劉 輝，黃靜波

（湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

財政支持湖南省新型農業(yè)經營主體的調查與思考

劉 輝，黃靜波

（湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

新型農業(yè)經營主體是推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主體基礎和中堅力量，作為政府扶持農業(yè)的重要手段，財政在支持新型農業(yè)經營主體中發(fā)揮著重要作用?；诤鲜?個縣（市）164家新型農業(yè)經營主體的調查數(shù)據(jù)，了解其財政支持新型農業(yè)經營主體基本情況，剖析財政支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展中面臨的問題，提出了創(chuàng)新支農方式，整合財政支農資金，推進“三項補貼”改革和“財銀保”試點，實現(xiàn)新型農業(yè)經營主體非均衡發(fā)展的政策建議。

財政；新型農業(yè)經營主體；湖南省

自黨的十八大提出構建新型農業(yè)經營體制以來，財政支持新型農業(yè)經營主體逐漸成為中央一號文件和中央農村工作會議的主要關注點。目前，學術界對此問題進行了大量的探索。一是針對制約我國新型農業(yè)經營主體發(fā)展的外部環(huán)境和內在短板，國內學者從土地管理制度、政策扶持力度、農業(yè)保險配套、城鄉(xiāng)社會保障均衡等方面出發(fā)，發(fā)現(xiàn)對新型農業(yè)經營體系財政投入力度不夠、發(fā)展重點不明確、補貼方式不到位及落實效率不高等問題，提出應整合財政金融支農政策，合理配置財政支農結構，加大支農資金規(guī)模，提升支農政策的杠桿效應，有效提高農民收入[1-4]。二是鑒于新型農業(yè)經營主體融資難問題，國內學者從經濟效益、農業(yè)保險體系、融資資格定位等方面進行分析，提出應加強新型農業(yè)經營主體的引導與支持，建立擔保公司，允許新型農業(yè)經營主體以承包的土地使用權、農村產權房提供擔保，構建支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展的金融體系[5-6]。三是關于財政支農項目、支農資金、農業(yè)補貼和獎勵的研究，認為財政支農項目主要包括農村生產、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)基本建設、農業(yè)科技三項費用、農業(yè)研究經費、政策性補貼等方面支出，而支農資金運行體制主要通過國家財政撥款至財政局、農業(yè)局等相關部門，由他們管理、監(jiān)督并通過支農項目使用，創(chuàng)新和完善針對新型農業(yè)經營主體的補貼政策，同時，中央財政支農轉移支付資金的吸引、上級政府“爭資立項”的考核壓力，激勵了地方政府以支持農業(yè)生產來獲取轉移支付資金和上級獎勵 [7-9]。

雖然國內關于財政支持新型農業(yè)經營主體的相關研究較豐富，但是基于湖南省實際情況的研究報道較少，特別是在著力構建新型農業(yè)經營體系的政策背景下，新型農業(yè)經營主體的培育和發(fā)展必須依靠財政支持，以激發(fā)農村生產要素潛能、促進農業(yè)轉型升級、增加農民收入、保障國家糧食安全和食品安全。因此，本文從財政支持的視角對湖南省新型農業(yè)經營主體的現(xiàn)狀和問題進行科學的研究，提出可操作性的政策建議。

1 財政支持湖南省新型農業(yè)經營主體典型調查分析

1.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于2016年7～11月對湖南省婁星區(qū)、漣源市、漢壽縣、湘陰縣和瀏陽市等地區(qū)的調查，通過座談會、訪談和發(fā)放調查問卷等方式就財政支持新型農業(yè)經營主體的現(xiàn)狀和問題展開調研。共發(fā)放問卷180 份，回收有效問卷164份，問卷有效率為91.1%。

1.2 樣本特征

調查中（表1），男性新型農業(yè)經營主體占絕對比重，為78%。從年齡分布看，40～49歲新型農業(yè)經營主體占比較高，為46.3%，其次是30～39歲的新型農業(yè)經營主體，占26.8%。從家庭規(guī)模來看，家庭4口人比例最高，占43.9%。從家庭從事新型農業(yè)經營生產的成年勞動力人數(shù)來看，成年勞動力為2個的占比最高，為31.7%。從受教育程度來看，高中文化的新型農業(yè)經營主體占比最高，占36.6%，其次是大專的新型農業(yè)經營主體，占34.1%。從健康狀態(tài)來看，健康狀態(tài)很好的新型農業(yè)經營主體所占比例最高，為78%。從成為新型農業(yè)經營主體之后的務農年限來看，5～7 a占比最高，為34.1%；其次是7 a以上，占比為29.3%；2 a以下的新型農業(yè)經營主體所占比例最低，僅為9.8%。另外，新型農業(yè)經營主體數(shù)量方面，截至2016年，湖南省種糧大戶（耕地面積在3.33 hm2以上）達到13.9萬戶，達到標準的家庭農場2.9萬個，依法登記的農民專業(yè)合作社達到3.8萬家，國家級、省級龍頭企業(yè)已發(fā)展到近556家，社會化服務組織4.5萬個[10]。

表1 被調查者基本特征

1.3 財政支持湖南省新型農業(yè)經營主體的現(xiàn)狀

1.3.1 新型農業(yè)經營主體數(shù)量不斷增加，收入持續(xù)增長隨著財政對新型農業(yè)經營主體投入力度加大，各地區(qū)新型農業(yè)經營主體如雨后春筍般涌現(xiàn)。如表2所示，平原湖區(qū)、丘陵區(qū)、山地區(qū)都自發(fā)形成了不同類型的新型農業(yè)經營主體，其中農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)最多，占比34.1%，農民專業(yè)合作社次之，占比29.3%。這可能是在農村土地“三權分置”改革和農村三產融合政策推動下，一些畢業(yè)大學生和城歸者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過企業(yè)和合作社的形式進行“生產—加工—銷售”一體化生產而形成的。由于土地流轉有轉包、互換、抵押和入股等多種方式，新型農業(yè)經營主體規(guī)模不斷擴大，被調查的新型農業(yè)經營主體中，有70.7%的經營規(guī)模大于或等于6 hm2。新型農業(yè)經營主體的年均收入在10萬元以上，其中61%的年收入在14萬元以上。這表明新型農業(yè)經營主體的農業(yè)生產情況比較良好，集約化和規(guī)模化的經營不僅提高了土地產出率和資源利用率，更增加了人們的收入。

1.3.2 財政補貼力度不斷加大，政策效果突出從調查結果來看（表3），財政補貼主要是良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼，新型農業(yè)經營主體享受這些補貼的比例分別為14.6%、26.8%、24.4%。其中，其他方面補貼的比例高達34.1%。從財政對農機的補貼情況來看，58.5%的新型農業(yè)經營主體的大部分農業(yè)機械享受過補貼，所有農機具享受補貼的有9.8%，這在一定程度上激勵了新型農業(yè)經營主體的積極性，提高了農業(yè)生產的機械化率。總體上看，新型農業(yè)經營主體對財政支持的評價是正面和積極的，政策實施效果比較明顯，在有效問卷中，被問及“您認為現(xiàn)階段財政支持新型農業(yè)經營主體政策的總體效果如何時”，回答“效果很好”的占9.8%，回答“效果較好”的占43.9%，說明財政支持新型農業(yè)經營主體的相關政策受到了歡迎和支持。

1.3.3 財政支出規(guī)模不斷擴大，金融創(chuàng)新效率逐漸顯現(xiàn)湖南各個地區(qū)積極落實財政支農政策，主動申報項目建設扶持資金，整合涉農專項資金支持基地建設和本級財力的安排，涉及領域和規(guī)模逐年遞增，填補短期資金缺口，充分調動了新型農業(yè)經營主體的積極性。如，漣源市對于蔬菜產業(yè)綜合園區(qū)基地建設，除中央現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展資金以外，制定了相應的補助標準，同時整合水利、交通、農業(yè)和農業(yè)綜合開發(fā)等部門的資金，對基地內水源建設、排灌設施和機耕路等項目建設進行投入。為促進新型農業(yè)經營主體發(fā)展，湖南省政府和財政廳不斷進行金融創(chuàng)新，啟動精準扶貧新型農業(yè)經營主體貸款保證保險試點、財銀保試點和農信擔保試點。如2016年湖南省財政安排1 500萬元用于風險補償，瀏陽市風險補償資金的規(guī)模500萬元，其中財政到位資金200萬元，補償額度為貸款損失本金的35%，比省內其他地方補償力度更大，補償條件更寬松。

表2 新型農業(yè)經營主體基本情況

表3 新型農業(yè)經營主體的資金投入情況

2 財政支持湖南省新型農業(yè)經營主體存在的問題

2.1 農村金融市場發(fā)展緩慢，新型農業(yè)經營主體融資難、融資貴

調查結果顯示（表4），新型農業(yè)經營主體在生產經營中遇到的主要問題是流動資金不足，占比最高，達48.7%，其次是生產成本上漲過快，占19.5%；而最主要的生產資金是自有資金，占85.4%，向商業(yè)銀行貸款的新型農業(yè)經營主體僅占9.8%。這說明新型農業(yè)經營主體流動資金不足，僅僅靠自有資金和向自己的親戚朋友借款等方式無法滿足產業(yè)鏈延伸資金的需求，而向商業(yè)銀行融資又面臨著一系列問題。究其原因，一是財政支農缺乏配套服務，而農村金融市場信貸條件苛刻，貸款期限、貸款利率等條件關閉了新型農業(yè)經營主體的貸款求助之路；二是貸款產品設計不齊全，涉農貸款種類與新型農業(yè)經營主體的貸款期限、作物成熟階段不匹配，貸款主體因質押、抵押、擔保物缺少而貸款難仍然沒有得到有效化解；三是新型農業(yè)經營主體與金融機構存在信息不對稱。

表4 新型農業(yè)經營主體遇到的主要問題

2.2 農業(yè)保險覆蓋面較低，缺少風險分擔機制

受自然災害和市場的雙重風險影響，新型農業(yè)經營主體的農業(yè)生產風險更為集中。因農產品保險回報率低，商業(yè)保險缺乏提供保險服務的動力，政策性農業(yè)保險大多處于試點階段，面臨一系列問題，如保險品種小、保險金額低和賠付比較低等，對新型農業(yè)經營主體尚無實質幫助。調查顯示（表5），僅有26.2%的新型農業(yè)經營主體參與過農業(yè)保險，這說明農業(yè)保險覆蓋面低，缺少風險分擔機制。當財政支農項目涉及到“一縣一特”產業(yè)發(fā)展試點項目、農業(yè)綜合開發(fā)農業(yè)產業(yè)化經營項目和農業(yè)綜合開區(qū)土地治理項目等，一些投機鉆營者重復申報項目，套取財政扶持資金。

表5 新型農業(yè)經營主體參與農業(yè)保險情況

2.3 財政支農注重功利性，新型農業(yè)經營主體獲得的支持有限

近年來，湖南省財政支農資金總額雖然逐年遞增，但其功利性也相當明顯，存在需要完善和優(yōu)化的地方。一是地方政府發(fā)放財政支農資金時，只扶大扶強不扶弱，這可能出現(xiàn)財政支農行為扭曲。二是當前湖南財政支農資金的來源相對分散，各個部門管理方式有差異，以及各地方使用資金過程中缺乏監(jiān)管和評估，甚至出現(xiàn)支農資金用于非涉農項目。調查顯示（表6），39.0%的新型農業(yè)經營主體認為財政支農資金管理權限分散，而認為“監(jiān)管機制不足”的比例高達29.3%。三是財政支持新型農業(yè)經營主體資金結構不合理，對于支持的內容、力度、對象、類型、品種、重點、先后順序和模式等認識還比較模糊，缺乏系統(tǒng)研究。

表6 財政支農資金使用效率存在的問題

2.4 財政支農制度不健全，財政公共基礎設施建設能力有待加強

一是財政支農制度不健全，部分財政補貼和獎勵需新型農業(yè)經營主體按項目由下而上申報，但申報環(huán)節(jié)手續(xù)復雜而繁瑣。而一些規(guī)模較小的新型農業(yè)經營主體很難得到項目和資金的扶持，項目立項缺乏制度性保障，項目管理方式較單一，評估和驗收環(huán)節(jié)缺少社會中介力量的參與。二是地方政府執(zhí)行力較差，利用自己的信息優(yōu)勢，不按省政府的規(guī)定扶持新型農業(yè)經營主體，要么采取回避、敷衍或抵制策略，要么對省政策進行肢解或曲解，導致配套資金不到位。三是財政對新型農業(yè)經營主體賴以發(fā)展的公共基礎設施支持力度較弱，農田水利設施陳舊和老化現(xiàn)象大量存在，氣候異常年份極易發(fā)生農業(yè)自然災害。

3 促進財政支持湖南省新型農業(yè)經營主體的建議

3.1 做好頂層設計，創(chuàng)新支農方式，激勵利益主體的積極性

一是深化頂層設計，周密部署規(guī)范實施，成立財政支持新型農業(yè)經營主體試點領導小組，按照“先行先試、部門協(xié)同、總結推廣”的原則，將各項任務細化到具體的項目、部門和時段，建立可操作可執(zhí)行的制度規(guī)范。二是創(chuàng)新支農方式，安排專項資金繼續(xù)加大對專業(yè)大戶和家庭農場的高標準農田建設補貼、農業(yè)基礎設施建設補貼、農機具購置補貼；對形成“從田園到餐桌”的農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈一體化的農民專業(yè)合作社和農業(yè)企業(yè)進行財政獎勵。三是激勵利益主體的積極性，引進高等農林院校畢業(yè)的大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時加大對傳統(tǒng)農民的培養(yǎng)和改造力度，加快農業(yè)技術推廣和農業(yè)科技成果轉化，擴大利益主體的增值空間。

3.2 盤活存量，改革增量，大力培育新型農業(yè)經營主體

一是在存量方面，整合各個部分的財政支農項目以集中使用，開展以縣為主支農資金整合工作試點，降低地方財政配套，加強資金管理監(jiān)督；繼續(xù)深化利率市場化改革，盤活優(yōu)化存量貸款，壓縮不良項目貸款，促使商業(yè)銀行擴大信貸規(guī)模。二是在增量方面，將農業(yè)“三項補貼”增量資金向新型農業(yè)經營主體傾斜，用于支持糧食適度規(guī)模經營，并依據(jù)產量和質量等門檻有條件的激勵方式進行補貼；同時，增強增量資金補貼的指向性、精準性和實效性，增量資金更多地向從事綠色、生態(tài)、高效和循環(huán)農業(yè)的新型農業(yè)經營主體靠攏。

3.3 放活農村實物產權，推進“財銀?！痹圏c，解決新型農業(yè)經營主體資金瓶頸

一是放活農民住房、宅基地、廠房、辦公用房、蔬菜大棚和大型農機具等固定資產，以及養(yǎng)殖的牛馬羊等流動資產，讓其可以進行抵押貸款。二是建立政策性農業(yè)擔保體系，編織農業(yè)信用擔保網絡，引入貸款保證保險和風險補償，推出特色涉農擔保產品和平臺，如“公司+農戶”融資擔保產品，小額貸款綠色通道和大型農機購置融資擔保等，構建財政、銀行和保險多方合作的貸款保證體系，讓新型農業(yè)經營主體可憑借保險機構保單向銀行直接貸款。三是鼓勵農村金融機構利用互聯(lián)網技術，為新型農業(yè)經營主體提供訂單融資、應收賬款融資業(yè)務和小額存貸款、支付結算等服務。

3.4 推進“三項補貼”改革，推動新型農業(yè)經營主體與眾創(chuàng)融合，構建多元化投入機制

一是加大“三項補貼”改革在縣鄉(xiāng)兩級的落實力度，促進改革執(zhí)行扎實細致，按照農作物實際種植面積的標準補貼，避免跑偏和套利。二是建構以關系網絡為載體，以信任、互惠和合作為特征的農村社會資本，拓展城市資本和生產要素進入農業(yè)、農村的通道，強化農村產業(yè)發(fā)展的要素支撐，鼓勵新型經營主體推進農業(yè)內外聯(lián)動，延伸產業(yè)鏈、打造供應鏈和提升價值鏈，把現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展理念和組織方式引入農業(yè)，推動農業(yè)產前、產中和產后一體化發(fā)展。三是研究制定“互聯(lián)網+農業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加快農村電子商務發(fā)展；借助互聯(lián)網創(chuàng)新經營模式，將“O2O”“F2F”引進農業(yè)供應鏈流通領域，降低物流成本、充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵新型主體借助電商平臺開展網上營銷。

3.5 因地制宜，突出重點，實現(xiàn)新型農業(yè)經營主體非均衡發(fā)展

從各類新型農業(yè)經營主體的自身特點、發(fā)展趨勢和區(qū)域自然資源條件出發(fā)，因時因地制宜，確定差異化的扶持思路。一是優(yōu)先培育發(fā)展家庭農場和農民專業(yè)合作社，通過采取以獎代補、先建后補等方式，激勵其從事農業(yè)生產，進而促進耕地地力保護和適度規(guī)模經營。二是鼓勵專業(yè)大戶的發(fā)展，使其進行專業(yè)化、商品化生產，推動其發(fā)揮種養(yǎng)規(guī)模效應，保障重要農產品供給。三是審慎對待農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，特別是工商資本進入農業(yè)領域，避免“非糧化”和“非農化”，以龍頭企業(yè)為平臺，延伸產業(yè)鏈，提升價值鏈，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。

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Investigation and Reflection on Financial Support for New Agricultural Management in Hunan

LIU Hui，HUANG Jing-bo
（School of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

The main part of the new agricultural management is the main foundation and core force to promote the development of modern agriculture, as an important means of government to support agriculture; finance plays an important role in supporting new agricultural management. Based on the survey data of 164 new agricultural management entities in 4 counties (cities) in Hunan Province,analyzed of the problems faced by the financial support for the development of new agricultural management entities, it put forward innovative ways to support agriculture and integrate financial support for agriculture, promoted the “three subsidies” reform and “pilot financial bancassurance”, implemented new agricultural business entities in the non-balanced development policy recommendations.

finance; new agricultural business entities; Hunan Province

F812.8

A

1006-060X（2017）09-0110-05

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.009.029

2017-07-05

國家社科基金（14BJY113）；湖南省哲學社會科學基金（16JD30）和湖南省財政研究會重點課題

劉 輝（1974-），男，湖南慈利縣人，教授，主要從事農業(yè)經濟理論與政策、農業(yè)技術創(chuàng)新研究。

（責任編輯：朱 蓓）