》規(guī)定政府應(yīng)向公眾公開有關(guān)公眾事務(wù)的信息。1976年，美國國會又通過一項《陽光下的政府法》(Government in Sunshine Law)，要求合議制的政府機關(guān)會議等信息必須對公眾公開。隨后的1996年《電信法》則要求政府機關(guān)以電子數(shù)據(jù)方式為公眾提供索引材料或本機關(guān)指南，以便于公眾提出信息申請。而我國目前還沒有一部相應(yīng)的法律對新聞發(fā)言人的職責(zé)、權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任進行法律約定與監(jiān)督。

2.重大突發(fā)事件中的新聞發(fā)布尚未形成良好的運作機制，危機傳播管理意識與公關(guān)意識欠缺。一些地方政府應(yīng)對突發(fā)事件中的信息公開與新聞發(fā)布不及時、不全面、不透明，存在隱瞞事件真相、推脫責(zé)任的現(xiàn)象。由此引發(fā)的社會不滿情緒和次生輿論災(zāi)害，往往會促發(fā)事件的進一步激化，成為事件處置與輿論引導(dǎo)中的最大障礙。問題的根源在于政府公務(wù)人員媒介素養(yǎng)欠缺，新聞發(fā)布機構(gòu)危機公關(guān)與議程管理意識淡薄，缺乏良好的危機公關(guān)運作機制。目前地方政府危機公關(guān)意識普遍欠缺，特別是基層政府未能充分認識到政府公關(guān)的重要性及其在突發(fā)事件應(yīng)對中的積極作用。一般的政府機構(gòu)都還沒有設(shè)立專門的公關(guān)部門，更缺少經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)的專職、專業(yè)公關(guān)人員。即使有的政府機構(gòu)配備有專職人員，其傳統(tǒng)思維中對公關(guān)職能的認識還停留在對外宣傳和處理部門關(guān)系，特別是針對上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系維護上，根本沒有針對媒體和社會公眾的公關(guān)意識。

3.新聞發(fā)布制度實施受行政力量制約較多，缺少制度的執(zhí)行效度。各級政府部門主要負責(zé)人在新聞發(fā)布制度實施過程中的作用決定本部門新聞發(fā)布工作實施效果，行政工作的“一把手”工程，在新聞發(fā)布工作過程中沒有得到強有力的執(zhí)行和落實。政府部門主要負責(zé)人對新聞發(fā)布工作重視與否，支持程度如何決定了一個部門的新聞發(fā)布工作整體狀況。山西省一位新聞發(fā)言人坦言，很多地方政府和部門召開新聞發(fā)布會的頻率并無定數(shù)，基本上是“會跟著事情走”，有事才開會，至于什么樣的事需要開會，什么樣的事不開會，也沒有明確的標準。新聞發(fā)布會開不開、怎么開，在新聞發(fā)布會上說多少、怎么說，都要領(lǐng)導(dǎo)決定。而領(lǐng)導(dǎo)的個人風(fēng)格、對媒體的認識以及對新聞的重視程度，也會影響到新聞發(fā)布工作的開展。

4.網(wǎng)絡(luò)新媒體時代的政府新聞發(fā)布機制不健全，不能適應(yīng)傳播技術(shù)變革及社會環(huán)境的飛速變化。網(wǎng)絡(luò)新媒體時代，政府、公眾與媒體已經(jīng)成為相互依賴，互為共生的利益共同體，公眾的媒介參與意識迅速增強，媒體也已由被動接收政府的信息變?yōu)橹鲃酉蛘魅⌒畔?。地方政府?yīng)當清醒認識并且尊重媒體和公眾的這種意識轉(zhuǎn)變，由一個高高在上的權(quán)威性政府向親民性政府轉(zhuǎn)變。近年來我國地方政府應(yīng)對各種危機事件的能力有所加強，地方政府新聞發(fā)布機構(gòu)逐步認識到與媒體及民眾溝通的必要性，逐步完善信息公開與新聞發(fā)布制度。同時我們也看到，地方政府在應(yīng)對危機事件時，依然存在危機傳播管理機制不健全，缺乏系統(tǒng)有效的危機預(yù)警、應(yīng)對和處置機制，且危機溝通意識欠缺等問題。在網(wǎng)絡(luò)新媒體時代，社會輿論公共空間的形成促使政府必須想方設(shè)法與媒體和公眾達成充分的合作。網(wǎng)絡(luò)新媒體的加入也給傳統(tǒng)的政媒關(guān)系帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，面對挑戰(zhàn)，地方政府只能轉(zhuǎn)變觀念，重構(gòu)與媒體的良性關(guān)系，調(diào)整輿論引導(dǎo)思維方式，優(yōu)化溝通策略。當前，少數(shù)地方政府不能清醒認識新媒體時代的政媒關(guān)系，不注重日常政媒關(guān)系的維護。當遇到突發(fā)事件不得不面對媒體時，或?qū)⒚襟w視作敵對方，以封殺、施壓等方式干預(yù)采訪，或試圖利誘媒體，或采用通稿等有限信息的單向傳播方式敷衍媒體，如此種種都不是有效的雙向溝通。網(wǎng)絡(luò)時代社會輿論生成和擴散的速度非?？?，危機的發(fā)生通常是一個由偶然到必然，從量變到質(zhì)變的過程，一些地方政府顯然沒有適應(yīng)這種變化。近年來通過網(wǎng)絡(luò)曝光或借助網(wǎng)絡(luò)廣泛傳播出去的諸多負面事件，無不體現(xiàn)出政府官員對網(wǎng)絡(luò)社會環(huán)境的不適應(yīng)。為此，網(wǎng)絡(luò)時代的政府新聞發(fā)布應(yīng)當注重主動性、及時性、互動性和針對性，這樣才能適應(yīng)社會輿論復(fù)雜多變的新形勢需要。

5.新聞發(fā)言人專業(yè)化程度不高，媒介素養(yǎng)欠缺，發(fā)言人隊伍建設(shè)亟待加強。

新聞發(fā)言人專業(yè)化早幾年前就已由學(xué)術(shù)界提出來了，學(xué)術(shù)界雖然沒有提出具體的目標與操作性指南，但大致可以歸納出專業(yè)化的基本內(nèi)涵在于：職業(yè)化、媒體或公關(guān)從業(yè)經(jīng)歷、較高的媒介素養(yǎng)、熟悉新聞傳播規(guī)律與危機應(yīng)對技巧等。

政府新聞發(fā)言人的媒介素養(yǎng)是他們認知和使用現(xiàn)代傳媒的綜合能力體現(xiàn)，新媒體技術(shù)的發(fā)展對政府官員的媒介素養(yǎng)提出了更高要求。然而在我國，媒介素養(yǎng)教育還不普及，政府官員大多沒有經(jīng)過專門的媒介素養(yǎng)教育，更沒有接受專業(yè)的媒體溝通技能培訓(xùn)。很大一部分地方政府新聞發(fā)言人對傳媒的認識還停留在過去宣傳工具的層面，對新聞媒體的特點、發(fā)展現(xiàn)狀、運作規(guī)律，以及媒體在危機溝通中的角色和作用認識不足，對網(wǎng)絡(luò)新媒體認識更加模糊不清。這部分發(fā)言人的媒介素養(yǎng)與危機溝通應(yīng)用能力缺失，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中表現(xiàn)得更為突出。

新聞發(fā)言人隊伍建設(shè)存在的主要問題是目前我國各級政府機構(gòu)新聞發(fā)言人的專業(yè)化特別是專職化程度不夠，一般一位發(fā)言人在本職崗位上工作的時間不會太長，三到五年便會有調(diào)整和變動，導(dǎo)致新聞發(fā)言人成為“流動人口”。而面對這樣的流動性，我們的新聞發(fā)言人培訓(xùn)也成為年年都要舉辦、年年面對新人的境況。況且，多數(shù)新聞發(fā)言人培訓(xùn)過于強調(diào)理論知識和專業(yè)知識的灌輸，缺乏實戰(zhàn)演練和經(jīng)驗積累，導(dǎo)致新聞發(fā)言人真正面對突發(fā)事件時，依然不知如何應(yīng)對值得反思。

6.信息公開與新聞發(fā)布的實施效果良莠不齊, 政府新聞發(fā)布制度實施效果評價機制缺位。具體表現(xiàn)在：區(qū)域發(fā)展不平衡、機構(gòu)發(fā)展不平衡、部門發(fā)展不平衡。長期以來，政府和公眾之間總是存在信息不對稱的問題。某些政府機構(gòu)的新聞發(fā)布無實質(zhì)內(nèi)容，回避敏感問題，制度流于形式。一些政府機構(gòu)新聞發(fā)言人甚至很少舉辦新聞發(fā)布會，對外公布的新聞發(fā)言人電話竟是空號或處于無人接聽狀態(tài)。同時，一些新聞發(fā)言人缺乏對信息的自主分析判斷與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有如“政策傳聲筒”，照本宣科，大話空話，不知如何應(yīng)對媒體，甚至不敢跟媒體交流。這一方面是因為新聞發(fā)言人專業(yè)技能和危機公關(guān)意識缺失，另一方面也是政策環(huán)境使然。

政府新聞發(fā)布制度實施效果評價機制缺位，缺少第三方權(quán)威機構(gòu)對各級政府新聞發(fā)布活動進行有說服力的效果評估。政府新聞發(fā)布制度實施效果如何，對于我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)與完善而言是決定性的因素。而目前我國政府新聞發(fā)布效果評估或稱績效評估機制尚未完全建立，雖然國務(wù)院新聞辦以及廣東、江蘇等多個省(市)政府新聞辦已經(jīng)嘗試由第三方評估機構(gòu)對新聞發(fā)布效果進行評估，但各級政府新聞發(fā)布效果評估機制的全面建立還遠未啟動，科學(xué)合理的新聞發(fā)布效果評估體系及可操作化的評估策略方法正在探索中。

總之，諸如此類的問題還有很多，表明我國政府新聞發(fā)布制度還處于制度推進與完善階段，制度建設(shè)尚存許多空白點。而建立健全新聞發(fā)布效果評估反饋機制，也是目前非常緊迫的現(xiàn)實問題。

三、我國政府新聞發(fā)布制度建設(shè)路徑選擇與趨勢分析

我國政府新聞發(fā)布制度經(jīng)過30多年的發(fā)展，還遠遠沒有達到理想的狀態(tài)，新聞發(fā)言人還沒有充分發(fā)揮其傳播與溝通的作用，新聞發(fā)布制度建設(shè)可謂任重而道遠。今后一段時期，政府新聞發(fā)布制度建設(shè)的重點及趨勢在于：新聞發(fā)言人隊伍的專業(yè)化，新聞發(fā)布形式的多樣化，新聞發(fā)布納入政府公關(guān)與應(yīng)急管理系統(tǒng)，新聞發(fā)布績效考核與問責(zé)制度建立健全等。

1.強化制度的有效性，重視對新聞發(fā)布工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。

從目前我國新聞發(fā)布制度存在的諸多問題來看，根本原因在于新聞發(fā)布制度缺乏強制性、有效性和指導(dǎo)性，而地方政府、基層政府新聞發(fā)布工作難以落實，根本原因在于主要領(lǐng)導(dǎo)同志特別是一把手沒有重視這項工作。近年來中央一再發(fā)文強調(diào)新聞發(fā)布制度建設(shè)，同時要求單位主要負責(zé)人親自擔(dān)任新聞發(fā)言人。2016年全國兩會期間，李克強總理再次指出單位領(lǐng)導(dǎo)要做好第一新聞發(fā)言人。這就要求各級政府機構(gòu)的主要負責(zé)人，要真正擔(dān)當起新聞發(fā)布制度建設(shè)的積極推動者和新聞發(fā)布工作的直接指導(dǎo)者。

2.新聞發(fā)言人隊伍專業(yè)化，全面提升新聞發(fā)言人的權(quán)威性和影響力。

新聞發(fā)言人專業(yè)化的主要表現(xiàn)在于新聞發(fā)言人具有新聞媒體或公關(guān)行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷，具有較高的媒介素養(yǎng)、扎實的專業(yè)技能與良好的溝通技巧等方面。而這些技能與素質(zhì)通過短期培訓(xùn)是無法獲得的，必須有相關(guān)專業(yè)的理論深度和知識結(jié)構(gòu)，以及長期的工作經(jīng)驗積累。新聞發(fā)言人專業(yè)化的過程和方式有很多，定期進行技能培訓(xùn)是常規(guī)的也是必不可少的，但是，一個行業(yè)的職業(yè)化或?qū)I(yè)化過程，絕不僅僅是培訓(xùn)能夠完成的。新聞發(fā)言人作為專業(yè)化的傳播者,不僅需要政府公關(guān)與危機管理方面的專業(yè)技能，還要熟知媒介運作規(guī)律，善用媒體，確保信息發(fā)布的及時性和權(quán)威性，這一切都需要發(fā)言人具有專業(yè)化的職業(yè)背景、專業(yè)化的溝通策略、心理素質(zhì)、應(yīng)變能力等技能、專業(yè)化的知識結(jié)構(gòu)與學(xué)識水平、專業(yè)化的從業(yè)經(jīng)驗積累等方面。由此看來，我國政府新聞發(fā)言人的專業(yè)化進程，不能僅僅依靠后天的培訓(xùn)，而要著重從源頭出發(fā)，在新聞發(fā)言人的挑選過程中，要將教育背景、知識水平、從業(yè)經(jīng)歷以及其他現(xiàn)實條件等方面作為全面考慮的因素。這樣才是新聞發(fā)言人走向?qū)I(yè)化或職業(yè)化的保障。

另一方面，各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員要加強危機溝通與危機公關(guān)方面知識的學(xué)習(xí)與技能的訓(xùn)練，地方政府特別是基層政府未能充分認識到政府公關(guān)的重要性及其在突發(fā)事件應(yīng)對中的積極作用，缺少經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)的專職、專業(yè)公關(guān)人員。即使有的政府機構(gòu)配備有專職人員，其傳統(tǒng)思維中對公關(guān)職能的認識還停留在對外宣傳和處理部門關(guān)系，特別是針對上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系維護上，缺少針對媒體和社會公眾的公關(guān)意識。被美國公共關(guān)系專家斯科特·卡特里普和阿倫·森特稱為卓越模式的“雙向?qū)ΨQ”溝通模式，倡導(dǎo)的就是促進政府與媒體、公眾之間的雙向平等交流。政府部門應(yīng)當組織公職人員進行專業(yè)的公關(guān)技能培訓(xùn)，糾正公職人員對危機公關(guān)功能的誤解，使之在危機應(yīng)對過程中能夠積極運用公關(guān)技能，以切實行動獲取公眾的信任。

與此同時，新聞發(fā)言人的地位應(yīng)該得到提升。目前很多地方政府對于新聞發(fā)言人角色、地位及其與媒體關(guān)系的認識存在偏差，對突發(fā)事件中新聞媒體的傳播功能的認識存在偏差，特別是我國各級政府新聞發(fā)言人一般都不能參與核心決策環(huán)節(jié)，如此眾多的局限性，勢必影響到新聞發(fā)言人的權(quán)威性和影響力?，F(xiàn)有新聞發(fā)言人多為各級政府機構(gòu)副職甚至是中層管理者，不能進入決策核心層，這是不利于新聞發(fā)言人全面掌握信息的，對本單位相關(guān)的重大政策舉措、突發(fā)事件中的關(guān)鍵信息等都無法掌握，只能依靠相關(guān)部門的說法和自己了解的零星信息回應(yīng)記者的提問，出現(xiàn)重大失誤也在所難免。

除了新聞發(fā)言人的專業(yè)化以及地位提升之外, 面對網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的社會輿論環(huán)境，各級政府官員都應(yīng)該成為出色的新聞發(fā)言人，因為政府部門不能完全依靠新聞發(fā)言人與外界打交道，每一位政府官員必須也必然會面對民眾，與民眾溝通交流，如果沒有出色的溝通交流能力，是無法讓民眾滿意的。為此，新聞發(fā)言人隊伍專業(yè)化實際上也是整個政府公務(wù)員隊伍的媒體溝通能力的專業(yè)化。

3.新聞發(fā)布形式網(wǎng)絡(luò)化與多樣化，網(wǎng)絡(luò)平臺、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人，手機短信、微博、微信等發(fā)布形式的廣泛應(yīng)用及有效性。

當今社會是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的時代，數(shù)字新媒體技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為政府社會治理中必不可少的工具。政府信息公開與新聞發(fā)布環(huán)節(jié)更是新媒體技術(shù)應(yīng)用的前沿。網(wǎng)絡(luò)平臺及最新的新媒體發(fā)布形式特別是微信發(fā)布，已經(jīng)受到一定范圍內(nèi)社會公眾的普遍關(guān)注。移動互聯(lián)網(wǎng)時代的顯著特征就是信息在移動中傳播、輿論在移動中生成，政府必須適應(yīng)新媒體環(huán)境的變化和移動互聯(lián)網(wǎng)時代民眾的現(xiàn)實訴求，在移動中回應(yīng)社會公眾的信息需求。

因此，各級政府新聞發(fā)布機構(gòu)要在進一步完善網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)布平臺、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人、官方微博發(fā)布平臺的基礎(chǔ)上，加大微信等新興發(fā)布平臺的建設(shè)，充分發(fā)揮移動新媒體在政務(wù)信息披露、記錄與展示方面的功能，以增加公眾與政府充分直接溝通交流的機會。

4.新聞發(fā)布運行管理納入政府應(yīng)急管理系統(tǒng)。

我國應(yīng)急管理制度與機制的建立也是近年來才開始的，隨著各類自然災(zāi)害與突發(fā)事件的不斷增加，各級地方政府紛紛建立起應(yīng)急管理體系，其初衷是希望在突發(fā)事件應(yīng)對過程中能夠做到統(tǒng)一行動，部門聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，信息共享。2006 年突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和2007 年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，進一步加強了制度規(guī)范建設(shè)，推進信息公開、透明，增強媒體的社會責(zé)任感逐漸在社會上形成共識。新聞發(fā)布工作在應(yīng)急管理中的作用主要表現(xiàn)在以下方面：及時公開事件信息、通報事件真相和事件進程、為媒體和公眾設(shè)置議程、積極主動引導(dǎo)社會輿論。在應(yīng)急管理過程中，新聞發(fā)布是政府危機管理者與媒體和公眾進行充分溝通和交流的主要渠道。政府通過新聞發(fā)布活動向新聞媒體通報危機信息，并通過新聞媒體不斷提供公眾關(guān)心的信息，因此，信息公開與新聞發(fā)布環(huán)節(jié)是應(yīng)急管理中的重要組成部分，是政府、媒體、公眾三方溝通的橋梁，各級政府應(yīng)當將突發(fā)事件的輿情應(yīng)對、信息公開與新聞發(fā)布納入到應(yīng)急預(yù)案中，有力地促進突發(fā)事件的妥善處置。未來我國各級政府都應(yīng)當將新聞發(fā)布工作納入應(yīng)急管理系統(tǒng)中，形成多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同參與政府公共關(guān)系與應(yīng)急管理的機制。

5.健全新聞發(fā)布問責(zé)機制、績效考核與效果評估機制。

新聞發(fā)布制度實施效果如何，具體到每一場新聞發(fā)布會或者每一次突發(fā)事件過程中，政府的信息公開與新聞發(fā)布效果如何，都需要嚴格的績效考核問責(zé)制度作為保障。一方面，要明確責(zé)任主體，健全危機預(yù)警及危機溝通績效考評機制。首先，突發(fā)事件輿情處置的主體要清晰，過去一些地方政府機構(gòu)認為宣傳部門是輿情處置的主體，因此一有負面事件發(fā)生，所有責(zé)任都推向宣傳部門，而負有直接責(zé)任的工作部門反而不承擔(dān)責(zé)任。各級政府機構(gòu)要轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)觀念，樹立“大外宣、大傳播”理念，讓宣傳部門從運動員回歸到教練員，從消防隊回歸到教導(dǎo)隊，主要承擔(dān)訓(xùn)練、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，讓各相關(guān)部門切實承擔(dān)起輿情應(yīng)對的職責(zé)。只有這樣才能權(quán)責(zé)明確，各司其職，共同應(yīng)對，化解危機。其次，目前一些基層部門的危機預(yù)警機制不完善，缺乏危機預(yù)警意識，未能建立完備的輿情溝通應(yīng)急預(yù)案，更沒有充分利用網(wǎng)絡(luò)新媒體對可能發(fā)生的危機信息進行收集、處理和研判，導(dǎo)致一些突發(fā)事件的輿情處置很被動，使事件變得更加復(fù)雜，也間接增加了上級部門的應(yīng)對成本。再次，新聞發(fā)布制度運行及實施的效果如何，一定要有科學(xué)而權(quán)威的第三方機構(gòu)進行評估，以評估促建設(shè)，以評估推動制度創(chuàng)新，這才是制度建設(shè)持續(xù)有力的保障。從長遠來看，完善各級基層政府的危機預(yù)警機制、危機溝通績效考評機制、新聞發(fā)布效果評估機制非常必要。

同時我們還應(yīng)當看到，隨著網(wǎng)絡(luò)時代信息傳播全球化的到來，各級地方政府的輿情應(yīng)對與媒體溝通呈現(xiàn)出國際化的趨勢，地方政府也將面對國內(nèi)輿論場與國際輿論場的雙重考驗。發(fā)生在國內(nèi)的任何突發(fā)事件都有可能因為網(wǎng)絡(luò)傳播的無國界而受到國際社會和外國媒體的關(guān)注，甚至引發(fā)國家形象危機。為此，政府部門應(yīng)當在強化境內(nèi)輿情監(jiān)測的同時，加強對境外輿情的監(jiān)測與研判，密切關(guān)注境外媒體對本地的報道，并對其報道動態(tài)與趨勢進行及時分析與研判，以此熟悉境外媒體關(guān)注國內(nèi)新聞事件的側(cè)重點、報道立場及傳播規(guī)律，在此基礎(chǔ)上進行有針對性的新聞發(fā)布，及時回應(yīng)境外媒體的報道，或者主動邀請境外媒體來本地采訪，傳播和維護本地形象。

[責(zé)任編輯 王 桃 責(zé)任校對 李晶晶]

2016-07-27

侯迎忠(1966—)，男，湖南常德人， 廣東外語外貿(mào)大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授、新聞學(xué)博士，主要從事政府傳播與危機管理、國際傳播與國際輿情研究。

國家社科基金項目《突發(fā)事件中政府新聞發(fā)布效果評估體系建構(gòu)研究》(項目編號：10BXW030)； 中國外文局對外傳播研究中心招標課題《重大突發(fā)事件新聞發(fā)布與對外報道研究》(項目編號：15WWJB08)。

G206.3

A

1000-5072(2017)04-0118-09