郝漢?楊晉渝

[摘 要]從重慶“地票”模式的視角出發(fā)，研究農(nóng)村宅基地退出這一社會熱點問題。對我國農(nóng)村宅基地的制度的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述，并對宅基地退出的必要性進(jìn)行說明；深刻剖析的農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵影響因素以及如何應(yīng)對這些影響的措施和手段，并且針對制度的推進(jìn)與實施提出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；退出；現(xiàn)狀分析

[中圖分類號]D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

1.1 農(nóng)村宅基地制度的形成

我國農(nóng)村宅基地制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下形成的?，F(xiàn)行宅基地制度是農(nóng)村人口居住權(quán)的有力保障，因為其具有一定的社會保障功能。但是，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，宅基地制度弊端日益凸顯。宅基地一方面限制了其在除了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的流轉(zhuǎn)，另一方面又沒有合理而明確的宅基地退出制度，致使宅基地退出機制的建立成了我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的頭等問題。而建立農(nóng)村宅基地退出機制的基本思路是通過激勵機制和約束機制等一系列機制的完善，農(nóng)村宅基地的擁有者自愿、自發(fā)地參與農(nóng)村宅基地的退出過程。

1.2 相關(guān)理論研究成果

部分學(xué)者從個體決策層面出發(fā)，依托行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)原理，分析農(nóng)戶個體的要素特征，通過大樣本規(guī)范問卷調(diào)研的方法，分析影響農(nóng)戶宅基地退出認(rèn)知和決策。這種農(nóng)村宅基地退出機制的設(shè)計要求政策執(zhí)行者根據(jù)每一戶農(nóng)民的具體情況采取對應(yīng)的手段，不僅對政策執(zhí)行者個人素質(zhì)的要求過高，還容易產(chǎn)生導(dǎo)致政策執(zhí)行混亂，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端。部分學(xué)者從制度建設(shè)層面出發(fā)，他們認(rèn)為，農(nóng)村土地合理高效利用能夠保障的前提是宅基地退出相關(guān)法律的完善。這種觀點為我們提供了一個良好的思路，但是由于全國各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體情況差距巨大，農(nóng)民的素質(zhì)及配合程度不一，政策的頒布和施行仍有較大阻力。還有的學(xué)者從動力機制層面上理解，認(rèn)為關(guān)鍵在于要形成三大機制：引力機制、壓力機制和推力機制。這是目前較為全面和完善的農(nóng)村宅基地退出機制，但是由于其涉及較多的上級主管部門，對相關(guān)配套政策的需求較強，實際操作起來也容易遇到多頭領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)劃分不夠明確及獲得的土地增值收益分配不均衡等問題。

1.3 重慶“地票”模式的建立

重慶的“地票”模式實際上是農(nóng)村宅基地制度在市場機制層面的一種突破。2008年12月，我國地票交易制度在重慶誕生，雖然目前仍然存在很多沒有解決的問題，比如耕地復(fù)墾的質(zhì)量、地票交易的利益合理分配機制等。但是這一模式已經(jīng)是宅基地退出的一個成功典范，因為其在建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易上進(jìn)行了一個大的創(chuàng)新。“地票”模式實質(zhì)上利用了市場機制，其賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保證了農(nóng)民的基本權(quán)利不受侵害，獲得的土地增值收益合理分配保證了每個農(nóng)民都能獲得相應(yīng)的利益分配。同時符合重慶社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，考慮到了退出宅基地農(nóng)民的社會保障問題，并制定與落實相關(guān)政策，才能夠取得階段性的成功。

2 農(nóng)村宅基地退出機制的建立

2.1 傳統(tǒng)的宅基地制度及其存在的缺陷分析

農(nóng)村宅基地是由集體組織分配的，農(nóng)民房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民個人所有，使用具有無償性和無期限性，基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，農(nóng)民都傾向于盡量多的占用農(nóng)村土地。另外，盡管現(xiàn)行《土地管理法》的65條確立了宅基地的收回制度，即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、不按照批準(zhǔn)用途使用土地的、因撤銷或遷徙等原因而停止使用土地的，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。但對宅基地收回涉及的具體政策要求、收回程序等卻沒有做出具體的規(guī)定，直接導(dǎo)致了實際的操作中只有極少數(shù)的情況能夠收回。

2.2 農(nóng)村宅基地退出必要性分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，我們通常都認(rèn)為每個人都是理性的，他們?yōu)榱俗非髠€人利益的最大化，是不會主動放棄自己的合法權(quán)益。作為農(nóng)村宅基地的擁有者，農(nóng)戶不會主動退還其占有的宅基地，無論宅基地的獲得是繼承、轉(zhuǎn)讓還是通過其他手段占用的。因此我國目前農(nóng)村一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而近年來農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工潮的出現(xiàn)，導(dǎo)致了大量“空心村”和農(nóng)村宅基地利用低效率的現(xiàn)象?？梢哉f，建立農(nóng)村宅基地退出制度勢在必行，尤其是以下幾點內(nèi)容亟待解決：農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度不健全，缺乏具體的法規(guī)、條款，實際的操作往往具有不確定性；農(nóng)民參與退出宅基地機制缺乏內(nèi)在的動力，極少愿意主動、自愿地參與農(nóng)村宅基地退出工作；農(nóng)村宅基地置換、復(fù)墾、整理等政策不夠健全，相關(guān)的政策引導(dǎo)實施較為艱辛，難以構(gòu)建宅基地退出的有效運作平臺等。

2.3 制約農(nóng)戶參與宅基地退出的因素分析

主要從國家政策、宅基地所處的地理位置、農(nóng)民的個體特征及其他社會效應(yīng)等方面來綜合分析農(nóng)村宅基地退出的影響因素。其中最重要的影響因素是農(nóng)民的個體特征，具體包括農(nóng)民的性別、年齡、婚姻狀況、受教育程度、子女工作情況、子女婚姻狀況、社會地位、收入、養(yǎng)老計劃、對生活品質(zhì)的要求等等。

2.4 農(nóng)村宅基地退出思路

2.4.1 農(nóng)村宅基地退出制度構(gòu)建的基本農(nóng)村宅基地的退出機制

針對以上因素提出若干假設(shè)，比如農(nóng)民的受教育程度越高，其越愿意參與農(nóng)村宅基地的退出，而農(nóng)民的年齡越大，其參與農(nóng)村宅基地退出的意愿越弱等等。采用條件價值評估法，通過問卷調(diào)查詢問農(nóng)戶宅基地退出意愿及影響因素，以反映真實的農(nóng)戶的認(rèn)知和行為決策。最后根據(jù)影響因素的重要等級，制定相對應(yīng)的政策引導(dǎo)與政策銜接，確立和完退出機制的構(gòu)建。

2.4.2 農(nóng)村宅基地退出途徑

要想要農(nóng)戶能夠主動、自愿地參與農(nóng)村宅基地的退出，必須通過足夠的福利政策安排以及補償，使其享受到的福利能夠大于現(xiàn)有福利。這就要求我們必須建立農(nóng)村宅基地退出收回補償制度，對參與退出的農(nóng)戶進(jìn)行補償，并且補償?shù)念~度要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，建立多種多樣的農(nóng)村住房保障體系，幫助失去宅地基的農(nóng)民解決居住的后顧之憂，綜合起來才能從根本上解決這一問題。

2.4.3 宅基地收回補償制度

農(nóng)村宅基地的退出分為兩種情況：一是農(nóng)村宅基地的取得是非法的，對于這一部分的宅地基收回應(yīng)該是無償?shù)?；另一種情況是農(nóng)戶的宅基地是因為繼承、轉(zhuǎn)讓或是其他合法原因獲得的，這種情況應(yīng)該基于市場原則，按市場上的價格對其制定特定的補償標(biāo)準(zhǔn)。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)既要充分滿足退出宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，確保農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害，也要具有合理性和可實施性。

2.4.4 農(nóng)村住房保障體系的建立

我國的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的確是農(nóng)村居民住房問題的保障，但是這只是一種較低層次的保障。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷向前發(fā)展，建立多樣化的農(nóng)村住房保障體系，切實解決農(nóng)村人口居住問題，是我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的重大問題。應(yīng)該著重從以下兩個方面考慮：一是鼓勵各地興建集中式農(nóng)村公寓，集中性街道等；二是對已經(jīng)具備足夠經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)民，在其宅基地退出之后，給予一定補償促使其遷入城鎮(zhèn)居住。

2.5 農(nóng)村宅基地退出機制的推進(jìn)與實施

農(nóng)村宅基地退出機制的建立是一個復(fù)雜的工程，必須要各個政府部門協(xié)同地推進(jìn)與實施，并且至少應(yīng)該覆蓋以下三點：

（1）各級部門應(yīng)該加大宣傳力度，目前農(nóng)戶對農(nóng)村土地退出相關(guān)政策理解還存在偏差，需要專業(yè)人士的指導(dǎo)。

（2）為了保障退地農(nóng)民的權(quán)利，應(yīng)該制定一套完善且公平的利益分配制度。

（3）充分考慮不同農(nóng)戶年齡和家庭的特征，逐漸從單一的退地補償制度向多元化、多樣化發(fā)展。

3 結(jié)語

目前我國各省市面臨的主要問題即為一方面農(nóng)村有著大量的閑置、利用效率極低的宅基地，另一方面城市的發(fā)展過程中，建設(shè)用地又日趨緊張。各地都在積極探索農(nóng)村宅基地退出的有效辦法，而其中的不少都為我們提供了成功經(jīng)驗，也是后來人完善和改革農(nóng)村宅基地制度的參考思路。由于國家層面至今尚未出臺整體的農(nóng)村宅基地相關(guān)政策，使得很多地方上的研究僅僅停留在初步階段，實踐效果也是良莠不齊。本文對相關(guān)理論的探討，仍需要在很多方面進(jìn)一步深入，尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地安排管理的土地市場體系方面和建立農(nóng)村宅基地收購、儲備體系方面，仍需要花大量的人力物力進(jìn)行研究。

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