劉 濤

聯(lián)邦德國(guó)的老年防貧體系：社會(huì)救助制度的動(dòng)態(tài)擴(kuò)展與增量擴(kuò)容

劉 濤

本文介紹了千禧年以來(lái)德國(guó)社會(huì)老年貧困數(shù)量持續(xù)上升的社會(huì)現(xiàn)象及其成因，并指出社會(huì)救助制度在救助老年貧困群體中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。除了專門針對(duì)老年人的社會(huì)救助制度之外，分類救助項(xiàng)目特別是“護(hù)理救助”在防止老年人滑入貧困陷阱中發(fā)揮著重要作用。論文除了分析老年社會(huì)救助及“護(hù)理救助”項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)之外，還銜接社會(huì)學(xué)理論及社會(huì)政策理論提出了區(qū)分一階社會(huì)救助及二階社會(huì)救助的區(qū)隔認(rèn)知模式，提出對(duì)于社會(huì)救助的研究不僅要注重于本體論的社會(huì)問(wèn)題及社會(huì)問(wèn)題意識(shí)層面的研究，更要關(guān)注社會(huì)救助制度的“社會(huì)嵌入”問(wèn)題，即探索社會(huì)救助制度是如何與社會(huì)保障制度中的其他制度體系相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)的。社會(huì)救助制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的“動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系”作為核心研究焦點(diǎn)應(yīng)得到特別重視，社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度之間產(chǎn)生“共振”效應(yīng)，一方的發(fā)展深刻地影響著另一方的形塑及演變。

老年；貧困；社會(huì)觀察；社會(huì)救助；社會(huì)保險(xiǎn)

一、引言

傳統(tǒng)的工業(yè)化國(guó)家及福利國(guó)家的觀念中，老年階段一般被視為社會(huì)化過(guò)程中較為富裕安定的階段。老年人一生收入的積累以及法定養(yǎng)老金制度的建立，使得老年生活階段往往與穩(wěn)定的生活來(lái)源、穩(wěn)定的福利待遇及休閑安定及舒適的生活密切相連。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老生涯史假定了一名德國(guó)產(chǎn)業(yè)工人或職員從20歲開始工作并持續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，至65歲為止，即可以獲得優(yōu)厚的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其養(yǎng)老金替代率約占其工作時(shí)期平均收入的70%左右①參見Diether D?ring, Die Zukunft der Alterssicherung: Europa¨ische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2002.?？梢哉f(shuō)，傳統(tǒng)的老年觀對(duì)應(yīng)的是一個(gè)生涯階段中富足及穩(wěn)定的社會(huì)鏡像a參見Jens Alber, Martin Sch? lkopf, Seniorenpolitik: die soziale Lagea¨lterer Menschen in Deutschland und Europa,Amsterdam, Fakultas, 1999; Vogel Claudia, Andreas Motel-Klingebiel, Altern im sozialen Wandel: Die Rückkehr der Altersarmut?, Wiesbaden, Springer Fachmedien Wiesbaden, 2013.。

然而千禧年以后，這幅老年社會(huì)鏡像經(jīng)歷了顯著的變化，老年人貧困現(xiàn)象開始進(jìn)入了社會(huì)關(guān)注領(lǐng)域及學(xué)術(shù)界視野，老年人貧困成為一個(gè)越來(lái)越嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。老年生涯階段及老年人的社會(huì)觀感也在經(jīng)歷著持續(xù)的社會(huì)變遷，日益貧困及兩極分化的老年人群體正在替代富足安定的老年階段而逐步演化為新的社會(huì)鏡像。通過(guò)定性分析的研究方式，社會(huì)學(xué)者在生命歷程的分析中測(cè)量到越來(lái)越多的人群在老年階段以各種不同的形式陷入了老年貧困陷阱b參見Antonio Brettschneider, Ute Klammer, Lebenswege in die Altersarmut: biographische Analysen und sozialpolitische Perspektiven, Berlin, Duncker & Humblot, 2016.。在德國(guó)這樣的發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家及福利國(guó)家，社會(huì)的日益貧困化特別是老年階段的貧困化正在成為一個(gè)新的社會(huì)問(wèn)題， 并日趨嚴(yán)峻c參見Claudia Vogel, Andreas Motel-Klingebiel, Altern im sozialen Wandel: Die Rückkehr der Altersarmut?, Wiesbaden,Springer Fachmedien Wiesbaden, 2013; Uwe Schwarze, Sozialhilfe in Schweden und Deutschland: Lebenslaufpolitik zwischen modernisierter Kommunalpolitik und aktiviertem Wohlfahrtsstaat, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften,2012.。

本篇論文介紹了德國(guó)老年貧困發(fā)展的情況，并介紹了德國(guó)社會(huì)救助制度對(duì)于老年貧困現(xiàn)象增多的制度性回應(yīng)。而作為特別的關(guān)注點(diǎn)，該篇論文注意到了德國(guó)社會(huì)救助制度與德國(guó)整體社會(huì)保障制度、特別是與社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的相關(guān)及協(xié)調(diào)問(wèn)題，并特別指出社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助制度之間的雙邊動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)聯(lián)在很大程度上影響并決定著德國(guó)老年社會(huì)救助制度的發(fā)展。

二、德國(guó)老年社會(huì)救助制度的發(fā)展及其與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展之關(guān)聯(lián)

德國(guó)千禧年以來(lái)的老年貧困現(xiàn)象數(shù)理的上升，與多個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)因素緊密相連。

第一，人口結(jié)構(gòu)變遷及持續(xù)的人口再生產(chǎn)之低迷引發(fā)的人口老齡化深刻改變了社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)引發(fā)了社會(huì)撫養(yǎng)比率的變化。傳統(tǒng)的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的具有代際團(tuán)結(jié)色彩的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法保證常規(guī)設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，養(yǎng)老金替代率在人口結(jié)構(gòu)之沖擊下不得不次第下滑使得老年收入無(wú)法得到保證d參見Diether D?ring, Die Zukunft der Alterssicherung: Europ?ische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2002.。

第二，后工業(yè)化社會(huì)的變遷特別是工作方式和生活方式的變遷終結(jié)了傳統(tǒng)的長(zhǎng)時(shí)間全職工作及不間斷繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的工作標(biāo)準(zhǔn)生涯史，微型化、靈活化、臨時(shí)化的工作生活模式不斷侵蝕俾斯麥社會(huì)保險(xiǎn)模式的基礎(chǔ)，45年的持續(xù)不間斷的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)史在后工業(yè)社會(huì)越來(lái)越成為非典型的工作模式e試對(duì)比如下文獻(xiàn)：Martin Kohli, "Die Institutionalisierung des Lebenslaufs," K?lner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 1985, 37(1).。工作生涯的片段化及碎片化也導(dǎo)致了養(yǎng)老金核算的碎片化，養(yǎng)老金不斷下降嚴(yán)重影響了老年人生活質(zhì)量，甚至有學(xué)者斷言以社會(huì)保險(xiǎn)類型為主的福利國(guó)家將逐步“告別俾斯麥模式”f參見Bruno Palier, A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe, Amsterdam,Amsterdam University Press, 2010.。

第三，德國(guó)自從1990年代后期以來(lái)持續(xù)的面向新自由主義的勞動(dòng)市場(chǎng)改革及養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，也在某種程度上可以解釋為何貧困比例特別是老年人貧困比例持續(xù)上升。面向勞動(dòng)市場(chǎng)的改革例如哈茨一號(hào)到四號(hào)的改革縮減了失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)限及失業(yè)保險(xiǎn)的金額，特別是增加的高強(qiáng)度、高頻率的懲戒措施，強(qiáng)制領(lǐng)取失業(yè)金二號(hào)的人員接受工作技能培訓(xùn)及強(qiáng)制其返回工作市場(chǎng)，這些措施得社會(huì)貧困比率出現(xiàn)了持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)a劉濤：《德國(guó)社會(huì)救助制度改革對(duì)我國(guó)低保制度的啟示》，《社會(huì)保障研究（北京）》2011年第2卷；劉濤：《德國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)的改革：社會(huì)政策的V型轉(zhuǎn)彎和政治光譜的中性化》，《歐洲研究》2015年第1期。。而養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域?yàn)榱艘驊?yīng)替代率下降而采取的國(guó)家補(bǔ)助的私人儲(chǔ)蓄式“里斯特”養(yǎng)老金改革也使得養(yǎng)老金領(lǐng)域出現(xiàn)了兩極分化的狀態(tài)，高收入群體有更多的可支配現(xiàn)金投入到“里斯特”養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄中，而低收入者則事實(shí)上被排除在里斯特養(yǎng)老金門檻之外，這引發(fā)了養(yǎng)老金不平等的廣泛討論b試對(duì)比如下文獻(xiàn)：Frank Berner, Der hybride Sozialstaat: Die Neuordnung von? ffentlich und privat in der sozialen Sicherung, Frankfurt am Main, Campus-Verlag, 2009; Tao Liu, "Pension Reform in Germany since the 1990s: New Developments and Theoretical Implications," Journal of Asian Public Policy, 2017, 10(1).。作為傳統(tǒng)法團(tuán)主義及保守主義式的福利國(guó)家，德國(guó)開始出現(xiàn)了二元階層化的老年生活階段，部分老年人富足的老年階段相對(duì)應(yīng)的是日益上升的養(yǎng)老金不足的老年階段。

圖1 德國(guó)各聯(lián)邦州65歲以上人群貧困風(fēng)險(xiǎn)比率（貧困人口百分比）

圖1顯示，即使考慮到德國(guó)東西發(fā)展差距及其他地緣經(jīng)濟(jì)差異等因素，德國(guó)各聯(lián)邦州在2006年至2013年度都呈現(xiàn)了不同程度老年人貧困風(fēng)險(xiǎn)比率上升的情況，其中南部的巴登符騰堡州老年人貧困風(fēng)險(xiǎn)比率在此時(shí)期上升了2.8個(gè)百分點(diǎn)，同一時(shí)期，東部的柏林老年人貧困風(fēng)險(xiǎn)比率卻從6.2%到11%，上升了接近五個(gè)百分點(diǎn)，而西北部的自由港口城市不來(lái)梅的老年人貧困風(fēng)險(xiǎn)比率則在七年時(shí)間飆升了8.3個(gè)百分點(diǎn)。

由于老年人的貧困風(fēng)險(xiǎn)與養(yǎng)老金的發(fā)展有很重要的關(guān)聯(lián)，有必要考察一下養(yǎng)老金的實(shí)際替代率，圖2顯示在1977年養(yǎng)老金替代率達(dá)到峰值59.5%后就出現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，到2016年其已經(jīng)下降到50個(gè)百分點(diǎn)以下，隨著社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)老化和工作方式的變化，養(yǎng)老金的替代比率將不可避免地下降到2030年的44.4%。低迷的養(yǎng)老金給付已不足保證德國(guó)老年人擁有尊嚴(yán)的老年生活。

圖2 德國(guó)養(yǎng)老金替代率的發(fā)展變化（占稅前收入百分比）

圖3 德國(guó)領(lǐng)取老年社會(huì)救助人數(shù)的發(fā)展（總?cè)藬?shù)）

德國(guó)自從1993年以來(lái)就推行社會(huì)救助制度的整體結(jié)構(gòu)改革，截止2005年，改革大致告一段落，德國(guó)將過(guò)去全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助制度拆分成為幾個(gè)不同的社會(huì)救助制度，包括兒童社會(huì)救助、老年人及工作失能人士社會(huì)救助及求職人員社會(huì)救助等，原有的“社會(huì)救助”制度也根據(jù)新時(shí)代的特點(diǎn)被重新命名為“基本保障”a可類比中國(guó)的城鄉(xiāng)最低生活保障制度。參見劉濤：《德國(guó)社會(huì)救助制度改革對(duì)我國(guó)低保制度的啟示》，《社會(huì)保障研究（北京）》2011年第2卷；劉濤：《德國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)的改革：社會(huì)政策的V型轉(zhuǎn)彎和政治光譜的中性化》，《歐洲研究》2015年第1期。。根據(jù)該“拆分式”的社會(huì)救助制度，有現(xiàn)金救助需求的老年人及殘疾人被單獨(dú)的老年及失能人士社會(huì)救助制度所覆蓋，其社會(huì)救助額與工作年齡階段的求職人士所申請(qǐng)的社會(huì)救助額大體相當(dāng)，但兩項(xiàng)制度的基本區(qū)別在于申請(qǐng)的難度和障礙。對(duì)于求職人員的社會(huì)救助而言，申請(qǐng)者必須接受嚴(yán)苛的審查措施和大量的強(qiáng)制職業(yè)再培訓(xùn)及轉(zhuǎn)訓(xùn)措施，大量的懲罰及懲戒措施更變相剝奪了大量貧困公民的社會(huì)權(quán)。而老年人獲得社會(huì)救助則相對(duì)比較容易，不會(huì)遭受地方職業(yè)介紹所施加的專斷懲罰。如圖3所示，自2003年到2015年，德國(guó)老年人群體中領(lǐng)取社會(huì)救助的人數(shù)自25.7萬(wàn)上升到53.5萬(wàn)多，增長(zhǎng)幅度約為50%，老年人社會(huì)救助制度在老年人的月收入中扮演著越來(lái)越重要的角色。而根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦勞工部的預(yù)測(cè)，對(duì)于老年社會(huì)救助的支出也將從2014年55億歐元飆升至2018年的72億歐元。

三、“護(hù)理救助”在法定長(zhǎng)期照護(hù)制度之外仍具有重要的反貧功能

從“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”角度及貨幣收入角度僅僅揭示了老年貧困的一個(gè)層面，而老年人致貧的因素是極其復(fù)雜多元的，其中一個(gè)易被忽略的因素就是老年人身體失能及殘障引發(fā)的護(hù)理需求，這也是導(dǎo)致老年人致貧的另一重要因素。在高收入的工業(yè)化國(guó)家，專業(yè)護(hù)理極為昂貴，如果僅按照市場(chǎng)提供的護(hù)理價(jià)格而言，一個(gè)需要護(hù)理的老人可能因?yàn)橹Ц栋嘿F的護(hù)理費(fèi)用而迅速跌入貧困陷阱。同時(shí)，身體活動(dòng)能力的制約也導(dǎo)致社會(huì)交往和社會(huì)動(dòng)員能力的部分及完全喪失，這也往往意味著社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)的弱化和離散化，行動(dòng)能力的制約也是導(dǎo)致人群陷入貧困、進(jìn)而需要社會(huì)救助的重要緣由。老年人的“空間移動(dòng)能力貧困”值得特別關(guān)注。

德國(guó)在1995年前護(hù)理保障的功能主要由社會(huì)救助制度中的專項(xiàng)分類救助制度——即“護(hù)理救助”制度來(lái)完成，由于社會(huì)的護(hù)理需求過(guò)于龐大，德國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度也部分分擔(dān)護(hù)理的任務(wù)。社會(huì)救助中的“護(hù)理救助”制度及醫(yī)療保險(xiǎn)制度只能起到殘缺的“福利補(bǔ)缺”作用，也就是福利國(guó)家假定護(hù)理主要是由個(gè)人及家庭來(lái)完成，同時(shí)個(gè)人也可以向護(hù)理市場(chǎng)直接購(gòu)買額外護(hù)理服務(wù)，只有當(dāng)個(gè)人的貨幣收入及家庭網(wǎng)絡(luò)完全無(wú)法支撐護(hù)理基本需求的時(shí)候，身體失能的個(gè)人則才被迫向“護(hù)理救助”制度或是醫(yī)療保險(xiǎn)求助。事實(shí)上巨大護(hù)理需求在這種補(bǔ)缺模式下完全無(wú)法得到滿足。

1995年，德國(guó)率先在全球建立第一個(gè)長(zhǎng)期照護(hù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，從此老年人的護(hù)理得到了專項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋，這是德國(guó)對(duì)世界社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的又一重大開創(chuàng)性貢獻(xiàn)aTao Liu, "Nursing Care for Elderly People in Germany and China: A Bilateral Comparison and Exploration of Policy Transfer," Journal of Nursing and Care, 2014, 3(6).。社會(huì)的巨大護(hù)理需求問(wèn)題通過(guò)專項(xiàng)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度得到相當(dāng)程度的緩解。建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的初始動(dòng)機(jī)也有為社會(huì)救助制度卸壓的考量。主要是想通過(guò)專業(yè)專項(xiàng)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度弱化“護(hù)理救助”制度的功能，讓社會(huì)救助制度可以集中于其本質(zhì)功能，也就是針對(duì)貨幣貧困而實(shí)施“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”，讓更多處于貧困狀態(tài)的窮人可以得到社會(huì)救助，而不必過(guò)多投入社會(huì)服務(wù)的范疇即長(zhǎng)期照護(hù)b劉濤：《福利多元主義視角下的德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度研究》，《公共行政評(píng)論》2016年第4期。。

圖4 德國(guó)建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度后接受“護(hù)理救助”人數(shù)之發(fā)展（千人）

然而制度的設(shè)計(jì)及預(yù)期是一回事，而實(shí)踐的發(fā)展卻是另外一回事。圖4顯示了一個(gè)讓制度設(shè)計(jì)者出乎意料的“悖論”發(fā)展，在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度建立之初期，領(lǐng)取“護(hù)理救助”的人數(shù)曾于1992年高達(dá)67.4萬(wàn)人， 但自1995年建立長(zhǎng)期照護(hù)制度開始，領(lǐng)取“護(hù)理救助”的人數(shù)持續(xù)下降至 1998年的 28.9萬(wàn)人 。而自從千禧年前后，領(lǐng)取“護(hù)理救助”的人數(shù)則重新上升，總計(jì)申請(qǐng)“護(hù)理救助”的人數(shù)則從千禧年的32.4萬(wàn)上升到2015年 的45.1萬(wàn)。

圖5 德國(guó)“護(hù)理救助”年支出的發(fā)展（億歐元）

圖5則顯示了分類救助的“護(hù)理救助”制度年度支出也呈現(xiàn)出同樣的逆勢(shì)上漲的情況，也就是從2002年的29億歐元上升到2014年的40億歐元。而聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的另一份統(tǒng)計(jì)也顯示，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的年支出則從1995年49.7億歐元上升到2014年的254.5億歐元。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的爆發(fā)式增長(zhǎng)并沒(méi)有削弱分類“護(hù)理救助”制度的基本功能，相反，“護(hù)理救助”制度和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了同一時(shí)期雙增長(zhǎng)的局面，一項(xiàng)制度的建立與強(qiáng)化并未如制度設(shè)計(jì)之預(yù)期削弱另一項(xiàng)制度，而護(hù)理救助制度在龐大的社會(huì)保險(xiǎn)制度之前繼續(xù)發(fā)揮著護(hù)理兜底的功能以及扮演著防范因護(hù)理而致貧的最后一道護(hù)理防線之角色。

對(duì)于“護(hù)理救助”制度在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度建立后反而得到強(qiáng)化的解釋路徑為：護(hù)理領(lǐng)域的支出極為昂貴，而且護(hù)理資源一直為社會(huì)的高稀缺資源a從人力資源和社會(huì)服務(wù)的角度來(lái)理解。，任何一個(gè)福利國(guó)家建立的任何一種特定護(hù)理保障制度，包括德國(guó)創(chuàng)建的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，只能在社會(huì)福利給定資源的環(huán)境中部分解決社會(huì)護(hù)理的難題，而無(wú)法完全應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理的所有任務(wù)。因此，德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)制度承擔(dān)的也僅僅是“有限護(hù)理責(zé)任”而非“護(hù)理需求完全覆蓋”b德國(guó)法定長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)因此與法定醫(yī)療保險(xiǎn)具有顯著的理念區(qū)別，德國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度目標(biāo)為需求的基本覆蓋，致力于在醫(yī)保制度范圍內(nèi)全額報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，但長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的基本理念在于調(diào)動(dòng)社會(huì)多元的角色和全社會(huì)的資源來(lái)共同解決護(hù)理難題，因此長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)只鎖定在部分覆蓋個(gè)人護(hù)理需求的目標(biāo)之上。。在具有護(hù)理需求的人群向長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度申請(qǐng)部分的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)及照護(hù)現(xiàn)金補(bǔ)貼后，仍有相當(dāng)部分的護(hù)理費(fèi)用需要被保險(xiǎn)人自行負(fù)擔(dān)，當(dāng)受益人無(wú)法負(fù)擔(dān)高額費(fèi)用時(shí)，他們?nèi)孕柘蛏鐣?huì)救助制度中的分類護(hù)理救助制度求助c根據(jù)德國(guó)“老年人之家”的統(tǒng)計(jì)，德國(guó)巴登符騰堡州在2011年度根據(jù)平均住院護(hù)理費(fèi)用（市場(chǎng)價(jià)格）和護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)貼費(fèi)用之差計(jì)算出來(lái)的一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)護(hù)理中個(gè)人自理費(fèi)用為每月1538、1719 和1988歐元，這顯示出護(hù)理保險(xiǎn)仍然存在著巨大的需求漏洞。法定長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)無(wú)力也無(wú)法完全支付所有護(hù)理費(fèi)用。。

護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)和護(hù)理救助的發(fā)展顯示了，一個(gè)新興制度并不必然表現(xiàn)為其會(huì)覆蓋和替代舊制度，反而是在新制度高速擴(kuò)張時(shí)期，舊制度也同時(shí)顯示了其持久的生命力，在其顯示頹勢(shì)的短暫時(shí)期過(guò)后又繼續(xù)逆勢(shì)增長(zhǎng)。新制度發(fā)展了，舊制度也并未消亡，新舊制度出現(xiàn)了互動(dòng)整合的可能，這給予我們的啟示為：新興社保制度并非必然會(huì)挑戰(zhàn)過(guò)去的制度架構(gòu)，反而可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度整合之契機(jī)。這給予了不同社保部門非沖突性合作的廣闊空間。在中國(guó)大社保的架構(gòu)中，也同樣存在著人社部和民政部在同一議題上進(jìn)行相互合作及制度整合的可能。不同社保部門在某一社保領(lǐng)域出現(xiàn)交叉覆蓋的情況時(shí)，雙方的關(guān)系并不必然表現(xiàn)為部門利益的沖突尖銳化，相反，這是促成雙方跨部門協(xié)同合作的新契機(jī)。

四、理論分析及討論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼柯拉斯·盧曼提出了觀察世界的幾種不同方式：在他所定義的一階觀察中行動(dòng)者及其代理直接觀察著客觀世界的社會(huì)現(xiàn)象或發(fā)展趨勢(shì)等，而在二階觀察中觀察者（例如科學(xué)工作者）觀察著行動(dòng)者對(duì)客觀世界的觀察，這就構(gòu)成了一種“對(duì)觀察的觀察”，或許我們可以稱其為再觀察d參見Niklas Luhmann, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1997.。一階觀察中涉及到的是人們直接對(duì)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)現(xiàn)象之觀察及認(rèn)識(shí)，而二階觀察中科學(xué)工作者往往是居于“幕后”，觀察人們是如何探討、認(rèn)知和建構(gòu)社會(huì)問(wèn)題和設(shè)計(jì)社會(huì)制度的。在更深層面的三階觀察中，科學(xué)工作者還可以對(duì)自身觀察世界進(jìn)行反省式的自我觀察，這實(shí)際上是一種對(duì)觀察之觀察的三階反身觀察e也就是對(duì)自身觀察行動(dòng)者觀察社會(huì)世界的一種自省式對(duì)內(nèi)反身觀察。。在每一種觀察中，觀測(cè)者都能看到上一種觀察視野中所不能看見的層面和“視覺盲點(diǎn)”。

受到盧曼觀察分類啟發(fā)，德國(guó)社會(huì)政策及福利國(guó)家理論學(xué)者考夫曼則發(fā)展中出了一階社會(huì)政策及二階社會(huì)政策的區(qū)分。其中一階社會(huì)政策指涉的是對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的直接觀察和討論以及針對(duì)社會(huì)問(wèn)題的政策設(shè)計(jì)等；而二階社會(huì)政策則是指社會(huì)政策和社會(huì)保障內(nèi)部體系的相互協(xié)調(diào)和適應(yīng)，例如復(fù)雜的醫(yī)療體系內(nèi)部的改革引發(fā)的醫(yī)療保險(xiǎn)、制藥公司及國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)部門之間職能和權(quán)力重新劃分等a參見Franz-Xaver Kaufmann, Sozialpolitik und Sozialstaat: soziologische Analysen, Opladen, Leske + Budrich, 2002;Franz-Xaver Kaufmann, Thinking about Social Policy: The German Tradition, Berlin, Springer, 2013.。如果說(shuō)一階社會(huì)政策關(guān)注的是社會(huì)問(wèn)題本身例如貧窮、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等以及決策者對(duì)于政策的設(shè)計(jì)等，而二階社會(huì)政策也是一種對(duì)于觀察的觀察，科學(xué)工作者主要感興趣的是社會(huì)如何討論和建構(gòu)社會(huì)問(wèn)題以及社會(huì)政策大廈體系內(nèi)部各項(xiàng)政策是如何相互調(diào)節(jié)、相互適應(yīng)及相互影響的。

我們?cè)谏鐣?huì)救助的研究中也可以區(qū)分不同位階的觀察層面，可以類似地提出一階社會(huì)救助及二階社會(huì)救助的概念。一階社會(huì)救助針對(duì)的層面是社會(huì)問(wèn)題的本體論層面，也就是對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的直接現(xiàn)象學(xué)觀察及制度設(shè)計(jì)，在二階社會(huì)救助層面，我們聚焦的則是社會(huì)救助體系內(nèi)部制度的調(diào)整、重構(gòu)和版圖的重新劃分以及社會(huì)救助體系是如何與整個(gè)社會(huì)保障大廈體系相連接、互動(dòng)和調(diào)節(jié)適應(yīng)的。由兩個(gè)不同的觀察界面可以引申出不同的研究視野及重心。在一階社會(huì)救助層面，社會(huì)工作者在社會(huì)研究的第一線接觸到貧困問(wèn)題和弱勢(shì)貧困群體，設(shè)計(jì)合理的貧困線和社會(huì)救助線及合理的社會(huì)救助政策等。在二階社會(huì)救助層面，學(xué)者更多關(guān)注的是研究社會(huì)角色是如何建構(gòu)貧困問(wèn)題和現(xiàn)象的，尤其關(guān)注的是社會(huì)救助制度的“社會(huì)嵌入”問(wèn)題，即探索社會(huì)救助體系內(nèi)部的改革和政策調(diào)整是如何與整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)相互聯(lián)系的，特別關(guān)注的焦點(diǎn)是社會(huì)救助制度如何與社會(huì)保障體系大廈內(nèi)部其他制度體系相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互整合的。這其間最重要的還是探索社會(huì)救助制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的關(guān)系。

以德國(guó)的老年社會(huì)救助為例，其與社會(huì)保險(xiǎn)制度之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的雙邊互動(dòng)關(guān)聯(lián)。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于社會(huì)人口結(jié)構(gòu)變遷及面向新自由主義的改革而不斷縮減德國(guó)退休人員的養(yǎng)老待遇時(shí)，當(dāng)勞動(dòng)市場(chǎng)的自由主義改革大幅度緊縮貧困階層社會(huì)權(quán)益的時(shí)候，反映在老年社會(huì)救助制度上就是老年社會(huì)救助制度的動(dòng)態(tài)性擴(kuò)張及增量擴(kuò)容，一項(xiàng)福利制度的政治性“撤退”導(dǎo)致了另一項(xiàng)福利制度的大幅度“介入”及“擴(kuò)容”，因此必須從雙方的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系中而不是僅僅地從靜態(tài)模型中來(lái)看待老年社會(huì)救助的歷史性擴(kuò)張。

而在分類救助的“護(hù)理救助”與護(hù)理保險(xiǎn)制度相互發(fā)展的關(guān)系中，筆者發(fā)現(xiàn)了特殊的“制度非零和關(guān)系”，這有異于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度建立之初的政策預(yù)期。政策設(shè)計(jì)者及立法者預(yù)期的是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的建立將削弱社會(huì)救助制度中的分類護(hù)理救助。然而現(xiàn)實(shí)的發(fā)展證明了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度之間互動(dòng)的復(fù)雜性，在短暫的“長(zhǎng)期照護(hù)制度初始效應(yīng)”之后，分類護(hù)理救助制度不僅沒(méi)有削弱，反而逆常規(guī)并反直覺地得到持續(xù)強(qiáng)化，無(wú)論是申請(qǐng)護(hù)理救助的總?cè)藬?shù)還是護(hù)理救助的支出都出現(xiàn)持續(xù)性動(dòng)態(tài)量增的現(xiàn)象。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)和分類護(hù)理救助呈現(xiàn)出不同性質(zhì)福利制度共生和共增的效應(yīng)。這充分反應(yīng)長(zhǎng)期護(hù)理這一領(lǐng)域的復(fù)雜性和多元性，不僅單一的角色無(wú)法勝任長(zhǎng)期照護(hù)的任務(wù)，任何單一的制度也無(wú)法一勞永逸地解決長(zhǎng)期照護(hù)的社會(huì)難題，不同性質(zhì)及類別的福利制度聯(lián)動(dòng)、補(bǔ)充才可能更好地解決護(hù)理這一難題。在這里，德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼對(duì)福利國(guó)家的判斷很有獨(dú)到之處，福利國(guó)家不斷擴(kuò)張自己的邊界卻無(wú)法完全勝任所有的宏大野心和目標(biāo)，福利國(guó)家從而逐漸超越自己的能力邊界，往往只有多種制度的共同合作和協(xié)調(diào)才能完成社會(huì)保障的充分目標(biāo)。

德國(guó)老年社會(huì)救助制度的發(fā)展給予中國(guó)的啟示為：除了在本體論意義上探索研究社會(huì)保障領(lǐng)域里所直接涉及到的社會(huì)難題之外，社會(huì)保障制度大廈內(nèi)的各項(xiàng)不同制度的相互調(diào)節(jié)及整合問(wèn)題應(yīng)日益受到重視，特別是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助及社會(huì)福利之間究竟是處于什么樣一種關(guān)系值得我們特別的關(guān)注與探討。在社會(huì)保障制度內(nèi)部其制度分化日益細(xì)致精密的時(shí)代，各項(xiàng)社會(huì)保障的分制度和分項(xiàng)目不再僅僅是界限分明的孤立存在，而是處于一種復(fù)雜的動(dòng)態(tài)競(jìng)合關(guān)系，這當(dāng)中既存在著制度間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更存在著制度間相互整合的關(guān)系。德國(guó)老年人的貧窮問(wèn)題就同時(shí)涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年人社會(huì)救助、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)及分類護(hù)理救助制度的不同類型制度間的多邊動(dòng)態(tài)關(guān)系，解決單一社會(huì)難題越來(lái)越依靠社會(huì)多系統(tǒng)之間的共振效應(yīng)。這為中國(guó)社保制度內(nèi)部的各保障項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)調(diào)整及部門機(jī)構(gòu)間的合作提供了相應(yīng)的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，德國(guó)福利國(guó)家內(nèi)部的各項(xiàng)制度間的關(guān)系調(diào)節(jié)值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

The Prevention of Poverty in Old Age: The Dynamic and Incremental Expansion of Social Assistance Arrangements in Germany

Liu Tao
(Institute of Sociology and Institute of East Asian Studies, University of Duisburg-Essen,Duisburg 47057, Germany)

This paper outlines the growing phenomenon of old-age poverty and its causes in Germany since the new Millennium, arguing that the social assistance arrangements are playing an increasingly vital role in preventing old-age poverty. In addition to the main scheme of social assistance, the categorical social assistance scheme such as "the assistance for the long-term care",also plays a signi fi cant role in preventing the old people from being trapped permanently in poverty. Theoretically, this essay calls upon the theories of the sociology and social policy and raises a concept of the social assistance of the fi rst order and the second order, illustrating that the research of the social assistance shall not be con fi ned to the ontological study of social problems( fi rst order), rather we shall pay more attention to the issue of the "social embeddedness" of social assistance arrangements (second order), i.e. the coordination of social assistance with other programs of social protection. The "dynamic interactive connectedness" between the social assistance and social insurance shall be researched through focusing on the "mutual resonance effect" between the two, which means the reform of one area will have a profound effect on the other area.

old age; poverty; social observation; social assistance; social insurance

劉濤，德國(guó)杜伊斯堡—埃森大學(xué)社會(huì)學(xué)研究所及東亞研究所教授。主要研究方向：德國(guó)與中國(guó)的社會(huì)保障、社會(huì)福利制度、社會(huì)治理及社會(huì)政策理論。

（責(zé)任編輯：華 穎）