（韓）金淵明

韓國(guó)社會(huì)福利國(guó)家的未來：自由主義+南歐福利體制?

（韓）金淵明

按照二戰(zhàn)以后以西方世界為中心而成型的福利國(guó)家發(fā)展軌跡來看，韓國(guó)已然進(jìn)入了福利國(guó)家的“初級(jí)階段”。但韓國(guó)從福利國(guó)家初級(jí)階段向成熟階段發(fā)展的環(huán)境與西方世界截然不同，面臨著經(jīng)濟(jì)低迷、低生育―老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)兩極化等眾多不利條件。韓國(guó)企劃財(cái)政部2015年12月發(fā)布的“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”以消極眼光看待社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，其中提及韓國(guó)社會(huì)“主流”所倡導(dǎo)的社會(huì)保障戰(zhàn)略為：不再新設(shè)社會(huì)保障項(xiàng)目，階段性縮減現(xiàn)行社會(huì)保障制度規(guī)模，逐漸提升現(xiàn)行社會(huì)保障制度的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并降低其支付標(biāo)準(zhǔn)。若照此思路來運(yùn)行國(guó)家財(cái)政與社會(huì)保障，韓國(guó)福利國(guó)家難逃向最沒有效率的“英美型＋南部歐洲型福利體系”發(fā)展的結(jié)果。

福利國(guó)家；韓國(guó)；2060長(zhǎng)期財(cái)政展望；福利國(guó)家模式

一、關(guān)于福利國(guó)家初級(jí)階段的“路線論爭(zhēng)”

按照二戰(zhàn)以后以西方世界為中心而成型的福利國(guó)家發(fā)展軌跡來看，韓國(guó)已然進(jìn)入了福利國(guó)家的“初級(jí)階段”。①???:《?? ????? ? ??? ???? ????? ??》,??????? ? ??:《?? ????? ??? ??? ??》,????? ?????, 2015?,?44-93?.社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重通常可以較為準(zhǔn)確地反映一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展水平，而韓國(guó)在2010年社會(huì)保障支出占GDP的比重超過了10%。②參見??????? ?:《2013? ?? ??? ??????》,???????????????,2014?.從圖1可以看到，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的資料，多數(shù)歐洲國(guó)家在20世紀(jì)60年代初期就達(dá)到這個(gè)水平，美國(guó)與日本的社會(huì)保障支出也分別于20世紀(jì)70年代與80年代前后占到了GDP的10%以上。③OECD, Social Spending Is Falling in Some Countries, But in Many Others It Remains at Historically High Levels, Social Expenditure Update, November 2014.當(dāng)時(shí)多數(shù)歐洲國(guó)家、美國(guó)和日本被冠以“福利國(guó)家”這一稱號(hào)，因此韓國(guó)現(xiàn)已步入福利國(guó)家行列。2013年韓國(guó)社會(huì)保障支出中公共年金與醫(yī)療保險(xiǎn)支出占GDP的比重竟分別達(dá)到了2%與3%a公共年金包括國(guó)民年金、公務(wù)員年金、私學(xué)年金、軍人年金，醫(yī)療保險(xiǎn)包括健康保險(xiǎn)與護(hù)理保險(xiǎn)。，隨著人口老齡化的日益加劇，這兩項(xiàng)支出還會(huì)大幅增加。預(yù)計(jì)，今后韓國(guó)會(huì)朝著“成熟型”福利國(guó)家方向發(fā)展。

圖1 公共社會(huì)保障支出占GDP的比率（1960—2014）

當(dāng)然，對(duì)韓國(guó)正在朝著成熟型福利國(guó)家過渡的預(yù)期，并不意味著這一過程會(huì)自動(dòng)發(fā)生，或者過渡后的韓國(guó)福利國(guó)家水平能達(dá)到現(xiàn)在西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。其原因在于，在西方國(guó)家發(fā)展成為成熟福利國(guó)家時(shí)的20世紀(jì)中后期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件與今日韓國(guó)朝福利國(guó)家發(fā)展所面臨的大環(huán)境存在根本性差異。20世紀(jì)50—60年代，西方國(guó)家通過大量的社會(huì)保障擴(kuò)充大步進(jìn)入了福利國(guó)家，彼時(shí)正值其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)且勞動(dòng)力市場(chǎng)較為穩(wěn)定的時(shí)期。b參見Pierson Christopher, Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare, Penn State University Press, 1998.換言之，這一時(shí)期西方國(guó)家擁有社會(huì)保障擴(kuò)充所必須的大量財(cái)力，且由于勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了完全雇傭，不會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)者因在勞動(dòng)力市場(chǎng)中所處地位不同而社會(huì)保障待遇有所差距的問題，同時(shí)其人口老齡化尚不明顯，因此具有繳費(fèi)者（工作的一代）遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于待遇享受者（退休者）的優(yōu)勢(shì)條件。

韓國(guó)從福利國(guó)家初級(jí)階段向成熟階段發(fā)展的環(huán)境與西方世界截然不同，其當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件極為不利。韓國(guó)已經(jīng)度過經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，進(jìn)入了所謂的“新常態(tài)（New Normal）”長(zhǎng)期低速發(fā)展期，因此很難實(shí)現(xiàn)大規(guī)模穩(wěn)定的社會(huì)保障資金籌集。自1997年亞太金融危機(jī)之后，韓國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的很多正規(guī)就業(yè)者再未被完全雇傭，因此很難滿足“以勞動(dòng)為基礎(chǔ)的福利國(guó)家（Work-based Welfare State）”的前提條件。c時(shí)至今日，西方國(guó)家也已認(rèn)識(shí)到這種立足于勞動(dòng)市場(chǎng)的福利國(guó)家有必要大刀闊斧地推進(jìn)轉(zhuǎn)型。參見G?sta Esping-Andersen, et. al., Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press, 2002.此<外，<<韓<國(guó)低生育—老齡化現(xiàn)象日益加劇，致使能夠負(fù)擔(dān)福利支出的人口數(shù)量不斷減少，由此也帶來無數(shù)后遺癥。也就是說，韓國(guó)在朝著成熟型福利國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程中，不但不具備高速發(fā)展、正規(guī)就業(yè)者完全雇傭、相對(duì)年輕的人口結(jié)構(gòu)等確立福利國(guó)家的優(yōu)勢(shì)條件；反之，其在這一過程中要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)停滯、勞動(dòng)力市場(chǎng)兩極化、低生育—老齡化等種種挑戰(zhàn)。

正是由于在朝著成熟型福利國(guó)家發(fā)展的道路上存在著諸多不利因素，韓國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)步與保守兩大陣營(yíng)在看待今后福利國(guó)家的性質(zhì)與前景問題上出現(xiàn)各種“路線紛爭(zhēng)”。2010年 6·2地方選舉引發(fā)的“無償福利”紛爭(zhēng)與后來的國(guó)民年金公務(wù)員年金改革紛爭(zhēng)、提升醫(yī)療保險(xiǎn)的保障性問題以及“無償保育”等存在于兩大陣營(yíng)之間且難以數(shù)計(jì)的社會(huì)保障政策論爭(zhēng)，都反映了韓國(guó)在向成熟型福利國(guó)家發(fā)展的過程中，面臨著獨(dú)有的不利經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

警惕福利擴(kuò)大始終是韓國(guó)社會(huì)的社會(huì)保障論爭(zhēng)焦點(diǎn)。保守勢(shì)力也即所謂的“主流”a本文的主流是指主導(dǎo)了從20世紀(jì)60年代到90年代間韓國(guó)成功經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)集團(tuán)，具體指擁有長(zhǎng)期執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的保守政黨政治勢(shì)力、輿論勢(shì)力等，他們掌控著國(guó)家分配的統(tǒng)治權(quán)，包括了經(jīng)濟(jì)部門以及財(cái)閥部門等韓國(guó)社會(huì)的主流勢(shì)力。集團(tuán)一貫主張“反福利潮流”，認(rèn)為過分的保障會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展。他們通過媒體大力宣傳“免費(fèi)福利”、“過度福利”等詞語(yǔ)，且以給財(cái)閥子孫提供“免費(fèi)學(xué)校午餐”以及向職業(yè)主婦提供免費(fèi)保育服務(wù)為例來論證其觀點(diǎn)。事實(shí)上這些主張過于夸大其詞，即使已有政策存在極小部分的過度福利，亦不足以給國(guó)家財(cái)政帶來致命性危機(jī)。同時(shí)，福利政策設(shè)計(jì)可以選擇像基礎(chǔ)年金那樣，在總老年人口中，除去30%相對(duì)富有的老年人，向收入相對(duì)較低的70%老年人發(fā)放，也就是維持“準(zhǔn)”福利的方法，以促進(jìn)福利水平的適度性。

上述擔(dān)心福利擴(kuò)大或者韓國(guó)步入真正福利國(guó)家的“主流勢(shì)力”的主張近年體現(xiàn)得更為體系化，2015年12月企劃財(cái)政部發(fā)布的“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”（下文亦稱“財(cái)政展望”）可被視為該主張的“終極版”。鑒于公布之時(shí)社會(huì)上并無關(guān)于“財(cái)政展望”可行性與方法論的討論，可以斷言，“2060b韓國(guó)的企劃財(cái)政部擁有分配國(guó)家財(cái)政的核心功能，故其政策方向?qū)ι鐣?huì)保障政策的趨向與形態(tài)影響重大。在韓國(guó)，社會(huì)保障政策主要由保健福利部與雇傭勞動(dòng)部主管，但近年企劃財(cái)政部的影響力在不斷擴(kuò)大，甚至可以說正在對(duì)社會(huì)保障政策起到?jīng)Q定性的影響。因此，由企劃財(cái)政部發(fā)表的財(cái)政運(yùn)行方案——“財(cái)政展望”對(duì)日后韓國(guó)福利國(guó)家之未來?yè)碛嘘P(guān)鍵影響。長(zhǎng)期財(cái)政展望”其實(shí)就是韓國(guó)社會(huì)的“主流”對(duì)韓國(guó)未來應(yīng)朝著哪一方向前進(jìn)而勾勒出的大體藍(lán)圖。因此，“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”完全表明了“主流”層對(duì)于在經(jīng)濟(jì)停滯、低生育—老齡化環(huán)境中艱難前行的韓國(guó)福利國(guó)家發(fā)展前景的相關(guān)立場(chǎng)。本文針對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中關(guān)于社會(huì)保障的部分進(jìn)行集中探討，并考察若假設(shè)朝著這一潮流發(fā)展，在社會(huì)結(jié)構(gòu)化后韓國(guó)福利國(guó)家的未來走向。筆者認(rèn)為，如果按照2060年的財(cái)政展望來運(yùn)行韓國(guó)財(cái)政，那么韓國(guó)福利國(guó)家走向“結(jié)合自由主義福利國(guó)家特點(diǎn)與南歐福利國(guó)家特點(diǎn)的非效率型”福利國(guó)家的可能性較大。這里本質(zhì)的問題是：“自由主義+南歐型福利體制”究竟能否達(dá)成同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配兩項(xiàng)目標(biāo)的有效體系？筆者認(rèn)為，很有必要從這一角度對(duì)“2060財(cái)政展望”的基本骨架內(nèi)容予以集中探討。

二、“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”：“福利抑制論”的終極版？

企劃財(cái)政部于2015年12月發(fā)布的 “2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”是“政府公布的最初的長(zhǎng)期財(cái)政展望，是追加了以1年或5年為單位的國(guó)家財(cái)政運(yùn)用計(jì)劃中，難以涉及到的人口變化及長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)指標(biāo)，而估算出的未來展望”?！柏?cái)政展望”雖然發(fā)布了整體的國(guó)家財(cái)政運(yùn)行計(jì)劃，但是大部分內(nèi)容聚焦于社會(huì)保障支出及其節(jié)制上，因此事實(shí)上它反映了“主流”對(duì)于韓國(guó)福利國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化所持的立場(chǎng)。首先，“財(cái)政展望”對(duì)于韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持十分悲觀的態(tài)度，認(rèn)為由于受到低生育—老齡化的影響，潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將會(huì)在2020年降至2.6%，而到2050年則降至1.1%a這里引用的數(shù)據(jù)與文字并無特別出處，而是計(jì)劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”中提到的。，并基于這一預(yù)測(cè)確定韓國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了長(zhǎng)期的低增長(zhǎng)階段。如果這種低增長(zhǎng)狀態(tài)一直持續(xù)，則如表1所示，國(guó)家總收入（包括社會(huì)保障收入）的增長(zhǎng)率將從2016年的25.6%逐步降至2030—2040年的27.9%，而同時(shí)總支出則會(huì)從2016年的25.3%逐步上升至2030—2040年的32.2%，即增幅為6.9%b“財(cái)政展望”是在現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)不變的前提下做出的估算，其僅提出了隨支出結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致的財(cái)政變化，即情形2，并未提出增稅情況下的財(cái)政變化走向。。“財(cái)政展望”分析認(rèn)為，支出增加的主要原因在于包括社會(huì)保障支出在內(nèi)的義務(wù)費(fèi)用等從12.0%大幅增至21.1%。由此得出這一結(jié)論，支出在不斷增加，而稅收未能增加即收入水平?jīng)]有較大變化，也就是說社會(huì)保障支出的增加將導(dǎo)致國(guó)家支出大幅上漲。

表1 基于“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”的國(guó)家總收入與總支出占GDP比率預(yù)期變化（單位：%）

“財(cái)政展望”將年金、醫(yī)保等“義務(wù)支出”增加列為國(guó)家支出增加的主導(dǎo)原因。其認(rèn)為，人口老齡化加劇所導(dǎo)致的公共年金與健康保險(xiǎn)等9項(xiàng)社會(huì)保障制度的費(fèi)用劇增將給財(cái)政帶來巨大壓力。2016年社會(huì)保障支出僅占GDP的6%，預(yù)計(jì)到2060年這一比例將增至22.8%，是現(xiàn)有水平的近4倍c“財(cái)政展望”中提到的2060年總體社會(huì)保障支出會(huì)達(dá)到GDP的22.8%，但并未詳細(xì)列舉其中詳情。但所附資料對(duì)這一比率的解釋是國(guó)民年金約為8.1%，私學(xué)年金為0.3%，工傷年金為0.4%，雇傭保險(xiǎn)為0.4%，公務(wù)員年金為1.0%，軍人保障為0.15%，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)為1.3%，健康保險(xiǎn)為11.0%。。在經(jīng)濟(jì)低迷之時(shí)，人口老齡化導(dǎo)致支出在不斷增大，其中主要是社會(huì)保障支出的增加。韓國(guó)劃撥給地方財(cái)政的國(guó)稅支出規(guī)模較小，且其僅從2016年占GDP的5.1%緩慢上升到2060年的5.8%，即增幅微小。在國(guó)家收入無法有效增加而支出持續(xù)擴(kuò)大的情況下，只有通過增發(fā)國(guó)債才能應(yīng)對(duì)這一局面?！柏?cái)政展望”通過圖2說明國(guó)債隨國(guó)家支出變動(dòng)而變動(dòng)的情況。如情形2所示，如果2016年“裁量支出”在GDP中占比13.3%，預(yù)計(jì)國(guó)家債務(wù)將從2016年占GDP的40%增至2060年的62.4%。反之，如果每年自然增加的“裁量支出”按10%強(qiáng)制縮減的話（“情形1”），那么2060年國(guó)家債務(wù)預(yù)計(jì)能夠維持在38.1%的水平?！柏?cái)政展望”認(rèn)為圖2中“情形1”的財(cái)務(wù)水平具有可持續(xù)性。事實(shí)上“情形1”并未掩蓋其今后財(cái)政運(yùn)用目標(biāo)的本意。當(dāng)然這一展望的前提假定是現(xiàn)在的稅務(wù)結(jié)構(gòu)與社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不會(huì)出現(xiàn)任何變化。此外，“財(cái)政展望”還提到若未來社會(huì)保障制度變化導(dǎo)致義務(wù)支出增加，則財(cái)政狀況會(huì)存在惡化的可能性。例如，現(xiàn)行基礎(chǔ)年金的指定標(biāo)準(zhǔn)——基準(zhǔn)年金額每5年都按照國(guó)民年金參保者平均收入進(jìn)行相應(yīng)提高，意味著國(guó)家義務(wù)支出隨之增加，那么2060年國(guó)債在GDP中的比重將從62.4%上升至88.8%，增幅達(dá)26.4%。

圖2 隨“裁量與義務(wù)支出”的變化而可能出現(xiàn)的國(guó)家債務(wù)

綜上，“主流”集團(tuán)通過“財(cái)政展望”表明了其對(duì)社會(huì)保障的基本立場(chǎng)，認(rèn)為就算不再提升原有社會(huì)保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)，目前低迷的經(jīng)濟(jì)也難以再增加社會(huì)保障財(cái)政投入，而新建社會(huì)保障項(xiàng)目必會(huì)導(dǎo)致國(guó)債劇增，所以未來不可能再加大社會(huì)保障財(cái)政支持力度或新增社會(huì)保障項(xiàng)目。即，考慮到未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況無法再擴(kuò)展社會(huì)保障相關(guān)項(xiàng)目，韓國(guó)需要強(qiáng)有力的社會(huì)保障抑制對(duì)策a企劃財(cái)政部于2016年8月9日提出了“財(cái)政展望”的后續(xù)對(duì)策，即“財(cái)政健全化法修訂案”立法預(yù)告。這一法案的內(nèi)容是：（1）實(shí)施將國(guó)家債務(wù)控制在GDP的45%以內(nèi)，年度財(cái)政赤字控制在約占GDP 3%的強(qiáng)有力財(cái)政總量管理制；（2）在提出財(cái)政相關(guān)法案時(shí)（特別是社會(huì)保障法案），必須一起提交財(cái)政方案，強(qiáng)化現(xiàn)收現(xiàn)付制度；（3）強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障制度的財(cái)政管理。。若不啟動(dòng)社會(huì)保障收縮機(jī)制，則長(zhǎng)期來看國(guó)債必然劇增，國(guó)家財(cái)政隨之變得難以持續(xù)，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由此，“主流”集團(tuán)通過“財(cái)政展望”指出社會(huì)保障是財(cái)政不可持續(xù)的最主要原因并提出相應(yīng)的改革策略。他們認(rèn)為韓國(guó)目前的公共年金、健康保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度屬于繳費(fèi)少、受益多的“低負(fù)擔(dān)—高水平”體系，當(dāng)務(wù)之急是將該體系改革為 “適當(dāng)負(fù)擔(dān)—適當(dāng)水平”的體系，以確保長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性。換句話說，應(yīng)該提升現(xiàn)行制度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)降低年金受益水平，這也是“財(cái)政展望”對(duì)于社會(huì)保障改革所提出的核心思想。

綜上，“財(cái)政展望”中韓國(guó)社會(huì)“主流”所倡導(dǎo)的社會(huì)保障戰(zhàn)略為：不再新設(shè)社會(huì)保障項(xiàng)目，階段性縮減現(xiàn)行社會(huì)保障制度規(guī)模，逐漸提升現(xiàn)行社會(huì)保障制度的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并降低其支付標(biāo)準(zhǔn)。通過提出確保財(cái)政安全的口號(hào)，證明抑制社會(huì)保障制度的必要性，這可以說是“社會(huì)保障抑制論”的終結(jié)版b當(dāng)然對(duì)于“財(cái)政展望”可以從各種假定值上提出反論。例如，如果出生率上升，同時(shí)潛在的經(jīng)濟(jì)增加率提升的話，財(cái)政運(yùn)營(yíng)會(huì)出現(xiàn)其他局面；通過稅收改革，也就是增稅來增加國(guó)家收入，國(guó)家債務(wù)的比率也會(huì)比“財(cái)政展望”中提出的情況要好很多。對(duì)于企劃財(cái)政部的“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”可以從多個(gè)角度進(jìn)行批判，但是這些都不是本文的主題，因此在此省略。。那么正如前文所述，在正從福利國(guó)家的初級(jí)階段向成熟福利國(guó)家過渡的韓國(guó)，如果“2060長(zhǎng)期財(cái)政展望”中所主張的強(qiáng)有力的社會(huì)保障抑制論成為政策現(xiàn)實(shí)，其福利國(guó)家的未來又會(huì)何去何從呢？本文將在下一節(jié)中做出重點(diǎn)分析。

三、“成熟”韓國(guó)福利國(guó)家的未來：“英美型+南歐型”福利國(guó)家？

2010年前后，在進(jìn)步陣營(yíng)對(duì)于韓國(guó)社會(huì)政策體制的研討中，關(guān)于福利國(guó)家的討論如雨后春筍般涌現(xiàn)。盡管對(duì)于各種類型的福利國(guó)家議題還沒有定論，但是進(jìn)步陣營(yíng)十分傾向于瑞典等北歐型的福利國(guó)家模式。保守陣營(yíng)則忙于尋找北歐模式的缺點(diǎn)，眾所周知他們更鐘情于公共社會(huì)保障體系相對(duì)不發(fā)達(dá)的英美模式。盡管如此，對(duì)于韓國(guó)福利國(guó)家的討論有必要在更加“現(xiàn)實(shí)的”角度上去看待。按照“財(cái)政展望”中（圖2）所顯示的國(guó)家財(cái)政運(yùn)營(yíng)各種情形，即維持現(xiàn)行國(guó)家收入（稅收結(jié)構(gòu)）以及支出結(jié)構(gòu)，韓國(guó)福利國(guó)家會(huì)朝哪一類型的福利國(guó)家發(fā)展呢？針對(duì)這一問題可以從社會(huì)保障財(cái)政的層面與社會(huì)保障支出的層面來進(jìn)行討論。

首先可以分析社會(huì)保障財(cái)政的層面。如表1所示，如果現(xiàn)有稅收標(biāo)準(zhǔn)保持不變，那么到2060年韓國(guó)的總收入就會(huì)達(dá)到GDP的25.6%—27.9%。表2則顯示了西方國(guó)家總收入（國(guó)民負(fù)擔(dān)率＝稅收負(fù)擔(dān)＋社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)）的規(guī)模。英美型福利國(guó)家的國(guó)民負(fù)擔(dān)率約為29.3%，而其他三種福利國(guó)家類型這一指標(biāo)為34.9%—43.7%。也就是說，若不采取增稅方案，那么幾十年以后韓國(guó)政府可使用的財(cái)政預(yù)算還難以達(dá)到英美型福利國(guó)家的水平。這也意味著，按照“財(cái)政展望”提出的國(guó)家財(cái)政運(yùn)營(yíng)方案推進(jìn)時(shí)，財(cái)源總量將很難得到有效補(bǔ)充，韓國(guó)福利國(guó)家的未來就算發(fā)展得好，也很難達(dá)到英美型的水平。若要建成大政府的北歐型或者中歐型政府的福利國(guó)家，韓國(guó)稅收占GDP的比例至少要提高10%以上，這是現(xiàn)有條件下“難以想象”的一種增幅a2013年韓國(guó)的GDP總量為1430兆韓元，其十分之一就是143兆韓元。2013年，韓國(guó)的收入稅征收值為48兆韓元、法人稅為44兆韓元、附加價(jià)值稅為56兆韓元，這三項(xiàng)之和為148兆韓元。為了達(dá)到GDP10%的增加目標(biāo)，需要多征收現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)1倍規(guī)模的收入稅、法人稅以及附加價(jià)值稅。而現(xiàn)實(shí)情況是：想要提升2%—3%的法人稅，保守與進(jìn)步陣營(yíng)之間會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的爭(zhēng)執(zhí)，將稅收提升至現(xiàn)行水平的2倍是不可能的操作。。

表2 2012年各類型福利國(guó)家的主要財(cái)政指標(biāo)占GDP的比率（單位：%）

從社會(huì)保障支出層面來討論“財(cái)政展望”的意義則比較復(fù)雜。如表2所示，除了英美型福利國(guó)家社會(huì)保障支出約為GDP的20.1%以外，其余3種類型的福利國(guó)家社會(huì)保障支出水平都在27%左右，存在約7%的差異。“財(cái)政展望”測(cè)算出的韓國(guó)2060年社會(huì)保障支出水平約為GDP的15.5%，但是這一數(shù)值未將健康保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等公共社會(huì)保障支出計(jì)算在內(nèi)（韓國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)向來不將公共福利費(fèi)用支出歸入這一統(tǒng)計(jì)）。按照之前分析，就算只計(jì)算9個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出，到2060年韓國(guó)社會(huì)保障總支出還是會(huì)持續(xù)增加，最后達(dá)到GDP的22.8%。雖然到2060年包括社會(huì)保障支出在內(nèi)的一般社會(huì)保障的總支出規(guī)模（OECD社會(huì)保障支出分類標(biāo)準(zhǔn)）在“財(cái)政展望”中沒有提到，但是考慮到總支出中年金與健康保險(xiǎn)的相關(guān)支出會(huì)達(dá)到70%—80%，2060年韓國(guó)的社會(huì)保障總支出預(yù)計(jì)最少會(huì)達(dá)到GDP的25%以上，這與現(xiàn)在的瑞典、德國(guó)等國(guó)家的水平相近。

2060年的韓國(guó)是否會(huì)發(fā)展成北歐型水平的福利國(guó)家？答案當(dāng)然為“不是”。這主要有兩個(gè)原因：第一，西方世界也在經(jīng)受人口老齡化的考驗(yàn)，因此其社會(huì)保障支出還會(huì)持續(xù)增加。在歐盟中行使行政職能的部門“歐盟委員會(huì)（European Commission）”每年都會(huì)發(fā)布分析因人口老齡化而導(dǎo)致社會(huì)保障支出變化的正式報(bào)告書。根據(jù)2015年的此報(bào)告aEuropean Commission, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States(2013-2060), 2015.可知：假定現(xiàn)行社會(huì)保障制度沒有任何變化地持續(xù)執(zhí)行，到2060年歐盟28國(guó)的公共年金支出將會(huì)占到GDP的11.2%，而醫(yī)療保障相關(guān)支出則會(huì)增至7.8%，護(hù)理會(huì)占到2.7%，預(yù)計(jì)這三項(xiàng)制度的總支出會(huì)占到GDP的21.7%。若再加上其他社會(huì)保障相關(guān)制度以及屆時(shí)十分發(fā)達(dá)的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目支出，綜合支出將會(huì)占到GDP的30%以上。第二，即使2060年韓國(guó)的社會(huì)保障支出水平與今日的歐洲相持平，由于存在老年人口規(guī)模上的差異，人均享受到的社會(huì)保障水平也很難達(dá)到今日歐洲的水平，而這也是更本質(zhì)的原因。如表3所示，2013年歐盟28國(guó)老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)18.4%，而這一比重預(yù)計(jì)在2060年會(huì)增至28.4%，增幅約10%左右。但是韓國(guó)由于低生育的現(xiàn)實(shí)影響，預(yù)計(jì)到2060年時(shí)老年人口比重會(huì)達(dá)到40.1%左右，比2016年增加26.6%（2060年65歲以上老年人口約為1762萬人，而屆時(shí)韓國(guó)的總?cè)丝诩s為4396萬人）。這意味著：到2060年韓國(guó)的社會(huì)保障總支出即使與目前的歐洲水平相當(dāng)，由于韓國(guó)老年人口規(guī)模龐大，平均到每個(gè)人的社會(huì)保障水平還是很難達(dá)到歐洲的水平。

表3 歐盟28國(guó)與韓國(guó)2060年65歲以上老年人口的比率（單位：%）

企劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”與歐洲執(zhí)行委員會(huì)的老齡化費(fèi)用測(cè)算都是以現(xiàn)行的稅收負(fù)擔(dān)與社會(huì)保障水平為假設(shè)前提，也就是“目前狀況下沒有任何政策變化的情形（No Policy Change Scenario）”下的預(yù)計(jì)。這也意味著2016年韓國(guó)的公共年金與健康保險(xiǎn)受益水平要一成不變地維持到2060年。我們下面可以通過國(guó)家間的比較來看一下韓國(guó)的公共年金與醫(yī)療保險(xiǎn)到底處于怎樣的一個(gè)水平。公共年金水平在國(guó)際上一般都會(huì)通過收入替代率這一指標(biāo)進(jìn)行比較。根據(jù)OECD國(guó)家間比較的材料可知，韓國(guó)公共年金的收入替代率a“收入替代率（Income Replacement Ratio）”是比較公共年金水平的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，隨著年金制度性質(zhì)的不同其測(cè)定方式也不同。在比較國(guó)民年金制度這種收入比率型年金制度時(shí)使用的收入替代率指：最終領(lǐng)取的年金金額與符合最低參保年限的年金參保者平均收入的比率。例如參保者的平均收入為100萬韓元時(shí)，收入替代率就是40%。OECD近年提出，對(duì)基礎(chǔ)年金水平進(jìn)行國(guó)際比較時(shí)所使用的收入替代率，就是基礎(chǔ)年金額/工薪勞動(dòng)者稅前平均收入。根據(jù)OECD2015年的數(shù)據(jù)，2014年韓國(guó)的工薪勞動(dòng)者稅前平均收入為332萬韓元，而基礎(chǔ)年金額為20萬韓元，因此韓國(guó)基礎(chǔ)年金的收入替代率為6%（20萬韓元/332萬韓元）。以40年為參保標(biāo)準(zhǔn)來看是39.8%，這與OECD平均的52.7%相比是非常低的水平，在OECD34個(gè)會(huì)員國(guó)中位于第24位，處于下游水平。bOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.但是OECD 的比較材料中是以參保滿40年為前提進(jìn)行分析的，實(shí)際上韓國(guó)公共年金參保的平均時(shí)間僅為24年，實(shí)際的收入替代率為24%，這是絕對(duì)性的落后水平。近年，OECD對(duì)于基礎(chǔ)年金也有做過比較研究，每月20萬韓元的韓國(guó)基礎(chǔ)年金的收入替代率是工薪勞動(dòng)者稅前收入的6%，這一數(shù)值也是OECD會(huì)員國(guó)中的低水平。cOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.關(guān)于比較健康保險(xiǎn)的方法有很多種，國(guó)際比較中一般都會(huì)采用一個(gè)國(guó)家總醫(yī)療支出中公共部門財(cái)政（政府財(cái)政+社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政）所占的比例。OECD的材料顯示，2013年前后會(huì)員國(guó)的總醫(yī)療支出中公共部門財(cái)政的平均比率為72.7%，而韓國(guó)的這一指標(biāo)值僅為55.9%，是34國(guó)中的第30位，屬于最低水平。dOECD, Health at a Glance: OECD Indicators, 2015.綜上所述，2060年韓國(guó)的社會(huì)保障支出水平即便是達(dá)到了今日的歐洲水平，也不能簡(jiǎn)單地說韓國(guó)福利水平得到了質(zhì)的提高，這僅僅意味著維持了現(xiàn)階段的低水準(zhǔn)。也就是說，社會(huì)保障支出的增加并不是要提高現(xiàn)行政策受益金的標(biāo)準(zhǔn)，而是人口結(jié)構(gòu)變化，即受益人口數(shù)增加而帶來的現(xiàn)象。

韓國(guó)此種公共社會(huì)保障支出水平較低表明其符合典型的英美型福利國(guó)家特點(diǎn)。埃斯平—安德森的福利體制論認(rèn)為，英美型福利國(guó)家由于公共福利的提供水平很低，其往往具有民間福利（商業(yè)保險(xiǎn)或者企業(yè)福利）比重相對(duì)較大的特點(diǎn)。e參見G?sta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, 1999.韓國(guó)從國(guó)際上來看屬于商業(yè)保險(xiǎn)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家。國(guó)民年金等四大保險(xiǎn)所融匯的社會(huì)保險(xiǎn)保費(fèi)總額約相當(dāng)于GDP的6.28%，而商業(yè)人壽與傷殘保險(xiǎn)市場(chǎng)的保費(fèi)規(guī)模則相當(dāng)于GDP的7.36%，這比社會(huì)保障保費(fèi)總額還高了1%以上（參見表4）。韓國(guó)人壽保險(xiǎn)與傷殘保險(xiǎn)的保費(fèi)總額在2006年位列世界前七位，保險(xiǎn)費(fèi)收入與GDP相比較的規(guī)模進(jìn)入了世界前四位。這意味著韓國(guó)此時(shí)也具備了商業(yè)保險(xiǎn)職能比重較大的英美型福利國(guó)家的特點(diǎn)，若如“財(cái)政展望”中所假設(shè)，不再提高公共福利標(biāo)準(zhǔn)（或者說降低現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)），韓國(guó)將無法擺脫低水平公共社會(huì)保障—高水平民間福利的英美型福利國(guó)家模式，未來韓國(guó)福利國(guó)家也極有可能與英美型福利國(guó)家更加靠近。

表4 商業(yè)人壽保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入之比較

對(duì)于“成熟型”韓國(guó)福利國(guó)家的未來預(yù)測(cè)在低水平的公共福利與高比例的民間福利以外，還要考慮到“社會(huì)保障兩極化”的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。所謂“社會(huì)保障兩極化”是指位于勞動(dòng)力市場(chǎng)中較好位置的正規(guī)就業(yè)者可以獲得較好的國(guó)家社會(huì)保障與企業(yè)福利，而位于勞動(dòng)力市場(chǎng)中較為不利位置的非正式就業(yè)者卻被國(guó)家社會(huì)保障與企業(yè)福利排除在外，無法完全享受這些優(yōu)惠。這也正是勞動(dòng)力市場(chǎng)中的“內(nèi)部者（Insiders）”與“外部者（Outsiders）”之間存在的社會(huì)保障差別分配現(xiàn)象。福利國(guó)家中這種福利的兩極化現(xiàn)象主要出現(xiàn)在南歐型福利國(guó)家中。南歐型福利國(guó)家的一個(gè)特點(diǎn)就是勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)的核心勞動(dòng)者可以享受標(biāo)準(zhǔn)較高的公共社會(huì)保障，而勞動(dòng)力市場(chǎng)外部者們僅能享受到較低水平的、甚至不能享受各種福利。a參見Ferrera Maurizio, "The South European Countries," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010; ???:《?? ????? ??? ??:?????????? ??? ????》,《??????????》2013? ?36?.也就是說，勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)處于核心位置的公務(wù)員、教師、核心產(chǎn)業(yè)從業(yè)者能夠享受到高薪與各種高標(biāo)準(zhǔn)的福利，而位于勞動(dòng)力市場(chǎng)邊緣的勞動(dòng)者們卻很難獲得這些優(yōu)惠。韓國(guó)已有大量文獻(xiàn)對(duì)這種社會(huì)保障兩極化現(xiàn)象進(jìn)行過探討，在此不再贅述。根據(jù)最新的資料顯示，正規(guī)就業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)、退休金以及帶薪休假的享用率達(dá)到了90%—100%，而同時(shí)非正式勞動(dòng)者的國(guó)民年金參保率僅為35.6%。b???：《????? ??? ?? ???, ???????? ???? (2016.3) ??》,《????????? ?????》2016? ?4?.更重要的是，非正式勞動(dòng)者被國(guó)家福利以及企業(yè)福利排除在外的現(xiàn)象于2000年左右稍微有所改善，但是之后情況就再未有所好轉(zhuǎn)。即，如果沒有勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)保障的改革，現(xiàn)在的這種社會(huì)保障兩極化現(xiàn)象將會(huì)逐漸成型。社會(huì)保障兩極化是南歐型福利國(guó)家的特點(diǎn)之一，韓國(guó)朝這個(gè)方向發(fā)展的可能性也會(huì)很大。

如果按照企劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”來運(yùn)行國(guó)家財(cái)政，則韓國(guó)福利國(guó)家會(huì)出現(xiàn)公共社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，即便是中產(chǎn)階層也依賴商業(yè)保險(xiǎn)等自由主義型福利國(guó)家的特點(diǎn)；與此同時(shí)，會(huì)呈現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的外部者被排除在外，同時(shí)呈現(xiàn)明顯的社會(huì)保障兩極化的南歐型福利國(guó)家特點(diǎn)。也就是說，韓國(guó)最終成為“ 英美型+南歐型福利國(guó)家”的可能性最大。c???:《?? ????? ??? ??:?????????? ??? ????》,《??????????》2013? ?36?.英美型福利國(guó)家的缺點(diǎn)在于再分配問題，南歐型福利國(guó)家的缺點(diǎn)則是發(fā)展與社會(huì)保障兩極化問題，韓國(guó)未來的福利國(guó)家則極有可能吸收了這兩種類型福利國(guó)家的不足，成為現(xiàn)有福利國(guó)家中最不具效率的模式。

四、“財(cái)政展望”中社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系：發(fā)展的絆腳石？

從韓國(guó)的國(guó)情來看，在社會(huì)保障支出還處在低水平時(shí)，無人提及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。而現(xiàn)今情況不同，當(dāng)社會(huì)保障支出占到GDP的10%時(shí)，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系正式進(jìn)入討論階段。企劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”反映了韓國(guó)社會(huì)“主流”正式開始將社會(huì)保障界定為經(jīng)濟(jì)和國(guó)家財(cái)政的議題。但是，“財(cái)政展望”提到的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障關(guān)系是基于新自由主義浪潮的思考，而從否定的角度予以考慮。20世紀(jì)80年代之后到2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之間，支配了全世界的新自由主義浪潮普遍認(rèn)為社會(huì)保障妨礙了市場(chǎng)效率，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。但是眾所周知，社會(huì)保障支出與宏觀經(jīng)濟(jì)成果間的關(guān)系是由來已久的爭(zhēng)議性課題。a參見Mares Isabel, "Macroeconomic Outcomes," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010.最近的研究動(dòng)向更傾向于認(rèn)為不平等的加劇不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最近出版的OECD報(bào)告及國(guó)際貨幣基金組織（IMF）各種報(bào)告也反映了這一觀點(diǎn)。b參見OECD, In It Together: Why Less Inequality Bene fi ts All, 2015; Dabla-Norris Era., Kalpana Kochhar, et al., Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective, IMF Staff Discussion Note, 2015.有必要討論一下“2060年財(cái)政展望”中假設(shè)的（沒有言及的或無視的）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障之間的關(guān)系。

第一，社會(huì)保障制度與社會(huì)保障支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響具有多面性。新自由主義認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)屬于消費(fèi)性—非生產(chǎn)性的支出，會(huì)降低儲(chǔ)蓄，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失去原動(dòng)力。雖然“財(cái)政展望”沒有采用這類用詞，但無疑卻是以這種視角來展開議題的。但在現(xiàn)實(shí)中，韓國(guó)的社會(huì)保障制度過剩與社會(huì)保障支出過度是否真的妨礙了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)？答案是否定的，現(xiàn)狀是，韓國(guó)社會(huì)保障的過低支出導(dǎo)致其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間難以形成良性循環(huán)。20世紀(jì)50—60年代支撐了西方福利國(guó)家黃金增長(zhǎng)期的凱恩斯有效需求不足理論已廣為人知，發(fā)放給國(guó)民的社會(huì)保障支出并未用于儲(chǔ)蓄，而是被用來消費(fèi)或購(gòu)買服務(wù)。也就是說，社會(huì)保障支出有助于維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有利于經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。近來，除了“供給主導(dǎo)增長(zhǎng)”之外的新發(fā)展戰(zhàn)略正在被討論，其中“收入主導(dǎo)增長(zhǎng)論（Income-let Growth）”里強(qiáng)調(diào)著之前不經(jīng)常被言及的社會(huì)保障支出所具有的維持需求功能。c???:《??????:??? ???? ??? ??》,《??????》2014? ?43?；???:《??????? ????? ??》,????????? ??,“??????? ??? ??:???? ??? ??? ???? ???”???,??,2014? 7? 10?.那些社會(huì)保障支出在GDP中占比達(dá)30%左右的西方福利國(guó)家之所以在2008年的國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)中受到的影響相對(duì)較小，有很大一部分原因可歸結(jié)于社會(huì)保障的自動(dòng)穩(wěn)定器功能（Macro Economic Auto-stabilizer）帶來內(nèi)銷市場(chǎng)的功能相對(duì)穩(wěn)定。dTorben M. Andersen, "The Welfare State and the Great Recession," Intereconomics, 2012, 47(4).但是韓國(guó)的社會(huì)保障支出與西方福利國(guó)家相比是絕對(duì)的低水平，因此社會(huì)保障的“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能十分微弱。e???:《????? ????? ??? ?? ??》,《??????》2011? ?7?.“財(cái)政展望”中僅強(qiáng)調(diào)：因?yàn)槔淆g人口增加與醫(yī)療支出費(fèi)用劇增，導(dǎo)致了財(cái)政與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加大。老齡化當(dāng)然會(huì)帶來社會(huì)保障支出費(fèi)用的膨脹，但是適當(dāng)?shù)睦夏晟鐣?huì)保障支出從老齡化社會(huì)的內(nèi)部消費(fèi)觀點(diǎn)來看是必要的。如前文所述，國(guó)民年金標(biāo)準(zhǔn)很低，即使進(jìn)入了深度老齡化社會(huì)，也不會(huì)導(dǎo)致過度費(fèi)用負(fù)擔(dān)a“財(cái)政展望”中2060年國(guó)民年金占GDP的比率約為8.1%，但大部分的發(fā)達(dá)國(guó)家這一比率在21世紀(jì)初就已經(jīng)達(dá)到了10%左右。。反而是在2060年老齡人口占總?cè)丝诘?0%以上之時(shí)，如果國(guó)民年金所支出的費(fèi)用過少則會(huì)導(dǎo)致整體消費(fèi)水平萎縮，由此對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。此外，社會(huì)保障支出具有維持大規(guī)模就業(yè)的功能，并且相當(dāng)規(guī)模的社會(huì)保障支出具有刺激生產(chǎn)的效果?！柏?cái)政展望”對(duì)于這些角度的分析毫無言及。韓國(guó)很難出現(xiàn)如“財(cái)政展望”中所擔(dān)心的社會(huì)保障支出過度現(xiàn)象，反倒是過少的社會(huì)保障支出會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定器功能出現(xiàn)障礙，并導(dǎo)致創(chuàng)造就業(yè)的功效出現(xiàn)問題。

第二，社會(huì)保障支出具有的另一經(jīng)濟(jì)功能值得韓國(guó)社會(huì)關(guān)注，那就是“開放經(jīng)濟(jì)”中社會(huì)保障處于關(guān)鍵地位。北歐這種相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)體中普遍主義型社會(huì)保障很發(fā)達(dá)，一般認(rèn)為這是開放經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一。即，歐洲的瑞典、荷蘭等小規(guī)模經(jīng)濟(jì)體局限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的狹窄，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)必須要走出口型的開放經(jīng)濟(jì)道路，同時(shí)為了在尖端技術(shù)層出不窮的世界市場(chǎng)中適應(yīng)并贏得競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而占得一席之位，這些國(guó)家必須積極地時(shí)刻保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這一過程中為了促進(jìn)勞動(dòng)力在各產(chǎn)業(yè)間的最優(yōu)流動(dòng)而創(chuàng)設(shè)了職業(yè)培訓(xùn)等勞動(dòng)力市場(chǎng)政策以及在失業(yè)期間充分補(bǔ)償勞動(dòng)者收入的、強(qiáng)有力的普遍主義的社會(huì)保障體系。b參見Peter J. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe, Cornell University Press, 1985.從這個(gè)角度來看，可以說越是經(jīng)濟(jì)開放度高的經(jīng)濟(jì)，其社會(huì)安全網(wǎng)如果不能有效發(fā)揮功能，則其經(jīng)濟(jì)社會(huì)性的結(jié)構(gòu)改革將會(huì)變得非常困難，而且會(huì)在全球化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中逐步喪失適應(yīng)能力。韓國(guó)雖然不是小規(guī)模的開放經(jīng)濟(jì)，但是從世界經(jīng)濟(jì)融合度的層面來看其經(jīng)濟(jì)開放度卻是世界一流水平?？疾?008年韓國(guó)的貿(mào)易依賴度，出口貿(mào)易占據(jù)GDP的43.4%，而進(jìn)口貿(mào)易則達(dá)到38.8%，此數(shù)值在G20中是位居第一的水平，與出口貿(mào)易11.4%、進(jìn)口貿(mào)易10.8%的日本相比存在很大差距。cIMF, Principal Global Indicators, 2010.擁有世界最高水平經(jīng)濟(jì)開放度的韓國(guó)對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)中尖端技術(shù)產(chǎn)業(yè)的變化十分敏感，需要不斷適應(yīng)其變化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。韓國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)部者與外部者間的就業(yè)條件差距之大，導(dǎo)致后者在離開勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，極易陷入居住、教育、養(yǎng)老、育兒等社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，也就是說這些風(fēng)險(xiǎn)需要?jiǎng)趧?dòng)者本人或家庭來解決。在這種結(jié)構(gòu)下，開放經(jīng)濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)最優(yōu)運(yùn)行。因此，有必要在開放經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)部進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度的必要性。

五、結(jié)語(yǔ)

按照二戰(zhàn)以后西方資本主義體系為中心而重建的社會(huì)體系用詞來看，非西方世界中可以稱之為福利國(guó)家的國(guó)家除日本應(yīng)該再無其他。在過去幾十年關(guān)于福利國(guó)家比較研究中出現(xiàn)的非西方國(guó)家也只有日本一個(gè)案例。從歷史上來看，二戰(zhàn)以前沒能充分完成工業(yè)化基礎(chǔ)的國(guó)家很難走向福利國(guó)家的陣營(yíng)。從某種角度來看，韓國(guó)是二戰(zhàn)以后完成了工業(yè)化革命而走向成熟福利國(guó)家可能性最大的國(guó)家。但是，韓國(guó)在進(jìn)入真正福利國(guó)家的門檻時(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)低迷、低生育―老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)的兩極化等眾多不利條件。從現(xiàn)實(shí)角度看，今日的韓國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件的制約下已經(jīng)很難再步向瑞典或德國(guó)等歐洲福利國(guó)家的方向。現(xiàn)在討論很難達(dá)成的瑞典模式或德國(guó)模式缺少現(xiàn)實(shí)性，反倒是探討如何避免成為最具可能性的“南歐型＋英美型福利體系的結(jié)合”更具有現(xiàn)實(shí)意義。在此情況下，如果按照以消極眼光看待社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的企劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”來運(yùn)行國(guó)家財(cái)政，韓國(guó)福利國(guó)家很難逃過朝最沒有效率的“英美型＋南部歐洲型福利體系”發(fā)展的結(jié)果。企劃財(cái)政部的“財(cái)政展望”為我們展示了在社會(huì)保障支出費(fèi)用定會(huì)增加的情況下，所謂“主流”如何看待社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政結(jié)構(gòu)的保守的、市場(chǎng)性視角。這種“主流”的思潮是否能為韓國(guó)社會(huì)帶來繼“漢江奇跡”之后的另一次社會(huì)繁榮與發(fā)展呢？筆者認(rèn)為情況令人擔(dān)憂。對(duì)于社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的思考需要革新性的變化。審視韓國(guó)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為：如果沒有社會(huì)保障的進(jìn)一步擴(kuò)充，那么很難保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)整體的持續(xù)性前進(jìn)。

The Future of the South Korean Welfare State:Liberal System + Southern European Welfare System?

Kim Yeon-Myung
(Department of Social Welfare, Chung-Ang University, Seoul 06974, South Korea)

From the perspective of the development of the social welfare state in the West post-World War II, South Korea has fi rmly entered the initial stage of the welfare state. Unlike Western countries during the transition of the welfare state from the early stages to the mature stage, South Korea is faced with very unfavorable conditions such as low economic growth, low birth rates,aging population, and labor market polarization. In "2060 long-term fi nancial outlook" announced by the Ministry of Strategy and Finance in December 2015, the main welfare strategy of South Korean society can be summarized as restraints in the introduction of new welfare systems, gradual reduction of the existing welfare system, gradual increase in social insurance premium, and benefit retrenchment. Under these circumstances, if national finance were to operate under the negative view of the relationship between the economy and welfare outlined in the "2060 longterm fi nancial outlook", avoiding the passage of the most inef fi cient "Liberal + Southern European Welfare" system in the future of the South Korea welfare state will be dif fi cult.

the welfare state; South Korea; 2060 long-term fi nancial outlook; welfare state mode

金淵明，韓國(guó)中央大學(xué)社會(huì)福利系教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：收入保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、東亞社會(huì)保障比較。

（責(zé)任編輯：鄭功成）