吳娟

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆草原生態(tài)補償實施成效分析*

吳娟

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

草原是新疆畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。為解決草原生態(tài)問題，新疆從2000年開始實施退牧還草等工程，從2011年開始重點實施草原生態(tài)獎補，至今已經(jīng)在經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面取得了一定成效，并且在實施生態(tài)獎補的過程中，積累了豐富經(jīng)驗，體現(xiàn)在加強前期宣傳，提高農(nóng)牧民的認識和參與積極性；以生態(tài)補償工程實施為契機推進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展；借生態(tài)補償之勢壯大農(nóng)牧民專業(yè)合作組織，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)；多樣化補償形式共同提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力；因地制宜推進生態(tài)補償；整合項目資金，充分利用各類資源等方面，對解決草原生態(tài)問題具有一定的借鑒意義。

新疆 草原 生態(tài)補償 成效

一、新疆草原生態(tài)補償實施歷程

草原是廣大牧民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是新疆畜牧業(yè)發(fā)展的基本要素。新疆草原面積達8.6億畝，但是新疆畜牧業(yè)發(fā)展長期處于四季游牧、數(shù)量擴張的傳統(tǒng)模式。有數(shù)據(jù)表明，1996～2006年，新疆牧業(yè)人口從80萬人增長到120萬人，由16萬戶增加到27萬戶。同時，牧區(qū)牲畜數(shù)量由1 900多萬頭（只）增加到2 400多萬頭（只），這種粗放式的增長對草原生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，牧區(qū)草原過載，使得80%以上的草原出現(xiàn)不同程度退化，嚴重退化面積超過50%，[1]草原生態(tài)持續(xù)惡化。在這種形勢下，為從根本上解決草畜不平衡，促進新疆畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，從制度上保障農(nóng)牧民的權(quán)益，調(diào)節(jié)生態(tài)保護相關(guān)利益者的經(jīng)濟關(guān)系，新疆開始實施草原生態(tài)補償。

1.2000～2010年實施退牧退耕還草工程。21

世紀初，草原生態(tài)持續(xù)嚴重惡化，影響逐漸擴大，引起國家高度關(guān)注，先后頒布了關(guān)于退耕還林還草、加快草原畜牧業(yè)發(fā)展、草原保護與建設(shè)等的政策意見，首次提出了建立基本草地保護制度、實行草畜平衡等制度，之后又不斷對相關(guān)政策進行了完善。

新疆在2000年啟動退牧還草、退耕還林工程。用十年時間推行禁牧、輪牧、休牧的制度。一方面對可利用天然草場進行科學規(guī)劃，劃定永久性禁牧草場、休牧草場、減牧輪牧草場；另一方面，積極建設(shè)人工草料地，改良天然割草地，滿足舍飼要求。通過一系列舉措，新疆2006～2010年完成退牧還草工程13 145萬畝，其中禁牧4 390萬畝，休牧8 095萬畝，劃區(qū)輪牧660萬畝。退牧還草工程區(qū)植被蓋度提高5%～15%，平均地上生物量提高5%～24%，草原生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，提高了草場資源的使用效率，建立了天然草原生態(tài)修護系統(tǒng)，解決了草原退化問題，改變了傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，為新疆牧業(yè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.2011～2015年實施草原生態(tài)補獎政策。從2011年起，國家在新疆等省區(qū)市開始實施為期五年的草原生態(tài)獎補政策。由中央財政資金補貼禁牧、休牧、輪牧所帶來的損失，獎勵草畜平衡，以及對牲畜良種、牧草、牧民生產(chǎn)資料等進行補貼。獎補標準為：草畜平衡獎勵每年每畝1.5元；牧草良種補貼每年每畝10元；生產(chǎn)資料綜合補貼每年每戶500元；禁牧補償每畝6元，最低為3 000元，最高為5 000元的范圍作為每年每人的補償額度，并明確了5年補償期限。這標志著草原生態(tài)保護從早期的退牧還草階段進入到了科學有序、正向激勵的生態(tài)獎補階段，對我國草原生態(tài)的保護具有戰(zhàn)略意義。

表1 新疆草原生態(tài)保護獎勵機制政策內(nèi)容及獎勵補助情況表

新疆于2011年在國家草原生態(tài)獎補政策框架下制定了《新疆草原生態(tài)保護獎勵機制政策實施方案》，將國家投入的19.07億元用于1.515億畝的草原禁牧和5.385億畝的草畜平衡補助獎勵，并對人工種植的578萬畝草場實施了良種補貼,對27.58萬戶牧民進行了生產(chǎn)資料綜合補貼。獎補力度之大、覆蓋面之廣前所未有。2012年《新疆維吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》出臺，為推進禁牧，實施草畜平衡提供了進一步的指導。

同時在這一過程中，新疆還結(jié)合地方實際，靈活運用政策來實施草原生態(tài)補償。一方面將國家禁牧補助標準從每畝6元調(diào)整為5.5元，調(diào)整后結(jié)余的7 500萬元（0.5元/畝×1.5億畝）用于自治區(qū)150萬畝水源涵養(yǎng)區(qū)的禁牧補助，平均每畝補助達到50元。這一做法不僅保障了禁牧的落實，同時還促進了風景區(qū)建設(shè)和自然遺產(chǎn)的申報工作。另一方面，新疆還專門從草原生態(tài)保護補獎金中拿出1 000萬元對大型種草企業(yè)、集團進行農(nóng)田機械、基礎(chǔ)設(shè)置補助，大力推廣人工飼草集約化規(guī)?；N植。充足的飼草料供應對穩(wěn)定牛羊肉價格、促進牧民增產(chǎn)增收起著至關(guān)重要的作用。

截至2014年年底，全疆已經(jīng)對27.58萬戶牧民進行了生產(chǎn)資料綜合補貼，對1 963.072萬畝牧草實施了良種補貼，累計發(fā)放草原生態(tài)獎補95.35億元，覆蓋31.45萬戶農(nóng)牧民，牧民戶均政策性收入6 064元。[2]這些實質(zhì)性的補償政策及資金，有力地推進了新疆草原生態(tài)的保護工作，促進了新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)的升級。

3.2016年啟動新一輪的草原獎補。在總結(jié)過去草原生態(tài)保護工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2016年11月，自治區(qū)通過了《新疆維吾爾自治區(qū)落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案（2016年）》，開啟了新一輪的草原生態(tài)補償工作。該輪草原生態(tài)保護補獎機制將落實草原補助獎勵總面積6.91億畝，其中禁牧草原15 010萬畝，實施草畜平衡化管理54 090萬畝。每年發(fā)放補助獎勵資金24.7725億元，標準為：對水源涵養(yǎng)具有重要保護作用的山地草甸類草原以及山地類自然保護區(qū)的禁牧補助為每年每畝50元；對退化嚴重的溫性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧補助為每年每畝6元；對非禁牧區(qū)科學實施草畜平衡，按照每年每畝2.5元進行補助。

二、新疆草原生態(tài)補償實施效果

實施草原生態(tài)保護以來，我國草原生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，經(jīng)過十幾年的保護和恢復，新疆草原生態(tài)環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟和社會效益凸顯。

表2 2011～2015年新疆牧業(yè)半牧業(yè)縣（市）GDPGDP情況（單位：億元）

接上表：

1.經(jīng)濟效益。第一，經(jīng)濟實力不斷提升。從新疆木壘、和靜、新源、托里、阿勒泰、布爾津等22個牧業(yè)縣（市）和烏魯木齊縣、哈密市、奇臺、溫宿、鞏留、額敏等15個半牧業(yè)縣的情況來看，在實施草原生態(tài)補償?shù)?011～2015年間，這些牧業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟實力不斷增強。這些地區(qū)的GDP由2011年的1 193.82億元增長到2015年的1 910.79億元，五年間增長了60%，在拉動地區(qū)經(jīng)濟實力增強的眾多因素中，草原生態(tài)補獎作為其中之一，通過轉(zhuǎn)移收入、提升第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等多條路徑在其中發(fā)揮重要作用，并且對這些牧業(yè)地區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升將持續(xù)產(chǎn)生長遠的積極影響。

第二，財力逐漸增強。仍以22個牧業(yè)縣、15個半牧業(yè)縣為例，2011～2015年間，這些地區(qū)的一般公共預算收入從102.65億元增至168.08億元，五年間增長了64%。（見圖1）除卻這些地區(qū)中個別縣市經(jīng)濟基礎(chǔ)較好外，大部分地區(qū)都依靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)，因而從一般公共預算收入構(gòu)成來看，它包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入，因而草原生態(tài)獎補的直接經(jīng)濟效益，是通過轉(zhuǎn)移支付對地方財力的增長發(fā)揮作用。

圖1 2011～2015年新疆牧業(yè)、半牧業(yè)地區(qū)一般公共預算收入數(shù)據(jù)來源：新疆統(tǒng)計年鑒2012～2016年。

第三，消費水平不斷提高。2011～2015年草原生態(tài)獎補政策實施的五年中，新疆牧業(yè)、半牧業(yè)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民尤其是牧民的消費水平也在不斷提高。以社會消費品零售總額為例，五年間從40.19億元增長到73.7億元，農(nóng)牧民消費水平持續(xù)上升。（見圖2）

圖2 新疆牧業(yè)地區(qū)縣（市）農(nóng)村社會消費品零售總額變化情況

如前所述，草原生態(tài)獎補金等各類相關(guān)政策補助使得全疆牧民戶均增收6 064元。這筆政策性轉(zhuǎn)移支付增加了牧民的收入，一定程度上提高了其生活水平，進而拉動了生活和生產(chǎn)資料消費的增長。

第四，牲畜飼養(yǎng)量不斷增加。草原生態(tài)補償?shù)膶嵤┯辛Υ龠M了新疆草原生態(tài)環(huán)境的改善，草原生產(chǎn)力得到保護和提高。在禁牧加補償?shù)仁侄巫饔孟?，牧民由最初的被動減少牲畜量、放棄四季游牧生產(chǎn)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏ㄈι犸曫B(yǎng)、積極探索加大家畜改良，提升了養(yǎng)殖水平，畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高。從2011～2015年這五年來看，牛羊等牲畜的飼養(yǎng)量不斷上升，分別從318萬頭（只）、3 016萬頭（只）增加到397萬頭（只）、3 996萬頭（只）。（見圖3）牛羊的出欄頭數(shù)也從2011年的203.9萬頭（只）、2 913.83萬頭（只）上升到247.29萬頭（只）、3 444.06萬頭（只）。牲畜飼養(yǎng)及出欄數(shù)量的大幅增加，更好地證實了生態(tài)獎補對畜牧業(yè)的發(fā)展起到的不是限制而恰恰是促進作用。這種生產(chǎn)能力的提高將直接促進當?shù)氐谝划a(chǎn)業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

圖3 2011～2015年牲畜飼養(yǎng)量

2.社會效益。新疆牧區(qū)實施生態(tài)補償以來，對提高基本公共服務水平和婦女地位的改善等方面都有積極作用。

第一，從基本公共服務來看，2011～2015年牧業(yè)半牧業(yè)地區(qū)的公共服務能力都在增強，城鄉(xiāng)居民在上學、就醫(yī)等方面的便利程度相對上升；廣播、電視的覆蓋率也在提高，居民的文化生活水平有了一定提升。截至2015年底，新疆牧業(yè)及半牧業(yè)地區(qū)自來水受益村達到2 066個，通有線電視的村1 855個，通寬帶村達到1 992個。公共服務覆蓋面的擴大和水平的提升，極大地提高了新疆農(nóng)牧民的生活品質(zhì)。

第二，隨著生態(tài)補償?shù)耐七M，農(nóng)牧區(qū)的婦女地位有了極大的提高。以傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)為代表，草原生態(tài)補償政策撼動了沿襲已久的放牧方式，改變了農(nóng)牧民的觀念，使得很多牧區(qū)的勞動力解放出來，開始向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中包括大量長期以來只能從事家務勞動的婦女。以木壘縣為例，在2011年實施草原生態(tài)補償后，牲畜數(shù)量的減少釋放出大量閑置勞動力，當?shù)卣谵r(nóng)牧民中組織了男子施工隊、女子打工隊，利用當?shù)毓_克婦女擅長刺繡的特點，與當?shù)卮罅Πl(fā)展民族特色手工業(yè)的政策結(jié)合起來，引導剩余勞動力積極向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。婦女對家庭經(jīng)濟貢獻的增加一定程度上提高了其家庭地位。

第三，牧民實現(xiàn)定居?！笆濉逼陂g，新疆統(tǒng)籌牧民定居、退牧還草、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等項目，2009～2014年，累計投資119.67億元，建設(shè)完成了11.05萬戶（含“十二五”規(guī)劃內(nèi)的8.556萬戶）游牧民的定居住房、牲畜棚圈、100萬畝公共救災飼草地、50萬畝人工飼草料地等。游牧民定居同時，其傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式也隨之發(fā)生改變，修舍建圈、種植飼草料、春夏游牧秋冬舍飼，草原生態(tài)得到保護的同時，抵御災害的能力得到提升，先進技術(shù)得到推廣，畜牧業(yè)現(xiàn)代化水平得到提升。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的比較之下，牧民的封閉落后的思想觀念也因之轉(zhuǎn)變，對生產(chǎn)的組織化和牧民間互助合作認可接受程度進一步提高，進而促進了畜牧業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。同時，定居也為基礎(chǔ)公共服務更高效率的覆蓋創(chuàng)造了條件，使得牧民的生活水平得到提高。

3.生態(tài)效益。實施生態(tài)補償政策，在一定程度上改善了新疆的生態(tài)環(huán)境。在牧區(qū)實施草原生態(tài)補償以來，禁牧、季節(jié)性休牧、輪牧等使草原得到休養(yǎng)生息，草原保護的理念得到深化和推廣，草原保護逐步制度化常態(tài)化，新疆草原生態(tài)明顯恢復。一方面，天然草場蓋度和鮮草產(chǎn)量有所增加，植被恢復明顯。2016年牧草長勢明顯好于往年，草地綜合植被蓋度達到41.3%，達到有監(jiān)測記錄以來的歷史最高值；天然草原生產(chǎn)力有明顯提高，鮮草總產(chǎn)量達10 897.2萬噸，較“十二五”期間均值增加17.30%；植被恢復效果顯著，2016年全疆天然草原綜合植被蓋度、高度、鮮草產(chǎn)量較生態(tài)補獎政策實施前分別增加近5個百分點、5～10厘米和16.10%。天然草原超載率由實施生態(tài)補獎機制前2010年的33%降至目前的9%。①相關(guān)數(shù)據(jù)來源于新疆2016草原資源與生態(tài)監(jiān)測報告。隨著草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實，生態(tài)效益凸顯。另一方面，人工草場面積不斷擴大，既改善了草原生態(tài)，也為現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展提供了飼草料保障。2010～2013年，人工草場面積從904萬畝增加到了1 021萬畝，其中，苜蓿增長尤為突出。2011～2015年，苜蓿年產(chǎn)量從139.94萬噸增長到225.45萬噸，增長率達到132.56%。（見圖4）

總之，草原生態(tài)補獎的實施，不僅直接改善了新疆的草原生態(tài)環(huán)境，還有力地促進了新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)發(fā)展方式向現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，增加了農(nóng)牧民的收入，對新疆牧民生活方式和生活水平產(chǎn)生了長遠的積極影響，從而將最終實現(xiàn)新疆地區(qū)和人民的生態(tài)保護、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕。

圖4 2011～2015年苜蓿產(chǎn)量

三、新疆草原生態(tài)補償實施經(jīng)驗及啟示

1.加強前期宣傳，提高農(nóng)牧民的認識和參與積極性。新疆實施草原生態(tài)補償，農(nóng)牧民是重要的參與主體和實施對象。其對草原生態(tài)保護重要性的認識和對草原生態(tài)補償緊迫性、必要性的認識，是禁牧、草畜平衡等生態(tài)補償手段能否順利推進的關(guān)鍵。牧民受其傳統(tǒng)生活習慣、語言、受教育程度等因素影響，了解、接受生態(tài)補償?shù)闹鲃有圆蛔?，因而必須通過宣傳生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念、國家相關(guān)法律法規(guī)政策等，提升其認識水平和參與積極性。例如，在需要實施草原生態(tài)補償?shù)牡貐^(qū)推進牧民定居，由于這些地區(qū)的群眾多為少數(shù)民族，他們長期游牧，定居工作推進十分困難。和田、阿克蘇、阿勒泰等少數(shù)民族邊境貧困地區(qū)充分利用電視臺、廣播電臺、報紙、網(wǎng)絡等新聞媒體大力宣傳草原獎勵補助政策信息，對草原補獎機制的實施意見、背景、基本原則、范圍和補貼內(nèi)容等，通過宣傳展板、現(xiàn)場咨詢、發(fā)放傳單、懸掛橫幅、入戶宣講、召開會議等多種形式進行宣傳報道，營造輿論氛圍，提高農(nóng)牧民對相關(guān)工作的認識，為順利開展草原生態(tài)補償工作奠定了群眾基礎(chǔ)。

2.以生態(tài)補償工程實施為契機推進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新疆畜牧業(yè)資源得天獨厚，實施生態(tài)補償對新疆來講，既能實現(xiàn)草原生態(tài)改善和保護，又能促進新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。實施草原生態(tài)補償?shù)耐瑫r也提高了畜牧業(yè)生產(chǎn)效率，在這一過程中，有的放矢地發(fā)展一些奶牛養(yǎng)殖、絨毛、肉類加工產(chǎn)業(yè)，不僅能安置富余勞動力增加農(nóng)牧民收入，還能促進農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，支撐地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。新源縣在安置禁牧區(qū)牧民的同時，還積極發(fā)展農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖，建設(shè)了高標準的奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、肉牛肉羊養(yǎng)殖小區(qū)，擴大孕馬養(yǎng)殖基地，發(fā)展散戶奶牛養(yǎng)殖；昌吉州結(jié)合退牧還草等項目，在本地區(qū)推行牧區(qū)換種工程，以西門塔爾肉牛和陶賽特、薩?？巳庋驗橹鲗贩N，全面加快牧區(qū)牛羊改良步伐，發(fā)展全州肉牛、肉羊養(yǎng)殖重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)30多個，帶動育肥戶5 000戶，肉羊改良累計突破100萬只；阜康在實施草原生態(tài)補償?shù)耐瑫r，編制了《阜康市百萬肉羊發(fā)展方案》和《阜康市規(guī)模化養(yǎng)殖小區(qū)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，將7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）劃分為四種類型，明確不同類型的發(fā)展方向和重點，以牧區(qū)為主，兼顧農(nóng)區(qū)，推進奶源和畜產(chǎn)品基地建設(shè)，加快畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型提速。再如塔什庫爾干縣，一方面加大對草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的落實工作，另一方面鼓勵單位、企業(yè)、個人投資參與草原建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機遇，加快發(fā)展飼草料業(yè)。圍繞畜牧業(yè)發(fā)展，利用秋收季節(jié)繼續(xù)推廣青貯為主的飼草料綜合加工調(diào)制技術(shù)，提高農(nóng)作物秸稈的利用率。

3.借生態(tài)補償之勢壯大農(nóng)牧民專業(yè)合作組織，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。在實施生態(tài)補償?shù)倪^程中，一些少數(shù)民族邊境貧困縣針對散養(yǎng)的落后養(yǎng)殖方式，以改造傳統(tǒng)畜牧業(yè)，開拓現(xiàn)代畜牧業(yè)為目標，以整合農(nóng)牧民資產(chǎn)，形成規(guī)模養(yǎng)殖，強化經(jīng)營管理，提高質(zhì)量效益為重點，積極引導廣大農(nóng)牧民“以專合營”“以畜折資”組建成立農(nóng)牧民畜禽養(yǎng)殖專業(yè)和股份合作社，采取“農(nóng)民+合作社+市場”連接的經(jīng)營方式，促進畜牧業(yè)向規(guī)?；B(yǎng)殖、標準化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營、組織化管理的方向發(fā)展，大力發(fā)展以合作社為主的現(xiàn)代畜牧業(yè)。

4.多樣化補償形式共同提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力。草原生態(tài)補償?shù)男问街饕乾F(xiàn)金和實物這兩種直接經(jīng)濟補償。這兩種補償方式短期內(nèi)改善農(nóng)牧民物質(zhì)生產(chǎn)生活條件效果是明顯的，但同時也是短期的和不可持續(xù)的，沒有形成其自我發(fā)展能力的提高。而如果是政策、技術(shù)、智力等間接補償方式，則能為新疆農(nóng)牧民的發(fā)展形成可持續(xù)的支撐體系。如在實施了草畜平衡、禁牧的地區(qū)，對于富余勞動力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等給予特殊的政策傾斜；如提供多種形式的培訓、推廣先進的畜養(yǎng)技術(shù)等，以提高農(nóng)牧民自我發(fā)展能力間接來進行補償，從而最終實現(xiàn)保護和發(fā)展的統(tǒng)一。例如和靜縣，在實施水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧的同時，結(jié)合旅游業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)工商、稅務等多個相關(guān)部門為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造政策環(huán)境，提供免費培訓、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵和支持牧民興辦牧家樂，幫助更多的農(nóng)牧民開展創(chuàng)業(yè)，為牧民增產(chǎn)增收創(chuàng)造寬松的環(huán)境。阜康市為提高飼草產(chǎn)量，為各牧業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，對牧民進行種植技術(shù)培訓和示范，以滿足養(yǎng)殖需求；在轉(zhuǎn)移安置農(nóng)牧民過程中對宜工的農(nóng)牧民提供崗位，按照崗位要求委托職業(yè)學校對農(nóng)牧民進行職業(yè)技能培訓，培訓費用全免，對取得職業(yè)技能培訓證書的農(nóng)牧民一次性獎勵2 000元等。

5.因地制宜推進生態(tài)補償。新疆草原分布在不同的地區(qū)，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境破壞程度都不相同。因而實施草原生態(tài)補償不能采取統(tǒng)一的模式，必須因地制宜、突出重點，尋求最有針對性的解決方案。在新疆實施生態(tài)補償，各地區(qū)都在充分研究本地區(qū)實際情況，結(jié)合中央及新疆的各項生態(tài)補償政策及措施，探索適用于自己的治理方式。例如和田地區(qū)的少數(shù)民族邊境貧困縣所面臨的主要生態(tài)問題是風沙緣地沙化及干旱等，積極與防風治沙的專項資金及相關(guān)扶貧項目資金尋求對接是工作重點。北疆部分少數(shù)民族邊境貧困縣（市）如托里、裕民等急需解決的是草場退化、過度放牧等導致的生態(tài)問題，因此塔城地區(qū)重點實施的是草原生態(tài)保護補助獎勵機制。只有抓住本地區(qū)生態(tài)補償?shù)闹攸c，有針對性地進行專項治理，才能夠合理配置資源，最大效率地發(fā)揮生態(tài)補償?shù)淖饔?，實現(xiàn)基本目標。

6.整合項目資金，充分利用各類資源。一方面為進行環(huán)境保護，實施生態(tài)補償，國家及新疆地方均設(shè)定了許多專項資金；另一方面新疆本地區(qū)近些年下大力氣實施民生工程如抗震安居、定居興牧、邊民定居點建設(shè)等，也設(shè)立了項目資金及運作機制，此外中央新疆工作座談會后，新一輪援疆帶來發(fā)達省區(qū)的技術(shù)、人力資本及資金都被新疆各地生態(tài)補償工作充分加以運用。如國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制下分別設(shè)定有：良種補貼、生產(chǎn)資料綜合補貼、禁牧補助金、草畜平衡獎勵金等，阿勒泰地區(qū)按照相關(guān)規(guī)定，2011年發(fā)放資金22 836.55萬元，2012年發(fā)放22 274.05萬元，有效地推進了該地區(qū)的草原生態(tài)保護工作。再如哈密地區(qū)為發(fā)揮項目資金整體效益，在推動游牧民定居上，整合水利、交通、林業(yè)、扶貧、河南援疆等涉牧資金14項，戶均達20萬元。

[1]姜雄強.結(jié)合退牧還草工程，大力推進牧民定居[J].新疆畜牧業(yè)，2009（04）.

[2]楊海強.輝煌“十二五”：新疆畜牧業(yè)蓄勢前行[EB/OL].http://xj.people.com.cn/n/2015/1126/c188514-27180763.ht?ml，2015-11-26.

F062.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.12

*本文系國家社科基金青年項目“新疆草原生態(tài)補償及其成效調(diào)查研究”（13CMZ044）的階段性成果

責任編輯：洪美云