李英東　劉濤

摘要：從理論上分析了在晉升激勵和財政激勵機制下，地方政府行為對農(nóng)民工市民化的影響。同時，基于2003-2012年的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建農(nóng)民工市民化增長率、晉升激勵和財政激勵指標，采用靜態(tài)OLS和動態(tài)GMM的實證分析。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：以往的晉升激勵機制和財政激勵機制不利于農(nóng)民工市民化，財政激勵會強化晉升激勵對農(nóng)民工市民化的阻礙作用，農(nóng)民工市民化進程還具有自我弱化的趨勢。需要通過轉(zhuǎn)變政府官員考核機制，調(diào)整中央和地方財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，健全地方政府的財力保障制度，改革戶籍制度，為農(nóng)民工市民化提供動力機制。

關(guān)鍵詞：地方政府；晉升激勵；財政激勵；農(nóng)民工市民化

中圖分類號：F8127文獻標識碼：文章編號：10037217（2017）04011006

一、引言

2016年，中國農(nóng)民工總量達到2.8171億人，占中國總?cè)丝诘?/5①。

然而，進城農(nóng)民工難以在城市

獲得與城市居民同等的教育、醫(yī)療、社保、住房待遇，盡管已經(jīng)進城就業(yè)卻不能成為城市永久市民。

緩解與消除農(nóng)民工進城卻不能獲得市民待遇的“半城市化”現(xiàn)象，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，不僅有利于提高農(nóng)民工的福利與人力資本水平，對于開拓國內(nèi)消費市場，提升總需求，化解產(chǎn)能過剩，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長都具有重要意義。

目前多數(shù)學(xué)者將

半城市化現(xiàn)象歸因于戶籍制度。

陳釗（2011）認為，

戶籍制度導(dǎo)致城市內(nèi)部“二元社會”的分割在就業(yè)市場、居住區(qū)及居民心理層面廣泛存在[1]。蔡昉等認為，城市戶口背后是全面的城市公共福利，城市居民通過影響城市政府政策維護自身利益，阻礙了農(nóng)民工市民化進程[2]。王桂新等也認為，在農(nóng)民工市民化的過程中，

城市居民的抵制會阻礙農(nóng)民工和城市居民的融合[3]。也有學(xué)者認為，在“GDP錦標賽機制”下，公共服務(wù)支出不是地方政府優(yōu)先考慮的目標[4]。

陸成林（2014）認為，農(nóng)民工市民化成本較高，導(dǎo)致地方政府沒有激勵和財力推行市民化[5]。

分稅制改革以來，地方政府不僅存在促進財政收入增長的激勵，而且在“追求GDP增長的晉升錦標賽”下，地方政府官員有極大的激勵將有限的財政資源集中用于經(jīng)濟建設(shè)，而不愿意提高公共福利支出的比例[6]，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的福利和權(quán)利不足。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵就在于轉(zhuǎn)變地方政府的行為模式，構(gòu)建新的地方政府激勵機制，使地方政府有激勵推動公共服務(wù)均等化，加快農(nóng)民工市民化進程。

目前，對地方政府激勵機制如何影響農(nóng)民工市民化的研究并不深入，更缺少實證性論文。本文在分析地方政府激勵機制與農(nóng)民工市民化關(guān)系的基礎(chǔ)上，利用29個省市2003-2012年的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建激勵機制指標，利用面板數(shù)據(jù)模型進行檢驗。

二、原有的地方政府激勵機制與農(nóng)民工市民化進程

1994年，為了解決“兩個比重下降”的問題，中國推行了分稅制改革。分稅制改革后，中央政府的財權(quán)得到了有效保證，但地方政府卻面臨支出責(zé)任廣泛而繁重、收入來源卻相對不足的困境。如圖1所示，1994年后，中央政府在全國財政總收入中所占比例明顯上升，地方政府所占比重顯著下降。

在公共支出方面，地方政府不僅需要承擔維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟增長的責(zé)任，還需要提供教育、醫(yī)療、社會保障等基礎(chǔ)性、社會性公共產(chǎn)品。由于地方政府在財政總收入中的分享比例降低，而支出責(zé)任依然存在，且隨著公共服務(wù)需求的增加還會不斷強化，導(dǎo)致地方政府的財政收入和支出之間的不平衡不斷加劇。分稅制改革試圖通過轉(zhuǎn)移支付彌補地方政府的財力不足與收支缺口，而詹晶的研究得出，在其他條件相同的情況下，經(jīng)濟和財政狀況較好的地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付也越多[7]。

可見，轉(zhuǎn)移支付制度并沒有有效地彌補地方政府的財政收支缺口。因此，在分稅制改革后，地方政府具有非常大的激勵增加財政收入，改善財政狀況。與此同時，中央政府在考核地方政府官員的政績，任免地方干部時，將地方GDP增長速度作為主要的考核指標，使得地方政府官員面臨在任期內(nèi)推動地方經(jīng)濟高速增長的激勵[8，9]。

農(nóng)民工市民化實質(zhì)上是要求地方政府為農(nóng)民工提供與城市戶籍居民同等的公共福利待遇，這增加了地方政府的財政支出責(zé)任，加重了地方政府的財政壓力。同時，公共福利支出屬于消費性支出，對地區(qū)經(jīng)濟增長的作用在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)。因此，在晉升激勵機制和財政激勵機制下，地方政府推動農(nóng)民工市民化的意愿并不高?；诖?，下文將提出：

假設(shè)1：面臨晉升激勵的地方政府官員缺乏推動農(nóng)民工市民化的動力。

財經(jīng)理論與實踐（雙月刊）2017年第5期

2017年第5期（總第209期）李英東，劉濤：地方政府激勵機制的重構(gòu)與農(nóng)民工市民化

財政分權(quán)改革以來，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟決策權(quán)與財政自主權(quán)，可以將地方政府掌握的經(jīng)濟與財政資源用于促進市場發(fā)育與經(jīng)濟增長。用于基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資的生產(chǎn)性支出能夠在短期內(nèi)促進地方經(jīng)濟增長，而用于社會福利的消費性支出對地區(qū)經(jīng)濟增長的作用，需要經(jīng)過很長時間才能顯現(xiàn)出來。在以GDP增長為主要考核指標的“晉升錦標賽”機制下，地方政府官員為了在任期內(nèi)實現(xiàn)晉升的目標，需要在短期內(nèi)促使轄區(qū)的經(jīng)濟增長速度高于其他地區(qū)。因此，地方政府官員會極力推動本地經(jīng)濟增長，將有限財政資源優(yōu)先用于促進近期經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟建設(shè)支出，大力發(fā)展城市經(jīng)濟，吸引資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素在城市中聚集，把自己的“餅”做得比別人更大。此時，農(nóng)民工不斷向城市聚集，增加了對于城市公共福利的需求。但是，為農(nóng)民工提供與市民同等的公共服務(wù)對經(jīng)濟增長的作用在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，對于提升地方政府官員政績的作用不大，還會增加政府財政支出。因此，地方政府不愿增加針對農(nóng)民工的公共福利支出，不少大城市甚至強化戶籍門檻，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化進程緩慢[10]。也就是說，晉升激勵機制促使官員們極力推動地方經(jīng)濟增長，而推動農(nóng)民工市民化對GDP增長的貢獻不明顯，還會增加地方政府財政支出壓力。因此，在“GDP晉升錦標賽”機制下，地方政府缺乏動力推動農(nóng)民工市民化。endprint