馬改艷, 周 磊
(1.福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院; 2.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建 福州 350002)
農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼研究
馬改艷1, 周 磊2
(1.福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院; 2.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建 福州 350002)
分析了農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的補(bǔ)貼額、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼資金來源、補(bǔ)貼資金分?jǐn)偟葐栴}。研究發(fā)現(xiàn),最優(yōu)補(bǔ)貼額應(yīng)當(dāng)為保險(xiǎn)公司愿意承保的最低保費(fèi)與農(nóng)戶愿意支付的最高保費(fèi)的差額;補(bǔ)貼方式主要采取“保費(fèi)補(bǔ)貼”;補(bǔ)貼資金主要通過調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的配置格局及使用方向、劃撥每年農(nóng)業(yè)救濟(jì)款的一部分等方式來籌集;補(bǔ)貼資金分?jǐn)偡矫妫醒胝畱?yīng)承擔(dān)主要的保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任,尤其是對基本糧食作物,省級政府主要承擔(dān)本地區(qū)特色農(nóng)作物的補(bǔ)貼,縣級部門不承擔(dān)補(bǔ)貼,取消農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的配套補(bǔ)貼。
農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn);補(bǔ)貼額;資金來源;分?jǐn)倷C(jī)制;補(bǔ)貼方式
由于傳統(tǒng)農(nóng)作物個(gè)人產(chǎn)量保險(xiǎn)的弊端,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)將成為世界未來農(nóng)作物保險(xiǎn)發(fā)展的主要方向,而政府的財(cái)政支持是開展農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的重要保障。其原因主要如下:(1)通過政府補(bǔ)貼,引導(dǎo)農(nóng)戶投保,擴(kuò)大區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的覆蓋面,能有效降低逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn);(2)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身具有正外部性,屬于公共物品范疇;(3)財(cái)政支持可以補(bǔ)償一部分啟動成本,快速打開農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的市場;(4)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的高致災(zāi)率導(dǎo)致農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的高賠付率,高賠付率必然要求投保人支付較高的保費(fèi);(5)增強(qiáng)農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的市場競爭力。根據(jù)測算,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的保費(fèi)比傳統(tǒng)個(gè)人產(chǎn)量保險(xiǎn)要高(當(dāng)然其賠付額也高),只有提供財(cái)政補(bǔ)貼,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)才能與傳統(tǒng)農(nóng)作物保險(xiǎn)展開市場競爭,否則其與傳統(tǒng)農(nóng)作物保險(xiǎn)相比,沒有太多的吸引力。美國、加拿大等國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政補(bǔ)貼能提高農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的參保率。有的國家通過財(cái)政補(bǔ)貼后,甚至強(qiáng)行要求特定區(qū)域(尤其是歷史上的保險(xiǎn)賠付較高的地區(qū))的農(nóng)戶都要參保,以保障保險(xiǎn)公司的經(jīng)營穩(wěn)定性,如美國的團(tuán)體保險(xiǎn)計(jì)劃(GRP);有的國家通過強(qiáng)制措施,如將農(nóng)業(yè)貸款與保險(xiǎn)產(chǎn)品相捆綁(農(nóng)戶要獲得優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)貸款就必須參加保險(xiǎn))的方式推動更多農(nóng)戶參加農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn),如印度的國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃(NAIS)[1]。
可見,將農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)納入財(cái)政補(bǔ)貼范疇對促進(jìn)其發(fā)展具有重要意義。但財(cái)政補(bǔ)貼額如何確定,采取何種補(bǔ)貼方式,補(bǔ)貼資金如何籌集,補(bǔ)貼資金如何分?jǐn)?,這些問題的解決對推廣農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)非常必要。本文主要圍繞這幾個(gè)問題展開研究。
理論研究認(rèn)為,政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)能夠使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供求曲線恰好能相交,即最優(yōu)補(bǔ)貼額應(yīng)當(dāng)為保險(xiǎn)公司愿意承保的最低保費(fèi)與農(nóng)戶愿意支付的最高保費(fèi)的差額。農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼額主要取決于費(fèi)率水平、保障水平、政策目標(biāo)、財(cái)政實(shí)力和農(nóng)戶的支付能力,補(bǔ)貼率應(yīng)與純費(fèi)率、保險(xiǎn)標(biāo)的重要程度,以及政府重視程度成正比,與保障水平和投保意愿成反比[2]。保費(fèi)補(bǔ)貼額就等于保險(xiǎn)公司收取的實(shí)際保費(fèi)與農(nóng)戶愿意支付的最高保費(fèi)之間的差額[3]。也有學(xué)者從外部性理論的角度估算保費(fèi)補(bǔ)貼率,認(rèn)為保費(fèi)補(bǔ)貼額應(yīng)該等于農(nóng)作物保險(xiǎn)“溢出”的邊際外部利益,即農(nóng)作物保險(xiǎn)的邊際社會利益等于邊際私人利益加“溢出”邊際外部利益(或補(bǔ)貼額度)[4]。
測算補(bǔ)貼額度應(yīng)該根據(jù)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)水平厘定費(fèi)率,并考慮農(nóng)戶對該保險(xiǎn)產(chǎn)品的真實(shí)支付意愿。根據(jù)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)水平厘定的費(fèi)率僅代表保險(xiǎn)公司能保障財(cái)務(wù)平衡所要求的基本費(fèi)率水平,并不代表相應(yīng)地區(qū)不同類型的農(nóng)戶能接受這個(gè)費(fèi)率水平。為了確定不同類型農(nóng)戶的最高保險(xiǎn)支付意愿,應(yīng)該在相應(yīng)地區(qū)通過實(shí)地調(diào)研獲取關(guān)于“農(nóng)戶的最高支付意愿”的一手?jǐn)?shù)據(jù),但本文沒有獲得這方面的有效數(shù)據(jù),因此,對農(nóng)戶的保費(fèi)支付意愿僅進(jìn)行理論上的分析,以確定農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度。
1.農(nóng)戶的最高支付意愿測算。假設(shè)農(nóng)戶的收入水平為M,其效用函數(shù)為U(g)且U(g)>0,U(g)是下凹的,即U′(g)>0、U″(g)≤0;再假設(shè),農(nóng)戶愿意支付保費(fèi)I,獲得對可能損失風(fēng)險(xiǎn)L的保險(xiǎn)保障。根據(jù)期望效用理論,只有在投保所得的保險(xiǎn)效用不小于未投保時(shí)損失的期望效用時(shí),農(nóng)戶才會投保。由此可得:
E[U(M-L)]≤U(M-I)
(1)
設(shè)I′為農(nóng)戶投保的最高支付意愿,則:
E[U(M-L)]=U(M-I′)
(2)
可能損失風(fēng)險(xiǎn)L的期望值和方差分別為uL和σL2,利用U(g)在點(diǎn)M-uL處泰勒展開:
U(M-I′)=U(M-uL+uL-I′)≈U(M-uL) +(uL-I′)U′ (M-uL)
(3)
U(M-L)=U(M-uL+uL-I′)
進(jìn)一步可得:
(4)
公式(2)、公式(3)與公式(4)聯(lián)立,得:
求得農(nóng)戶對風(fēng)險(xiǎn)L愿意支付的最高保費(fèi)為:
(5)
從公式(5)看,在同等風(fēng)險(xiǎn)水平下,農(nóng)戶的支付意愿受其風(fēng)險(xiǎn)偏好與收入水平的共同影響。即農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)偏好程度越高,其支付意愿越低(且小于可能損失風(fēng)險(xiǎn)L的期望值uL);反之,農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)偏好程度越低,其支付意愿就越高。同時(shí),收入水平或支付能力越高的農(nóng)戶,其購買保險(xiǎn)的意愿就越強(qiáng),愿意支付的保費(fèi)也相應(yīng)越高,對財(cái)政補(bǔ)貼的需求也就越低;反之,支付能力越低的農(nóng)戶,其購買保險(xiǎn)的意愿就越低。愿意支付的保費(fèi)也相應(yīng)越低,對財(cái)政補(bǔ)貼的需求也就越高。
2.補(bǔ)貼額度測算。設(shè)農(nóng)作物區(qū)域保險(xiǎn)的費(fèi)率為R,保障產(chǎn)量為Y,農(nóng)作物的價(jià)格為p。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展情況,推廣農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)可能面臨的主要問題是農(nóng)戶的最高支付意愿與保險(xiǎn)人所需要的基本保費(fèi)有差距,二者不能達(dá)到市場均衡狀態(tài),這時(shí)就需要政府補(bǔ)貼來解決。因此,理論上,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度S為:
(6)
由公式(6)容易看出,在保障水平確定的情況下,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度取決于農(nóng)戶的收入水平M、可能損失風(fēng)險(xiǎn)L的期望值uL(反映了農(nóng)戶對風(fēng)險(xiǎn)的偏好水平)和農(nóng)作物價(jià)格p。關(guān)于農(nóng)戶收入水平M和農(nóng)作物價(jià)格p的相關(guān)信息可以通過官方統(tǒng)計(jì)得到,而農(nóng)戶對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與偏好水平的相關(guān)數(shù)據(jù)要通過實(shí)地問卷調(diào)查才能獲取。另外,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)還需根據(jù)相應(yīng)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)水平具體確定。
3.基于“二部法”的補(bǔ)貼規(guī)模設(shè)計(jì)。考慮到中央與各地方的財(cái)政實(shí)力,加上農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)屬于保產(chǎn)量的收益型保險(xiǎn),該保險(xiǎn)相應(yīng)的保費(fèi)要比傳統(tǒng)保險(xiǎn)高,如果政府不對該保險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)貼的話,該產(chǎn)品與傳統(tǒng)的個(gè)人產(chǎn)量保險(xiǎn)相比就無優(yōu)勢可言。但如果對該保險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)貼的話,其需要比傳統(tǒng)保險(xiǎn)更多的補(bǔ)貼。因此,不妨借鑒印度的做法,將該保險(xiǎn)的參保農(nóng)戶按其收入水平或耕地面積進(jìn)行分類,如將農(nóng)戶劃分為“大農(nóng)戶”“普通農(nóng)戶”“小農(nóng)戶”和“末端農(nóng)戶”,然后根據(jù)農(nóng)戶類別進(jìn)行差異化補(bǔ)貼。印度對“小農(nóng)戶”和“末端農(nóng)戶”有50%的保費(fèi)補(bǔ)貼,由中央政府和邦政府各承擔(dān)一半,3~5年內(nèi)逐漸減少并最終取消保費(fèi)補(bǔ)貼,并根據(jù)計(jì)劃實(shí)施前一年的財(cái)務(wù)狀況對補(bǔ)貼額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
借鑒印度的經(jīng)驗(yàn),本文認(rèn)為要快速打開農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的市場,政府在其實(shí)施之初就應(yīng)對所有類型的農(nóng)戶(包括農(nóng)業(yè)企業(yè))實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼,補(bǔ)貼規(guī)模可按照“二部法”來設(shè)計(jì)。(1)將補(bǔ)貼分成“基礎(chǔ)補(bǔ)貼”和“差異補(bǔ)貼”兩部分。“基礎(chǔ)補(bǔ)貼”即對所有參保人提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼,“差異補(bǔ)貼”則按照農(nóng)戶類型進(jìn)行差異化補(bǔ)貼。假設(shè)“基礎(chǔ)補(bǔ)貼”的比例為農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)保費(fèi)的30%,“差異補(bǔ)貼”對種植面積大的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的補(bǔ)貼比例適當(dāng)小些,如保費(fèi)的10%,對種植面積小的農(nóng)戶補(bǔ)貼比例適當(dāng)大些,如保費(fèi)的30%左右。這樣,不同類型的農(nóng)戶大約分別能獲得40%和60%的保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí),借鑒印度的做法,在農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的市場打開后,首先逐漸減少“大農(nóng)戶”的補(bǔ)貼比例,再逐漸減少“小農(nóng)戶”的補(bǔ)貼比例,最后只設(shè)置某一水平的統(tǒng)一保費(fèi)補(bǔ)貼比例。這樣做可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),也可減少補(bǔ)貼帶來的負(fù)面效應(yīng)。(2)將補(bǔ)貼與保單的保額掛鉤。如果投保人選擇的保額為保障產(chǎn)量價(jià)值的120%或150%,則超出的20%或50%就不能享受財(cái)政補(bǔ)貼,因?yàn)檫@部分保額產(chǎn)生的保費(fèi)屬于純商業(yè)性質(zhì)的費(fèi)率,不應(yīng)該享受補(bǔ)貼。
農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)開展較早且發(fā)展較好的國家一般采取保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的補(bǔ)貼方式,本文選取了美國、加拿大等具有代表性的國家進(jìn)行分析(表1)。從表1可以看出,這幾個(gè)國家都采取了保費(fèi)補(bǔ)貼的方式,這種補(bǔ)貼方式能提高農(nóng)戶參保的積極性,但農(nóng)戶的投保行為還受其他因素的影響,如農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)偏好習(xí)慣、風(fēng)險(xiǎn)管理的替代辦法和農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力,等等。因此,僅靠保費(fèi)補(bǔ)貼農(nóng)戶并不能絕對提高農(nóng)戶的投保積極性[5]。對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼,也是很多國家常用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式,但不同國家對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼比例差別很大,高的可以達(dá)到30%左右,低的只有6%左右。美國的該項(xiàng)補(bǔ)貼比例最高,達(dá)34%[6]。此外,很多國家對再保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼,并實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。
表1 代表性國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼方式
保費(fèi)補(bǔ)貼就是財(cái)政對區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的對象是投保農(nóng)戶,在實(shí)際操作上是將補(bǔ)貼款項(xiàng)劃撥給受理相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司,通過保險(xiǎn)公司降低投保農(nóng)戶應(yīng)繳納的保費(fèi)。經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼是財(cái)政對保險(xiǎn)公司在經(jīng)營區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)過程中所發(fā)生的一般管理費(fèi)用給予的直接補(bǔ)貼。再保險(xiǎn)補(bǔ)貼就是對經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司或購買農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)公司給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠,以提高其盈余水平。以上3種補(bǔ)貼采用的都是明補(bǔ)貼形式。稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼就是對保險(xiǎn)公司開展區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)業(yè)務(wù)(或農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù))的盈利減免相關(guān)稅收,它屬于暗補(bǔ)貼的一種。同時(shí),可以稱保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼為直接補(bǔ)貼,這種補(bǔ)貼方式既可降低農(nóng)戶繳納的保費(fèi),又能調(diào)動保險(xiǎn)公司提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性;稱再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼為間接補(bǔ)貼。
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,當(dāng)任何一單位支出帶來的邊際社會收益相等時(shí),就可以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。對區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的投保人來說,當(dāng)他通過補(bǔ)貼獲得了額外收益時(shí),就意味著補(bǔ)貼帶來的邊際社會收益大于其他支出帶來的邊際社會收益,這也意味著收入分配發(fā)生了逆轉(zhuǎn)移。對政策性區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的提供者來說,要保證它實(shí)現(xiàn)盈虧平衡或獲得微利,保險(xiǎn)公司不能通過經(jīng)營政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)獲得像純商業(yè)保險(xiǎn)一樣的社會平均利潤,否則就是通過補(bǔ)貼獲取本應(yīng)該通過市場公平競爭獲取的利潤,這就是財(cái)政支出的逆轉(zhuǎn)移支付。這是由于直接補(bǔ)貼資金的相當(dāng)比例由地方財(cái)政負(fù)擔(dān),導(dǎo)致財(cái)政實(shí)力較弱的地方財(cái)政要支付更多的補(bǔ)貼,而財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地方財(cái)政反而支付的補(bǔ)貼更少,這種現(xiàn)象就是政府財(cái)政的逆轉(zhuǎn)移支付[7]。一般而言,財(cái)政實(shí)力較弱的地方,其農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力也差;財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地方,其農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng),農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力也相對較大。
在直接補(bǔ)貼方式下,農(nóng)戶和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都有獲取額外收益的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),而財(cái)政補(bǔ)貼支出方處于信息弱勢方,再加上保險(xiǎn)公司的委托代理問題,最終會導(dǎo)致政府補(bǔ)貼額大于其超額補(bǔ)貼問題。也就是,如果農(nóng)戶得到補(bǔ)貼后獲得的邊際私人收益(或保險(xiǎn)公司得到補(bǔ)貼后獲得的邊際私人收益),加上補(bǔ)貼帶來的邊際外部收益,二者之和小于保費(fèi)補(bǔ)貼給整個(gè)社會帶來的邊際總效益時(shí),保費(fèi)補(bǔ)貼就產(chǎn)生了效益的凈損失,即保費(fèi)補(bǔ)貼的低效率問題。同時(shí),在直接補(bǔ)貼方式下,政府將補(bǔ)貼資金直接劃撥給保險(xiǎn)公司,會使得保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)壓力降低,易造成其經(jīng)營管理效率下降的問題,還可能誘發(fā)其為了獲得更多的補(bǔ)貼資金而盲目提高投保率,從而忽視風(fēng)險(xiǎn)的可保性。另外,由于難以劃分保險(xiǎn)公司經(jīng)營不善虧損和政策原因虧損的界限,經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼很容易造成保險(xiǎn)公司責(zé)任淡化、效率不高的問題。
相對于直接補(bǔ)貼方式,間接補(bǔ)貼方式具有其獨(dú)特的優(yōu)勢:(1)有助于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨時(shí)間分散;(2)有助于解決財(cái)政補(bǔ)貼的逆轉(zhuǎn)移支付問題,提高轉(zhuǎn)移支付的效率。直接補(bǔ)貼方式有逆轉(zhuǎn)移支付的問題,而再保險(xiǎn)補(bǔ)貼是由政府有關(guān)部門或國家再保險(xiǎn)公司根據(jù)地方財(cái)力和風(fēng)險(xiǎn)狀況提供的,由中央財(cái)政統(tǒng)一支付,有利于提高轉(zhuǎn)移支付的效率。稅收優(yōu)惠本質(zhì)上也是一種間接補(bǔ)貼,國際上普遍采用這種方式鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
綜合以上分析,筆者認(rèn)為,在當(dāng)前各地農(nóng)民收入水平整體較低而農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的保費(fèi)相對較高的情況下,考慮到農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的經(jīng)營管理費(fèi)比傳統(tǒng)農(nóng)作物保險(xiǎn)低,以及經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼的委托代理問題引發(fā)補(bǔ)貼效率低下問題,農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)補(bǔ)貼應(yīng)主要采取“保費(fèi)補(bǔ)貼”這種方式。同時(shí),要發(fā)展農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù),在再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展之初就對其進(jìn)行補(bǔ)貼,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域、跨時(shí)間分散,但對于經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼方式,則應(yīng)慎重采用。另外,還要對經(jīng)營該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,以鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司提供該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。
在解決了財(cái)政補(bǔ)貼額問題后,還需要解決財(cái)政資金補(bǔ)貼來源問題。長期以來,財(cái)力不足是制約我國財(cái)政支農(nóng)的重大因素,現(xiàn)行政策性農(nóng)作物保險(xiǎn)試點(diǎn)中就出現(xiàn)地方財(cái)政不足和補(bǔ)貼資金來源渠道狹窄等問題。因此,從多渠道籌集補(bǔ)貼資金,保障補(bǔ)貼資金及時(shí)、足額到位,對推廣農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)至關(guān)重要。
一方面,在不增加中央和地方財(cái)政支出的條件下,可通過調(diào)整支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)的方式籌集補(bǔ)貼資金。近幾年,我國財(cái)政支農(nóng)力度不斷增加,但大部分支農(nóng)資金用在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、林業(yè)以及生態(tài)等項(xiàng)目上,雖然這些項(xiàng)目效益顯著,但其效益輻射的范圍不局限于“三農(nóng)”領(lǐng)域,而其財(cái)政投入一直都算在農(nóng)業(yè)投入中,在一定程度上分散了財(cái)政支農(nóng)的力度。因此,需要重新調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的配置格局和使用方向,以增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的來源渠道。此外,可以考慮把每年100多億元的農(nóng)業(yè)救濟(jì)款的一部分用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),這既可以增強(qiáng)農(nóng)民的抗災(zāi)能力,又可以提高救災(zāi)資金的使用效率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧模式與傳統(tǒng)救災(zāi)扶貧模式相比,具有更高的效率優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧模式將財(cái)政資金直接撥付給保險(xiǎn)公司,減少了許多中間環(huán)節(jié),從制度上解決了資金使用效率低的問題,提高了扶貧資金的使用效率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧模式的另一個(gè)優(yōu)勢是可以通過杠桿效應(yīng)顯示其規(guī)模優(yōu)勢。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展實(shí)踐表明,每1元的保費(fèi)補(bǔ)貼可以為農(nóng)民帶來約40元的風(fēng)險(xiǎn)保障,能真正發(fā)揮“四兩撥千斤”的效應(yīng)。2015年中央財(cái)政的專項(xiàng)扶貧資金有460.90億元[8],如果將其中的100億元以保費(fèi)補(bǔ)貼的形式發(fā)放,則大約可以為農(nóng)民提供高達(dá)4000億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。
另一方面,可以用補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式代替部分其他政策性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目,如糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼、平抑物價(jià)補(bǔ)貼等價(jià)格補(bǔ)貼項(xiàng)目。而糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼、平抑物價(jià)補(bǔ)貼等這些價(jià)格補(bǔ)貼項(xiàng)目有干擾市場、扭曲價(jià)格的負(fù)面影響,這些補(bǔ)貼項(xiàng)目也被WTO列為 “黃箱”政策,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼則屬于WTO 的“綠箱”政策。此外,還可以通過把資本市場的閑置資金引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的方式來拓展資金來源渠道,引導(dǎo)資本市場化解一部分農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
我國農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)尚處于探索階段,沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可參考。而印度的區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)計(jì)劃已推行了十幾年,其積累的經(jīng)驗(yàn)值得參考。印度的區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)實(shí)施之初,其中央政府與各邦政府對“小農(nóng)戶”和“末端農(nóng)戶”各負(fù)責(zé)50%的保費(fèi)補(bǔ)貼以及對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼,印度邦以下的地方政府不承擔(dān)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國財(cái)政支農(nóng)的重要政策,實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于保障我國糧食安全具有重要作用,因此,中央政府和省級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大的責(zé)任,尤其是對于基本糧食作物,中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要的保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任,省級政府主要承擔(dān)對本轄區(qū)內(nèi)的特色農(nóng)作物保費(fèi)補(bǔ)貼,要降低農(nóng)業(yè)大省、財(cái)政窮省的保費(fèi)補(bǔ)貼力度,而縣級政府則主要負(fù)責(zé)保費(fèi)補(bǔ)貼的執(zhí)行,即縣級部門不承擔(dān)補(bǔ)貼,特別是取消農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的配套補(bǔ)貼要求,避免因基層政府財(cái)政壓力大而出現(xiàn)保費(fèi)補(bǔ)貼“斷檔”的問題[9-10]。因此,可以考慮將國家主要糧食作物的保費(fèi)補(bǔ)貼由中央政府與省級政府按7∶3分?jǐn)偂?/p>
據(jù)調(diào)查,現(xiàn)行政策性農(nóng)作物保險(xiǎn),大部分縣要負(fù)擔(dān)5%的保費(fèi)補(bǔ)貼,這對那些財(cái)政充裕的縣沒什么壓力,但對那些財(cái)力薄弱的地方來說,這筆資金壓力不小,以至于有些縣級政府不愿意試點(diǎn)政策性農(nóng)作物保險(xiǎn),即使已試點(diǎn)推廣,縣級政府部門拖欠、少發(fā)甚至不發(fā)保費(fèi)補(bǔ)貼的現(xiàn)象也普遍存在。另外,美國和日本只有中央(聯(lián)邦)資金補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),美國的州、縣和日本的府、道、縣都不負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。還有加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由各省獨(dú)立開展,其補(bǔ)貼資金基本由中央和省兩級財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然各國的國情與財(cái)政管理體制不同,但其做法卻能提供一定的借鑒和參考。
本文圍繞農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼資金來源、補(bǔ)貼資金分?jǐn)偟葐栴}展開研究。關(guān)于補(bǔ)貼額度,只給出了理論推導(dǎo)模型及粗略的測算結(jié)果,這也正是本文研究的不足之處。國際上一般采取保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等幾種補(bǔ)貼方式,這些補(bǔ)貼方式各有其優(yōu)缺點(diǎn),經(jīng)過比較,認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)作物區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)補(bǔ)貼應(yīng)主要采取保費(fèi)補(bǔ)貼方式,其他補(bǔ)貼方式可作為輔助手段。關(guān)于補(bǔ)貼資金的來源,可通過調(diào)整支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)、劃撥一部分農(nóng)業(yè)救濟(jì)款等方式予以籌集。上下級政府在分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金時(shí),如果是基本糧食作物,中央政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,省級政府主要承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)特色農(nóng)作物的補(bǔ)貼,而農(nóng)業(yè)大省或財(cái)政窮省的補(bǔ)貼責(zé)任可適當(dāng)減少,縣級政府尤其是農(nóng)業(yè)大縣或財(cái)政窮縣應(yīng)不承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。
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(責(zé)任編輯: 何曉麗)
Studyontheinsurancesubsidiesofcropregionalyield
MA Gai-yan1, ZHOU-Lei2
(1.CollegeofJinshan,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China;2.CollegeofEconomic,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)
This paper analyzes the subsidies, subsidies ways, source and apportionment of subsidies. The results show that the optimal subsidy shall be difference between the minimum premium of the insurance company insured and the highest premiums of the farmers willing to pay, should adopt the method of "premium subsidies"; and raise money by adjusting the configuration pattern and using direction of the agriculture financial funds, transferring part of the annual agricultural handouts and other ways. The central government should undertake main subsidies, especially for basic food crops. Provincial government mainly undertakes the subsidies of the characteristic crop in its region. County department does not undertake subsidies. The large agricultural county and the poor finance county providing subsidies for agricultural insurance should be cancelled.
insurance of crop regional yield; subsidies; source of capital; sharing mechanism; subsidies ways
F840.66
A
1671-6922(2017)05-0051-05
10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.009
2017-04-06
福建省軟科學(xué)基金項(xiàng)目(2016R01010048);福建省教育廳社會科學(xué)研究項(xiàng)目(JAS150833)。
馬改艷(1981-),女,講師,博士。研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年5期